UPRS Sodba IV U 159/2021-32

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport številka 024-12/2020/4 z dne 28. 9. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Tožena stranka je z izpodbijanim aktom, Sklepom o spremembi Sklepa o imenovanju državne komisije za splošno maturo št. 024-12/2020/1 z dne 11. 2. 2020, odločila, da se slednji v 1. členu spremeni tako, da se v Državni komisiji za splošno maturo (v nadaljnjem besedilu komisija) razreši dosedanja predsednica A. A. in se namesto nje v komisijo imenuje predsednik B. B. ter določi nov sestav komisije.

2Tožnica v tožbi in nadaljnjih pripravljalnih vlogah navaja, da je bila s sklepom tožene stranke št. 024-12/2020/1 z dne 11. 2. 2020 imenovana za predsednico Državne komisije za splošno maturo, za štiriletni mandat, ki je začel teči 16. 2. 2020. Predsednika in 9 članov (od skupaj 12-ih) Državne komisije za splošno maturo imenuje, izmed uveljavljenih strokovnjakov z različnih predmetnih področij splošne mature oziroma s področja šolskega sistema in zunanjega ocenjevanja, minister pristojen za izobraževanje, na podlagi 11. člena Zakona o maturi (v nadaljevanju ZMat). Za izdajo izpodbijanega akta ni zakonske podlage, saj zakon ne predvideva njene predčasne razrešitve, kar je tudi logično, saj gre za strokovni organ, ki vodi strokovno pripravo splošne mature in spremlja njeno izvedbo ter kot tak ne sme biti podvržen političnim interesom in preferencam vsakokratnih ministrov. ZMat v četrtem odstavku 54. člena navaja kot edini razlog za razrešitev člana Državne komisije za splošno maturo kršitev izpitne tajnosti. Predčasna razrešitev iz drugih razlogov, sploh pa brez kakršnihkoli razlogov (za kar gre v predmetni zadevi), tako ni zakonita.

3Navaja tudi, da je izpodbijani sklep (ki je dokončni upravni akt, ki se ga lahko izpodbija v upravnem sporu - tako kot je naslovno sodišče že odločilo glede sklepa o predčasni razrešitvi nadzornikov RTV Slovenija v sodbi št. I U 1446/2021-7) brez obrazložitve, ki je nujna za presojo njegove zakonitosti. Prav tako sklepa ni podpisala ministrica za izobraževanje, pač pa državni sekretar, kar je tudi v očitnem in že na prvi pogled vidnem nasprotju z zgoraj citiranim 11. členom ZMat.

4Zaradi navedenih pomanjkljivosti sodišču predlaga, da podobno kot v sodbi I U 1446/2021-7 ugotovi, da gre za situacijo iz prvega odstavka 37. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in o tožbi odloči ter odpravi izpodbijani sklep nemudoma, brez da bi tožbo pošiljalo v odgovor toženi stranki. Sodišču predlaga tudi, da izvede predlagane dokaze ter odloči, da se izpodbijani sklep odpravi. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

5Tožena stranka v odgovoru na tožbo in pripravljalnih vlogah poudarja, da izpodbijani sklep nima narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, saj ne vsebuje nobene vsebinske odločitve o kakšni materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke in ni bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije. Pooblastilo za odločanje o imenovanju (in razrešitvi) članov Državne komisije za splošno maturo je kot politična diskrecija po določbi drugega odstavka 11. člena ZMat dano ministru, pristojnemu za šolstvo, kot nosilcu izvršilne veje oblasti. Zakon nima niti določb o načinu prenehanja imenovanja, razen razrešitev zaradi kršitve izpitne tajnosti določene v četrtem odstavka 54. člena ZMat in ne določa, da je zoper akt o imenovanju ali razrešitvi članov Državne komisije za maturo zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.

6Tožnica se na sodno prasko naslovnega sodišča v zadevi z opr. št. I U 1446/2021 sklicuje posplošeno in nekonkretizirano. Opozarja tudi, da ustaljena sodna praksa (kar ena sodba še ni) ne predstavlja pravnega vira. Povzema odločitev Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 117/2020, na katerega se sklicuje izpostavljena sodna odločitev, kjer je sodišče ugotovilo, da je posebno pravno varstvo člana nadzornega sveta vzpostavljeno na podlagi Zakona o Radioteleviziji Slovenija, ZMat pa nima določb, iz katerih bi izvirale pravice ali pravno varovane koristi imenovanih članov Državne komisije za splošno maturo, zato ne gre za istovrstna primera.

7Upoštevaje vse navedeno tožena stranka meni, da tožba ni dopustna in predlaga, da jo sodišče zavrže, podredno, če bi sodišče menilo, da je upravni spor dovoljen, pa tožena stranka v nadaljevanju podaja ugovore na posamezne tožnikove navedbe.

8Iz preambule izpodbijanega sklepa izhaja, da je med drugim izdan na podlagi 11. člena ZMat. Tožnica je bila imenovana v Državno komisijo za splošno maturo na podlagi drugega odstavka 11. člena ZMat s sklepom, št. 024-12/2020/1 z dne 11. 2. 2020, in sicer na predlog zakonitega predlagatelja iz druge alineje drugega odstavka 11. člena ZMat, to je Univerze v Mariboru (v nadaljevanju UMB), kar izhaja iz dopisa UMB št. 0411/2019/D 154/521 NP z dne 28. 10. 2019. Dne 25. 1. 2021 je UMB, z dopisom št. 0411/2021/D 4/526-NB, toženi stranki sporočila, da tožnica zaradi upokojitve ni več zaposlena pri njej in predlagala, da se tožnico razreši iz vseh državnih komisij in teles, še posebej iz Državne komisije za splošno maturo. Z dopisom z dne 27. 5. 2021 je UMB ponovno predlagala razrešitev tožnice iz Državne komisije za splošno maturo, hkrati pa predlagala, da se na njeno mesto imenuje B. B. Ker je bila tožnica v Državo komisijo za splošno maturo imenovana na predlog UMB, velja ob odsotnosti ureditve postopka razrešitve v ZMat analogija, da je na predlog subjekta, ki jo predlaga, lahko tudi razrešena. Vsled vsega navedenega je neutemeljena tožbena navedba, da izpodbijani sklep naj ne bi imel zakonske podlage, ker ZMat ne predvideva predčasne razrešitve članov Državne komisije za splošno maturo.

9Neutemeljena je tudi tožbena navedba, da naj bi bil izpodbijani sklep v očitnem nasprotju z 11. členom ZMat iz razloga, ker ga je podpisal državni sekretar in ne ministrica. Državnega sekretarja C. C. je ministrica za izobraževanje, znanost in šport s pooblastilom, št. 1002-12/2020/22 z dne 27. 9. 2021, pooblastila za vse aktivnosti na področju splošne in poklicne mature v šolskem letu 2021/22.

10Upoštevaje vse navedeno tožena stranka vztraja pri izpodbijanem sklepu in sodišču predlaga, da tožbo kot nedovoljeno zavrže oziroma podredno, da jo zavrne kot neutemeljeno.

K I. točki izreka:

11Tožba je utemeljena.

12Sodišče je v obravnavani zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj sta obe stranki sodišču posredovali podpisano pisno soglasje, da sodišče o sporu odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave na podlagi 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s 22. členom ZUS-1. Sodišče je na podlagi navedenega v zadevi odločilo na podlagi listin v upravnem in sodnem spisu ter o zadevi odločilo prednostno (tretji odstavek 279.a člena ZPP).

13V obravnavani zadevi je sporna odločitev tožene stranke v delu, kjer je tožnico, kot predsednico Državne komisije za maturo razrešila in namesto nje v komisijo imenovala B. B. ter določila novi sestav komisije.

14Sodišče uvodoma ugotavlja, da določba 11. člena ZMat (sestava in imenovanje Državne komisije za splošno maturo) določa, da ima Državna komisija za splošno maturo predsednika in dvanajst članov in da jo sestavljajo uveljavljeni strokovnjaki z različnih predmetnih področij splošne mature oziroma s področja šolskega sistema in zunanjega ocenjevanja (prvi odstavek). V drugem odstavku določa, da predsednika in devet članov imenuje minister, in sicer enega člana na predlog Slovenske akademije znanosti in umetnosti; tri člane izmed visokošolskih učiteljev na predlog univerz; dva člana izmed učiteljev gimnazij na predlog gimnazij; enega člana izmed delavcev ministrstva, pristojnega za šolstvo; enega člana na predlog Strokovnega sveta Republike Slovenije za splošno izobraževanje; enega člana izmed predsednikov in članov državnih predmetnih komisij za splošno maturo in enega člana izmed strokovnjakov za zunanje preverjanje znanja na predlog ministrstva, pristojnega za šolstvo. V določbi šestega odstavka pa je določeno, da se predsednik, namestnik predsednika in člani imenujejo za štiri leta in so lahko ponovno imenovani.

15Nadalje sodišče ugotavlja, da med strankama upravnega spora ni sporno, da je bila tožnica kot članica (predsednica) Državne komisije za splošno maturo imenovana na podlagi druge alineje drugega odstavka 11. člena ZMat, kot predstavnica Univerze v Mariboru, s sklepom št. 024-12/2020/1 z dne 11. 2. 2020, za mandat 4 let, od 16. 2. 2020 dalje. Med strankama upravnega spora prav tako ni sporno, da je bila tožnica z izpodbijanim aktom z navedenega članstva razrešena, sporno pa je, ali je tožnici zoper izpodbijani akt zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu in ali je bila ta razrešitev zakonita.

16Določba prvega odstavka 157. člena Ustave zagotavlja tožniku varstvo zakonitosti v upravnem sporu pod pogojem, da ima akt lastnost dokončnega posamičnega akta, ki vsebuje odločitev o pravici obveznosti in pravni koristi posameznika ali organizacije. Izpodbijani akt v tem upravnem sporu po presoji sodišča take lastnosti, ki bi mu že na podlagi Ustave RS in določbe 2. člena ZUS-1 zagotavljala sodno varstvo v upravnem sporu nima, ker imenovanje v članstvo Državne komisije za splošno maturo ni ne pravica, ne obveznost, ne pravna korist posameznika, na kar utemeljeno opozarja tožena stranka.

17Tožena stranka v prvi pripravljalni vlogi zatrjuje, da je pri izdaji izpodbijanega akta izhajala iz svoje politične diskrecije. Sodišče navedeno stališče tožene stranke kor neutemeljeno zavrača. Sestavo in položaj Državne komisije za splošno maturo opredeljuje ZMat, ki v določbi 11. člena določa, da komisijo sestavljajo uveljavljeni strokovnjaki z različnih predmetnih področij splošne mature oziroma s področja šolskega sistema in zunanjega ocenjevanja, med drugim tudi trije člani izmed visokošolskih učiteljev na predlog univerz. Navedeno pomeni, da je pristojno ministrstvo pri imenovanju članov vezano na predloge in nima pooblastila za sprejem odločitve zgolj na podlagi lastnega preudarka oziroma lastnega mnenja o kandidatu. Iz tega razloga je po presoji sodišča odločitev o imenovanju članov Državne komisije za splošno maturo pravno vezana odločitev (na predlog), kar pojasnjuje tožena stranka tudi v odgovoru na tožbo in navaja pravno podlago imenovanja članov komisije (11. člen ZMat) in pojasnjuje, da je bila tožnica v komisijo imenovana na predlog UMB, ki je toženi stranki zaradi upokojitve tožnice z dopisom z dne 25. 1. 2021 in 27. 5. 2021 predlagala razrešitev tožnice iz Državne komisije za splošno maturo in hkrati predlagala, da na njeno mesto imenuje B. B.

18Iz zgoraj navedenega razloga s katerim je sodišče obrazložilo svojo odločitev, da izpodbijani akt ni bil izdan na podlagi politične diskrecije tožene stranke, pa sodišče pojasnjuje, da je bila tožnica v Državno komisijo za splošno maturo imenovana ob upoštevanju zakonskih pogojev in da ZMat določa, poleg zakonskih pogojev za imenovanje, tudi pogoje za razrešitev (četrti odstavek 54. člena ZMat) ter trajanje opravljanja te javne funkcije (šesti odstavek 11. člena ZMat), torej gre za pravno vezane odločitve. To v nadaljevanju pomeni, da morajo biti tako pri imenovanju kot razrešitvi upoštevane pravne podlage, v obravnavani zadevi ZMat, in v nadaljevanju tudi, da je posamezniku, ki zatrjuje kršitev v postopku imenovanja ali razrešitve treba priznati pravni interes za vložitev tožbe in (tudi) preizkus zakonitosti razrešitve.

19Ker je po presoji sodišča izpodbijani akt dokončni posamični pravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki je bil izdan v izvrševanju upravne funkcije zoper katerega je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu, mora biti akt obrazložen. Obrazložitev akta, ki sicer ni bil izdan v postopku upravnega odločanja, torej ob upoštevanju pravil Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), tudi 214. člena ZUP, je nujna za presojo zakonitosti odločitve s katero je bilo poseženo v pravovarovani položaj posameznika in ki jo zahtevajo standardi 22. člena Ustave RS.

20Ker tožena stranka izpodbijanega sklepa o spremembi sklepa o imenovanju Državne komisije za splošno maturo, s katerim je razrešila tožnico kot dosedanjo predsednico in namesto nje imenovala novega predsednika, ni obrazložila, niti razlogi za tožničino razrešitev (skladni z določbami ZMed) niso izhajali iz drugih aktov sprejetih v odločanju tožene stranke, je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka, skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1, upoštevati pravno mnenje sodišča izraženo v obrazložitvi te sodbe.

K II. točki izreka:

21Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnica v postopku imela pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22 % DDV znaša 347,70 EUR.