UPRS Sodba II U 344/2021-9

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06182-930/2021-7 z dne 6. 5. 2021 se odpravi ter se zadeva vrne Inšpektoratu RS za okolje in energijo, Območni enoti Koper, v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Koper, je z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožeča stranka v roku do 15. 6. 2021 pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov A., d.o.o.-s.r.l. v zbirnem centru ... zagotoviti prevzem 31,78 ton mešane odpadne embalaže (odpadek s klas. številka odpadka 15 01 06), ki jo je izvajalec občinske gospodarske javne službe zbral v obdobju od 1. 1. 2021 do 28. 2. 2021 in jo predhodno skladišči v zbirnem centru ... (1. točka izreka). Iz izreka izpodbijane odločbe izhaja še, da mora zavezanec takoj po odpravi nepravilnosti o tem pisno obvestiti inšpektorja (2. točka izreka), da v postopku stroški niso nastali (3. točka izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Koper, dne 8. 3. 2021 po uradni dolžnosti opravil inšpekcijski nadzor v zvezi z rednim prevzemanjem mešane komunalne odpadne embalaže (v nadaljevanju: MKOE) na lokaciji zbirnega centra (ZC) ... Nadzor je bil opravljen po prejetem obvestilu A., d.o.o. (v nadaljevanju tudi: IJS) z dne 1. 3. 2021. Iz navedenega obvestila je bilo med drugim razvidno, da je tožeča stranka po prejetem obvestilu o preseganju 80% skladiščne kapacitete ZC ... z dne 15. 2. 2021 prevzela dodatnih 11,31 ton MKOE.

3Prvostopenjski organ je ugotovil, da bi morala tožeča stranka kot družba za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE) glede na Sklep o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2020 v obdobju od 1. 1. 2021 do 28. 2. 2021, s katerim ji je bil za prevzem mešane embalaže (PLASTIKA IN KOVINE) določen delež 21,34%, pri navedenem IJS prevzeti skupno 67,61 ton MKOE, v postopku pa je bilo ugotovljeno, da je v tem obdobju prevzela zgolj 35,83 ton le-te. V inšpekcijskem pregledu je bilo tako ugotovljeno, da bi morala tožeča stranka v obdobju od 1. 1. 2021 do 28. 2. 2021 prevzeti še 31,78 ton mešane embalaže. To po presoji prvostopenjskega organa pomeni kršitev Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju: Uredba) in Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1).

4Prvostopenjski organ se sklicuje na Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1J), ki se uporablja od 1. 1. 2021, in navaja, da so z njo že na zakonski ravni določene nekatere obveznosti proizvajalcev izdelkov glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju: PRO), in glede financiranja tega ravnanja. ZVO-1 zdaj določa tudi obveznost združenja proizvajalcev izdelkov ali druge gospodarske družbe, ki jo proizvajalci pooblastijo za izpolnitev obveznosti PRO, glede prevzemanja vseh odpadkov, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO.

5V zvezi z izjavo tožeče stranke, podano dne 12. 4. 2021, ki jo je organ prejel dne 20. 4. 2021, je prvostopenjski organ pojasnil, da je sklicevanje na okoljevarstveno dovoljenje (v nadaljevanju tudi: OVD) brezpredmetno, saj je bil s 1. 1. 2021 spremenjen ZVO-1, tako da je bila obveznost DROE naknadno izrecno opredeljena z zakonom. Takšna ureditev je ustavno-pravno utemeljena v prevladujočem javnem interesu. Nadalje je prvostopenjski organ še pojasnil, da IJS ni dolžan ločeno skladiščiti embalaže, ki jo je zbral do spremembe OVD katerekoli DROE in po spremembi OVD, zmotno pa je tudi navajanje, da ima zavezanec obveznost "izrednega" prevzemanja odpadne embalaže od IJS zgolj v primeru, če količina zbrane odpadne embalaže, ki jo IJS prehodno skladišči, presega 80% skladiščnih kapacitet skladiščenja. Dejstvo, da IJS zagotavlja dodatne kapacitete skladiščenja neprevzete MKOE na račun kapacitete skladiščenja ostalih odpadkov, pa tudi ne more biti razlog za dvom v resničnost izjave predstavnika IJS glede preseganja skladiščnih kapacitet.

6Zoper prvostopenjsko odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo) z odločbo št. 0612-81/2021-2 z dne 5. 10. 2021 skupaj z zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka kot neutemeljeno zavrnilo.

7Drugostopenjski organ soglaša z ugotovitvami in stališči prvostopenjskega organa ter se nanje smiselno sklicuje. Glede navedb tožeče stranke, da ni jasno, iz katerih dokumentov so ugotovljene skladiščne zmogljivosti zbirnega centra in da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi prvostopenjski organ na ustrezen in listinsko podprt način preverjal verodostojnost navedb predstavnika komunale glede skladiščenih količin, pa še dodatno pojasnjuje, da ugotavljanje, ali IJS zagotavlja zadostne skladiščne kapacitete, ni predmet nadzora v tem postopku.

8Tožeča stranka je vložila tožbo iz razloga zmotne uporabe materialnega prava (1. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1), bistvene kršitve pravil upravnega postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1) in zmotne ter nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (3. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Navaja, da je že v odgovoru na poziv na izjasnitev glede ugotovitev v postopku inšpekcijskega nadzora izpostavila, da mora svojo dejavnost opravljati skladno z OVD, ki določa drugačne obveznosti kot ZVO-1. Ker je bil OVD spremenjen šele dne 11. 2. 2021, pred tem datumom zbrane odpadne embalaže ni bila dolžna prevzeti, saj za kaj takega v OVD ni podlage. Poudarja, da novela ZVO-1J ni v nobenem delu določila, da lahko oziroma da mora DROE svojo "razširjeno" dejavnost opravljati še pred spremembo OVD, pri čemer se sklicuje na 78. člen ZVO-1. Novela ZVO-1J pa tudi ni določila ekskulpacije DROE oziroma določila izjeme, da v tem primeru ne gre za opravljanje dejavnosti v nasprotju z okoljevarstvenim dovoljenjem. Tožeča stranka je namreč imela na podlagi OVD obveznost prevzemanja odpadne embalaže le zoper tiste proizvajalce, s katerimi je sklenila pogodbo o prevzemu odpadne embalaže, kar je tudi storila. Prevzemanje odpadne embalaže v večjih količinah pa bi pomenilo opravljanje dejavnosti v nasprotju z OVD, kar bi lahko vodilo v odvzem OVD ali celo prepoved opravljanja dejavnosti ali izrek denarne kazni.

9Tožeča stranka opozarja na prepoved retroaktivnosti iz 155. člena Ustave RS in opozarja, da je bila v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2021 na podlagi OVD dolžna pobirati mešano odpadno embalažo v razmerju 1:1 glede na količine, dane na trg s strani zavezancev, in ne določenega razmerja celotne odpadne embalaže, dane na trg v Republiki Sloveniji.

10Tožeča stranka glede obveznosti po ZVO-1 izpostavlja, da morajo, kot izhaja tudi iz izpodbijane odločbe, od uveljavitve novele ZVO-1J proizvajalci PRO kriti strošek ravnanja z vso odpadno embalažo, DROE (med katere sodi tudi sama) pa morajo pobrati vso odpadno embalažo na trgu, tudi tisto, za katero ni plačana embalažnina.

11Tožeča stranka nadalje ugovarja, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, saj tožena stranka ni obrazložila, zakaj meni, da bi morala svoje obveznosti pobiranja odpadne embalaže opravljati v nasprotju z veljavnim OVD. Uveljavlja tudi kršitev pravice do izjave v postopku. Meni, da bi moral upravni organ od IJS zahtevati in pregledati ustrezno in verodostojno dokumentacijo, iz katere bi bilo razvidno skladiščenje odpadne embalaže: (i) do 31. 12. 2020, (ii) od 1. 1. 2021 do 11. 2. 2021 in (iii) od 11. 2. 2021 dalje, kar pa iz izpodbijane odločbe ni razvidno, niti ni mogoče nedvoumno ugotoviti skladiščnih zmogljivosti zbirnega centra. V konkretnem primeru pa je tožeča stranka od upravnega organa prejela le skop opis dejanskega stanja, brez zapisnika in dokumentacije, zaradi česar se ni mogla ustrezno opredeliti in učinkovito uresničevati svoje pravice do izjave.

12Tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka skupaj s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

13Tožena stranka je poslala upravni spis, odgovora na tožbo pa ni odgovorila.

14V skladu z drugim odstavkom 19. člena ZUS-1 je sodišče vročilo tožbo v odgovor stranki z interesom A., d.o.o., ki odgovora na tožbo ni podala, prav tako v postopku ni opravila nobenih drugih procesnih dejanj.

15Tožba je utemeljena.

16V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ tožeči stranki odredil prevzem še neprevzetih količin odpadne embalaže pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov A., d.o.o.

17Prvostopenjski organ je izpodbijano odločbo sprejel na podlagi prvega odstavka 157. člena ZVO-1 in na podlagi 1. točke prvega odstavka 157. člena ZVO-1, ki določa, da če inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon, drug predpis ali da naprava ali obrat ne delujeta v okviru okoljevarstvenega dovoljenja ali okoljevarstvenega soglasja ali potrdila, izdanega na podlagi tega zakona, ima pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi.

18Z uveljavitvijo ZVO-1J, t. j. z dnem 1. 1. 2021, je ZVO-1 v devetem odstavku 20. člena določil, da morajo pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO za izdelke, za katere velja PRO, v skladu z ZVO-1 zagotavljati obveznosti PRO. V nadaljevanju te določbe je pojasnjeno, da obveznosti PRO pomenijo obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, da se spodbujajo recikliranje in drugi postopki predelave odpadkov (2. točka) in delno ali celotno financiranje ravnanja z odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (3. točka).

19ZVO-1J je še določil, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba iz desetega odstavka 20. člena ZVO-1 zagotavlja v svojem imenu in za račun proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki nastanejo na območju Republike Slovenije iz izdelkov PRO (dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1). Če proizvajalci izdelkov za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO pooblastijo več združenj proizvajalcev ali drugih gospodarskih družb, posamezno združenje proizvajalcev ali gospodarska družba zagotavlja ravnanje z odpadki za delež odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili to združenje proizvajalcev ali gospodarsko družbo, in maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO (trinajsti odstavek 20. člena ZVO-1).

20Glede na navedeno se sodišče strinja s stališčem upravnih organov, da je od uveljavitve ZVO-1J obveznost DROE, da ravnajo z odpadki iz izdelkov PRO in jih prevzemajo od izvajalcev javne službe, določena z zakonom, nepravnomočnost spremembe OVD, ki jo uveljavlja tožeča stranka, pa na obstoj te obveznosti nima vpliva. Vendar pa tožeča stranka ugovarja, da ji taka ureditev nalaga tudi ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero proizvajalci za ravnanje z njo niso pooblastili DROE.

21Direktiva (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. 5. 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (v nadaljevanju: Direktiva o odpadkih) v 8. členu določa, da lahko države članice za namene ponovne uporabe ter preprečevanja nastajanja, recikliranja in drugih načinov predelave odpadkov sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, s katerimi zagotovijo, da za vse fizične ali pravne osebe, ki poklicno razvijajo, proizvajajo, izdelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo proizvode in ravnajo z njimi (proizvajalec proizvoda), velja razširjena odgovornost proizvajalca. Po členu 3(21) "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca" pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo, da proizvajalci proizvodov nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda. Po tej direktivi torej države niso dolžne uvesti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca za odpadke.¹ Obveznost uvedbe razširjene odgovornosti proizvajalca določa člen 7(2) Direktive evropskega parlamenta in sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži², po katerem morajo države članice zagotoviti, da se do 31. 12. 2024 vzpostavijo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca za vso odpadno embalažo v skladu s členoma 8 in 8 a Direktive o odpadkih.

22Po 8. členu Direktive o odpadkih se v primeru, ko država vzpostavi sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, uporabljajo minimalne zahteve iz člena 8.a. Ta določa, da morajo države članice, kadar so v skladu s členom 8(1) vzpostavljeni sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, med drugim zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov (člen 8.a (1)(d) Direktive o odpadkih). Po členu 8(4)(a) Direktive o odpadkih države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca pokrijejo naslednje stroške za proizvode, ki jih proizvajalec da na trg v zadevni državi članici: - stroške ločenega zbiranja odpadkov in poznejšega prevoza in obdelave, vključno z obdelavo, ki je potrebna za izpolnjevanje ciljev Unije glede ravnanja z odpadki, in stroške, potrebne za izpolnjevanje drugih ciljev iz točke (b) odstavka 1, ob upoštevanju prihodkov iz ponovne uporabe, prodaje sekundarnih surovin iz njegovih proizvodov in iz nevrnjenih kavcij, - stroške zagotavljanja ustreznih informacij imetnikom odpadkov v skladu z odstavkom 2, - stroške zbiranja in sporočanja podatkov v skladu s točko (c) odstavka 1.

23Države članice, ki uvedejo "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca", morajo torej zagotoviti, da finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda nosijo proizvajalci proizvodov. Člen 8(4)(c) določa, v katerih primerih lahko države članice odstopijo od finančne odgovornosti iz člena 8(4)(a) tako, da proizvajalci krijejo (le) 80 ali 50 odstotkov potrebnih stroškov, pri čemer pa je pogoj, da preostale stroške nosijo izvirni povzročitelji odpadkov (to so tisti, katerih delovanje povzroča nastajanja odpadkov) ali distributerji. Enako izhaja tudi iz 14. in 15. člen Uredbe. Obveznost ravnanja z odpadki je tako po Direktivi o odpadkih obveznost proizvajalcev, enako pa določata tudi deveti in deseti odstavek 20. člena ZVO-1.

24Direktiva o odpadkih državam članicam ne prepoveduje, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca organizirajo tako, da proizvajalci svojo obveznost prenesejo na družbe, ki se profesionalno ukvarjajo z ravnanjem z odpadki, niti ne prepoveduje, da bi bile te družbe po samem zakonu zavezane, da ravnajo z odpadki, vendar pa to lahko velja le za tiste odpadke, za katere so po pogodbi prevzele odgovornost od proizvajalcev. Zato je po presoji sodišča v skladu z Direktivo o odpadkih tudi določba ZVO-1, po kateri lahko proizvajalci svoje obveznosti glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov PRO, in financiranja tega ravnanja, izpolnjujejo skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov, tako da za to pooblastijo združenje proizvajalcev izdelkov ali drugo gospodarsko družbo (2. točka desetega odstavka 20. člena; skupno izpolnjevanje obveznosti PRO), ali to obveznost izpolnjujejo sami (1. točka desetega odstavka 20. člena; samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO).

25Med strankama postopka je dejansko sporna določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1, po kateri morajo DROE v svojem imenu zagotavljati ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, ki pa jo je treba razlagati v skladu z zahtevami Direktive o odpadkih. Če pa to ob uporabi uveljavljenih metod razlage prava ne bi bilo mogoče in bi bila zato z njimi v nasprotju, bi bilo naslovno sodišče v skladu s stališčem Sodišča Evropske unije (EU), da pristojno sodišče po potrebi zakonskega akta, ki je v nasprotju s pravom EU, ne uporabi,³ dolžno uporabo dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 odkloniti.

26Sodišče meni, da je razlaga, ki je v skladu s pravom EU, tista, po kateri so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

27Ker je zakonska določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 presplošna, le na njeni podlagi ni mogoče zaključiti, da je v nasprotju z 9. in 10. členom ZVO-1 oziroma z zahtevami Direktive o odpadkih. Do nasprotja lahko pride pri izvedbi z zakonom določene PRO oziroma natančnejši določitvi njene vsebine, za kar je po enajstem odstavku 20. člena ZVO-1 pooblaščena Vlada Republike Slovenije. Ta tako predpiše izdelke PRO, proizvajalce takih izdelkov, obveznosti proizvajalcev in obveznosti DROE, ki se med drugim nanašajo tudi na način in pogoje za samostojno ter skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in druge pogoje izpolnjevanja te obveznosti.

28V obdobju, v katerem je bila mešana odpadna embalaža, na katero se nanaša izpodbijana odločba, zbrana pri izvajalcu javne službe, je veljala Uredba.⁴ Ta bi morala biti v skladu z zakonom in zagotavljati skladnost z zahtevami Direktive o odpadkih. To pa v primeru, ko zakon DROE nalaga, da ravnajo z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, in je določeno, da je embalaža izdelek PRO, pomeni, da bi morala zagotavljati ureditev, po kateri bi za ravnanje z mešano odpadno embalažo veljala obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.

29V 26. členu Uredbe je bilo določeno, da morajo proizvajalci (tj. embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže), v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti iz 25. člena Uredbe, tj. prevzemanjem odpadne embalaže od izvajalcev javne službe in plačilom stroškov prevzemanja odpadne embalaže, skleniti pogodbo z DROE. Če bi ta obveznost veljala brez izjeme za vse proizvajalce izdelkov PRO, iz katerih nastajajo predmetni odpadki, tudi obveznost DROE, da ravnajo z vso odpadno embalažo teh proizvajalcev, dano na trg v Republiki Sloveniji, ne bi mogla biti sporna. Vendar je Uredba določala izjeme, ko proizvajalci za ravnanje z odpadno embalažo niso bili dolžni skleniti pogodbe z DROE. Izjema je bila določena v 27. členu Uredbe, ki je pod tam določenimi pogoji dopuščala samostojno prevzemanje tiste odpadne embalaže, ki ni komunalni odpadek. Ker iz izpodbijane odločbe izhaja, da gre v obravnavani zadevi za mešano odpadno embalažo, izločeno iz mešanih komunalnih odpadkov, ta izjema za obravnavano zadevo ni relevantna. Naslednja izjema je bila določena v prvem odstavku 36. člena Uredbe, po kateri osebam iz prvega odstavka 25. člena in končnemu uporabniku iz 34. člena Uredbe, ne glede na določbe od 25. do 34. člena Uredbe, ni treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če letna količina embalaže ne presega 15.000 kg.

30Peti odstavek 19. člena Uredbe je določal, da če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za tekoče koledarsko leto določi Vlada s sklepom do 30. junija tekočega koledarskega leta po metodologiji iz priloge 2B, ki je sestavni del Uredbe. Sklep iz prejšnjega stavka se objavi v Uradnem listu RS. Iz priloge 2B je razvidno, da se delež izračuna kot količnik med maso embalaže posameznega embalažnega materiala, za katero je posamezna DROE zagotavljala ravnanje, in skupno maso embalaže, za katero so zagotavljale ravnanje vse družbe z odpadno embalažo. Iz tega izhaja, kot je sodišče pojasnilo že v sodbi v zadevi I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, da deleži, ki so določeni s sklepom Vlade, niso obračunani od celotne količine zbrane embalaže, ampak od tiste količine zbrane embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.⁵ Tako izračunan delež ni v nasprotju niti z zakonom niti z Direktivo o odpadkih.

31Iz opisanega izhaja, da v času veljavnosti Uredbe ni veljala obveznost PRO za vse proizvajalce v tej zadevi obravnavanih izdelkov PRO (embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) oziroma iz njih nastalih odpadkov (mešana odpadna embalaža), ker jo je Uredba izrecno izključila. To pomeni, da vsi proizvajalci niso bili dolžni pooblastiti DROE, da ravna z odpadki, nastalimi iz njihovih proizvodov. Posledično teh proizvajalcev niso bremenile organizacijske in finančne obveznosti ravnanja z mešano odpadno embalažo. Hkrati pa je drugi odstavek 19. člena Uredbe določal, da mora DROE prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno. Prav tako je prvi odstavek 39. člena Uredbe določal, da mora DROE na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo, ki nastane po uporabi embalaže iz 2. člena Uredbe, razen za tisto odpadno embalažo, za katero je zagotovljeno ravnanje v skladu s 27. členom in 2. točko prvega odstavka 34. člena Uredbe.

32Sodna praksa je že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO.⁶ Tega stališča sodišče ne spreminja, saj bi zahteva, da DROE ravnajo tudi z odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev iz prvega odstavka 36. člena Uredbe, pomenila, da niso spoštovane zahteve Direktive o odpadkih, da finančno odgovornost za ravnanje z odpadki nosijo proizvajalci proizvodov, tj. povzročitelji odpadkov, in zahteve 8a (1)(d) Direktive o odpadkih, po kateri mora država, ki je v skladu s členom 8(1) vzpostavila sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov. Ker tista dela 19. in 39. člena Uredbe, ki od DROE zahtevata, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena Uredbe določena izjema od zakonske obveznosti PRO, nista v skladu z zakonom in Direktivo o odpadkih, jih v tem obsegu ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis) in DROE ni mogoče naložiti, da od izvajalca javne službe prevzame tudi to odpadno embalažo.

33Glede na navedeno je v obravnavani zadevi pomembno, ali je tožena stranka obveznost tožeče stranke ugotovila upoštevajoč mešano odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, t. j., ali je iz skupne količine pri izvajalcu javne službe od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2021 zbrane mešane odpadne embalaže, od katere mora tožnik prevzeti 21,34 %, izključena mešana odpadna embalaža, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je z Uredbo obveznost PRO izključena in je zato niso prenesli na DROE. Prav tako je pomembno, ali je bila celotna količina zbrana v tem mesecu, saj je v letu 2020 za odvoz s strani DROE neprevzete odpadne embalaže veljal 100.a člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 (ZUIZEOP) in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, po katerem stroške ravnanja s to odpadno embalažo plača Republika Slovenija.

34Iz izpodbijane odločbe o relevantnih količinah mešane komunalne odpadne embalaže izhaja (le), da je izvajalec občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov A., d.o.o., v obdobju od 1. 1. 2021 do 28. 2. 2021 zbral skupno 316,82 ton (januarja 2021 178,66 ton in februarja 2021 138,16 ton) odpadne embalaže s številko 15 01 06. Iz izpodbijane odločbe nadalje izhaja, da je bila tožeča stranka v obdobju od 1. 1. 2021 do 28. 2. 2021 dolžna prevzeti 67,61 ton odpadne embalaže (številka odpadka 15 01 06), da je v navedenem obdobju prevzela 35,83 ton te odpadne embalaže in da bi tako morala prevzeti še 31,78 ton odpadne embalaže.

35Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ne izhaja, ali gre pri vseh zbranih količinah mešane komunalne odpadne embalaže za januar in februar 2021 (316,82 ton) pri navedenem izvajalcu gospodarske javne službe za mešano komunalno odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.

36Glede na opisano sodišče sodi, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da ni mogoče preizkusiti, ali so količine odpadne embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in količine, ki bi jih v tem obdobju morala prevzeti tožeča stranka, pravilno ugotovljene. To pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 2. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) ter hkrati ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno.

37Ker so že ugotovljene kršitve narekovale odpravo izpodbijane odločbe, se sodišče do preostalih tožbenih očitkov ni opredeljevalo, saj to na odločitev v zadevi ne bi moglo vplivati.

38Upoštevajoč vse navedeno je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo Inšpektoratu RS za okolje in energijo⁷, Območni enoti Koper, v ponovni postopek.

39Prvostopenjski organ bo moral pri odločanju v ponovljenem postopku, v katerem je vezan na pravno mnenje sodišča in na stališča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1), ugotoviti količine odpadne embalaže, ki je bila pri izvajalcu gospodarske javne službe zbrana v relevantnem obdobju, in za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in nato izračunati količino odpadne komunalne embalaže, ki jo je bila v tem obdobju dolžna prevzeti tožeča stranka ob upoštevanju Sklepa o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2020. Upravni organ bo moral tožeči stranki v postopku zagotoviti pravico do udeležbe ter izjave, v svoji odločbi, ki jo bo moral ustrezno obrazložiti, pa se bo moral opredeliti tudi do pripomb tožeče stranke.

40Ker so že ugotovljene kršitve narekovale odpravo izpodbijane odločbe, se sodišče do preostalih tožbenih očitkov ni opredeljevalo, saj to na odločitev v zadevi ne bi moglo vplivati.

41V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Po določilu prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožeča stranka upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 15,00 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

42Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi s 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

43Sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti.

44Sodišče v predmetni zadevi skladno s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 ni opravilo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

¹ Države pa so dolžne sisteme, ki so bili vzpostavljeni pred 4. 7. 2018, uskladiti z določbo člena 8a direktive do 5. 1. 2023 (člen 8a(7)).
² Spremenjena z Uredbo 1882/2003, Direktivo 2004/12/ES, Direktivo 2005/20/ES, Uredbo 219/2009, Direktivo komisije 2013/2/EU, Direktivo 2015/720 in Direktivo 2018/852.
³ Glej C-128/09 do C 131/09, C-664/15, tč. 55, 56,57.
⁴ Ur. l.84/2006, 106/2006, 110/2007, 67/2011, 68/2011, 18/2014, 57/2015, 103/2015, 272016, 35/2017, 60/2018, 84/2018, 49/2020, 61/2020. Uredba o embalaži in odpadni embalaži, Ur. l. 54/21, 208/21, velja od 24. 4. 2021 in se zato v obravnavani zadevi , ki se nanaša na odpadke, zbrane pri IJS od 1. 1. 2021 do 28. 2. 2021, ne more uporabiti.
⁵ Tako sodba Upravnega sodišča RS I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, tč. 16.
⁶ Prim. npr. sodbe Upravnega sodišča RS v zadevah I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, tč. 16 in I U 1522/2019 z dne 21. 11. 2019, tč. 14 in II U 189/2021-11 z dne 27. 2. 2024.
⁷ Del delovnega področja Ministrstva za okolje in prostor, ki se nanaša na delovno področje varovanja okolja, celovite presoje vplivov na okolje, upravnih postopkov na področju okolja, sistemskega urejanja javnih služb varstva okolja, ravnanja z gensko spremenjenimi organizmi, podnebnih sprememb, ravnanja z odpadki in učinkovite rabe virov, je bil na podlagi 10. alineje tretjega odstavka 2. člena Zakona o spremembah Zakona o vladi Republike Slovenije (ZVRS-J) prenesen v pristojnost Ministrstva za okolje, podnebje in energijo. Posledično so bili reorganizirani tudi organi v sestavi ministrstva.