UPRS Sodba II U 84/2022-41

I. Tožbi se ugodi. Odločba Upravne enote Ptuj št. 330-2854/2020-32 (05105) z dne 18. 11. 2021 se v 2. točki izreka odpravi ter se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila.

II. Zahtevek A. A., ..., za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Ptuj (v nadaljevanju: upravna enota) odobrila pravni posel, ki je bil sklenjen s sprejemom ponudbe med B. B. kot prodajalko in C. C. (tožnikom v tem upravnem sporu) kot kupcem, do celote, parc. št. 564/2, k.o. ..., za ceno 2,00 EUR/m2 (1. točka izreka). Odobrila pa je tudi pravni posel, sklenjen na osnovi kupoprodajne pogodbe z dne 11. 11. 2020, med B. B. kot prodajalko in A. A. kot kupcem, do celote, parc. št. 560/1, k.o. ..., za ceno 2,00 EUR/m2 (2. točka izreka).

2V obrazložitvi odločbe upravna enota pojasnjuje, da je ponudba B. B. za prodajo obsegala dve kmetijski zemljišči in da sta v zakonitem roku izjavo o sprejemu ponudbe podala tožnik, ki je uveljavljal prednostno pravico pri nakupu kot kmet mejaš in kot kmetijska organizacija oziroma samostojni podjetnik posameznik, ki mu je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti, ter A. A., ki je uveljavljal prednostno pravico pri nakupu kot zakupnik zemljišča in kot drug kmet.

3V zadevi je bilo odločeno v ponovljenem postopku, po razpisanem naroku ustne obravnave dne 17. 9. 2021, na katerem je bilo ugotovljeno, da je tožnik drug kmet, ki mu kmetovanje predstavlja edino in glavno dejavnost ter edini in glavni vir dohodka, za drugega kmeta pa šteje tudi A. A., ki mu kmetovanje predstavlja poglavitni vir dohodka za preživljanje, dohodek iz zaposlitve pa mu predstavlja le dodatni vir dohodka. Upravna enota pojasnjuje, da se kot dokazilo o pomembnem delu dohodka upoštevajo zlasti izdani računi, odločbe o subvencijah, računi od prodaje živine ter mnenje kmetijsko svetovalne službe. Iz predloženih dokazil v postopku je razvidno, da je A. A. dosegel dohodek v višini 2/3 letne povprečne plače zaposlenega v Republiki Sloveniji, kot to določa 24. člen Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ). Organ si je po uradni dolžnosti pridobil še podatke Finančne uprave Republike Slovenije, Finančnega urada Ptuj, iz katerih je razvidno, da je kmečko gospodinjstvo A. A. v letu 2019 prejelo 2.217,62 EUR obdavčljivih subvencij, da je dohodek iz osnovne kmetijske in osnovne gozdarske dejavnosti v tem letu znašal 1.431,75 EUR, od tega je katastrski dohodek znašal 322,94 EUR, subvencije pa 1.108,81 EUR.

4Izjavi o sprejemu ponudb za nakup kmetijskega zemljišča se po ugotovitvi upravne enote popolnoma skladata s ponudbo, kar je po ustaljeni upravno sodni praksi pogoj za odobritev pravnega posla. V postopku je bilo ugotovljeno, da je tožnik, ki je sprejel celotno ponudbo prodajalke, mejaš zemljišča s parc. št. 564/2, k.o. ..., kar pa po mnenju upravne enote ne pomeni, da kot kmet mejaš izkazuje predkupno upravičenje tudi za nakup zemljišča s parc. št. 560/1, k.o. ... Pri nakupu navedenega zemljišča je namreč organ dolžan upoštevati, da je v primeru enakih pogojev med kmeti, uvrščenimi na isto mesto, po 23. členu ZKZ pravico do nakupa treba določiti po vrstnem redu tako, da se v primeru, ko konkurirajo kmetje, ki jim kmetijska dejavnost predstavlja edino ali glavno dejavnost, in ki sami obdelujejo zemljišča, odobri pravni posel tistega kmeta, ki ga določi prodajalec.

5Ker je A. A. vlogi za odobritev pravnega posla priložil kupoprodajno pogodbo, je upravna enota odobrila pravni posel za nakup zemljišča s parc. št. 560/1, k.o. ..., ki je bil sklenjen med A. A. in prodajalko.

6Zoper 2. točko izreka prvostopenjske odločbe je tožnik vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: ministrstvo) kot neutemeljeno zavrnilo. Po ugotovitvi ministrstva je prišlo v postopku na prvi stopnji sicer do pomanjkljivosti, ki pa na pravilnost odločitve niso imele vpliva.

7V obrazložitvi odločbe ministrstvo pojasnjuje, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku, v katerem je organ na prvi stopnji sledil stališču ministrstva, da ponudba prodajalke nima posebnih pogojev t.i. „paketne prodaje“. Prodajalka namreč ni pogojevala nakupa obeh zemljišč kot celote. Na ponudbi je pri vsaki od parcel navedena posamezna cena, nakup zemljišč v paketu pa tudi ni določen med posebnimi pogoji ponudbe, zaradi česar je treba vsako od prodajanih zemljišč obravnavati ločeno. Ker ponudba ni paketna, tožnik predkupne pravice iz naslova mejaštva ne more uveljavljati tudi za zemljišče s parc. št. 560/1, k.o. ..., saj s svojimi zemljišči na navedeno zemljišče ne meji. Pravilnost navedene odločitve potrjuje tudi lega obeh prodajanih zemljišč, ki v naravi ne ležita skupaj.

8V obrazložitvi svoje odločbe je upravna enota ugotovitev, da je A. A. v letu 2019 izpolnjeval pogoje za priznanje statusa kmeta, obrazložila skopo. V zvezi z navedenim ministrstvo ugotavlja, da je bilo na ustni obravnavi dne 17. 9. 2021 med drugim ugotovljeno, da je A. A. iz naslova zaposlitve v letu 2019 prejel bruto dohodek v višini 13.016,42 EUR, iz naslova kmetijske dejavnosti pa dohodek v višini 1.431,75 EUR. Ugotovljeno je tudi bilo, da iz listin izhaja, da A. A. s kmetijsko dejavnostjo ustvarja dodaten vir za preživljanje, in da mu dohodek iz zaposlitve predstavlja poglavitni vir. Iz dokazil, ki jih je v postopku predložil A. A., je razvidno, da je za leto 2019 s subvencijami in prodajo pridelkov dosegel dohodek v višini 10.222,40 EUR, za ostale prodane pridelke pa z dokazili ne razpolaga.

9Iz dokumentacije zadeve po ugotovitvi ministrstva nadalje izhaja, da je organ na prvi stopnji tožnika z dopisom z dne 5. 10. 2021 seznanil z ugotovitvami postopka, to je z dokazili o dohodku iz kmetijske dejavnosti, ki ga je A. A. dosegel v letu 2019, na strani 3 omenjenega dopisa pa je organ zaključil, da A. A. iz kmetijske dejavnosti dosega pomemben del dohodka in da tudi sam obdeluje zemljišča, ugotovil pa je tudi, da dohodek A. A. iz kmetijske dejavnosti presega njegov dohodek iz zaposlitve.

10Na navedeni dopis je tožnik dne 13. 10. 2021 podal pripombe, v katerih je nasprotoval ugotovljeni višini dohodka A. A. iz naslova prodaje kmetijskih pridelkov v višini 15.400,00 EUR, izpodbijal pa je tudi oceno letne proizvodnje za leto 2019 št. 2/2021 z dne 14. 5. 2019, ki jo je izdelal Kmetijsko gospodarski zavod X. Po njegovem mnenju bi bilo namreč treba, pri ugotavljanju višine dohodkov A. A. iz naslova kmetijske dejavnosti, upoštevati zgolj podatke Finančne uprave RS.

11V zvezi z navedenim ministrstvo pojasnjuje, da se po 23. členu ZKZ domneva, da kmetijska dejavnost predstavlja kmetu edino in glavno dejavnost, če mu ta dejavnost pomeni poglavitni vir za preživljanje. Kot pojasnjuje, gre pri glavni dejavnosti za situacije, ko ima posameznik različne vrste dohodkov, s katerimi se preživlja. V takšnem primeru organ s tehtanjem teh prihodkov odgovori na vprašanje, kateri od dohodkov osebi pomeni poglavitni vir preživljanja. Glede ugotavljanja dohodka iz kmetijske dejavnosti pa se po mnenju ministrstva uporablja določilo drugega odstavka 24. člena ZKZ, ki določa, da kot pomemben dohodek iz kmetijske dejavnosti šteje vrednost kmetijskih pridelkov na kmetiji, vključno s prihodki iz kmetijske politike in iz naslova državnih pomoči v gospodarskem letu pred ugotavljanjem pogojev, ki dosega najmanj 2/3 letne povprečne plače na zaposlenega v Republiki Sloveniji v istem obdobju (za relevantno leto 2019). Zakon tako izhaja iz vrednosti kmetijskih pridelkov in ne zgolj iz dohodka, kot meni napačno tožnik. Vrednost pridelkov pa vključuje poleg na trgu prodanih pridelkov tudi pridelke za domačo uporabo in za nadaljnjo obdelavo. Po ustaljeni upravno sodni praksi (npr. sodba opr. št. II U 431/2015) se lahko te okoliščine dokazujejo z različnimi dokazili, med drugim tudi z oceno vrednosti pridelkov, kot je to v obravnavanem primeru storil organ na prvi stopnji, ki je dohodek na kmetiji A. A. ugotavljal na podlagi različnih dokazil.

12Glede očitka o neustrezni obrazložitvi izpodbijane odločbe pa ministrstvo ugotavlja, da je organ na prvi stopnji pojasnil (čeprav skopo) svojo ugotovitev, da A. A. izpolnjuje pogoje za priznanje statusa kmeta. Iz obrazložitve odločbe (ne glede na njeno skopost) pa po ugotovitvi ministrstva tudi izhaja, katera dejstva je organ na prvi stopnji štel za odločilna in kako so ta dejstva vplivala na odločitev.

13Ker je tožnik dokazila, iz katerih izhaja višina dohodka A. A., poznal, je bilo dejansko stanje po mnenju ministrstva v zadostni meri ugotovljeno. Organ na prvi stopnji v obrazložitvi odločbe sicer ni posebej poudaril brezpredmetnosti podatkov Finančne uprave RS v luči izračuna dohodka A. A. iz naslova kmetijske dejavnosti (ZKZ namreč izhaja iz vrednosti kmetijskih pridelkov in ne iz dohodka, kot meni to napačno tožnik), vendar to na pravilnosti odločitve po mnenju ministrstva ni imelo vpliva. Organ na prvi stopnji je po njegovem mnenju popolnoma raziskal ter v grobem tudi povzel dejansko stanje glede dokazil, na osnovi katerih je zaključil, da kmetijska dejavnost A. A. predstavlja glavno dejavnost, upoštevaje dejstvo, da so prihodki iz te dejavnosti višji od prihodkov iz delovnega razmerja.

Tožbene navedbe

14Zoper prvostopenjsko odločbo je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri poudarja, da se lahko pravni posel po ustaljeni upravno sodni praksi (npr. sodba opr. št. I U 2362/2018 z dne 29. 8. 2019) odobri le, če gre za popolno ujemanje ponudbe in izjave o sprejemu ponudbe glede obveznih sestavin ponudbe. Predmet prodajne pogodbe je ena od obveznih sestavin pogodbe. V obravnavanem primeru se ponudba prodajalke nanaša na dve kmetijski zemljišči kot samostojni nepremičnini, pri čemer nobeden od interesentov za nakup ni sprejel ponudbe zgolj za eno od prodajanih nepremičnin. Oba ponudnika sta namreč sprejela enovito ponudbo prodajalke za obe nepremičnini. Ker sta se izjavi o sprejemu ponudbe v celoti skladali z dano ponudbo, je upravni organ na prvi stopnji z odobritvijo pravnega posla obeh interesentov odločil v nasprotju s ponudbo prodajalke in z izjavami o sprejemu ponudbe.

15Tožnik nadalje navaja, da je iz vpogleda v javno objavljene katastrske podatke nepremičnin razvidno, da ležita na prodaj dani zemljišči s parc. št. 560/1 in 564/2, obe k.o. ..., v neposredni bližini (razdalja med njima je približno 40 metrov), in da se med njima nahaja zgolj manjše kmetijsko zemljišče s parc. št. 563/2, k.o. ... Ker je tožnik solastnik kmetijskega zemljišča s parc. št. 565 k.o. ..., ki meji na kmetijsko zemljišče s parc. št. 564/2, k.o. ..., v tej katastrski občini pa se nahajajo tudi njegova druga kmetijska zemljišča, bi mu upravni organ moral prednostno pravico do nakupa priznati tudi za zemljišče s parc. št. 560/1, k.o. ..., saj bi nakup obeh zemljišč pomenil zaokrožitev njegovega kmetijskega gospodarstva. Tožnik ob tem opozarja na sodbo opr. št. II U 330/2014 z dne 8. 4. 2015, iz katere izhaja stališče sodišča, da je kot kmeta mejaša mogoče šteti tudi kmeta, ki s svojimi zemljišči meji le na nekatera zemljišča v kompleksu, ki se prodaja, saj se ravno na ta način varuje javni interes po zaokrožanju kmetijskih gospodarstev in po ekonomični obdelavi kmetijskih zemljišč.

16Tožnik nasprotuje tudi ugotovitvi upravnega organa, da kmetijska dejavnost A. A. predstavlja edino in glavno dejavnost. Kot navaja, je namreč A. A. redno zaposlen, kmetijsko dejavnost pa opravlja ob svoji redni zaposlitvi. Razlogi izpodbijane odločbe so v delu, v katerem organ ugotavlja dohodke A. A. iz naslova opravljanja kmetijske dejavnosti, sami s seboj v nasprotju in nepopolni. Upravni organ tudi ni navedel določno višine dohodkov, ki jih A. A. prejema iz naslova opravljanja kmetijske dejavnosti, pojasnil pa tudi ni višine povprečnega dohodka v Republiki Sloveniji v letu 2019. Izpodbijane odločbe zato v tem delu ni mogoče preizkusiti, ministrstvo pa je z dopolnjevanjem obrazložitve preseglo svoja pooblastila.

17Tožnik meni, da upravni organ pri ugotavljanju dohodkov iz naslova kmetijske dejavnosti ne bi smel upoštevati ocene letne proizvodnje za kmetijsko gospodarstvo A. A., saj temelji ta ocena zgolj na predpostavki možne proizvodnje kmetijskih izdelkov in ne upošteva dejanske proizvodnje. Drugi listinski dokazi, predloženi v postopku, namreč tako visokih dohodkov A. A. iz kmetijske dejavnosti ne potrjujejo. Edini relevanten dokaz o dohodkih A. A. iz naslova kmetijske dejavnosti predstavljajo po mnenju tožnika potrdila o prejemu subvencij ter dohodninska odločba. Ministrstvo se tudi ni opredelilo do ugovora v pritožbi, da je bil A. A. v letu 2019 kot zavezanec za dohodnino iz naslova kmetijske dejavnosti obravnavan kot „pavšalist“, in da je na podlagi 69. člena Zakona o dohodnini do plačevanja davščin na tej podlagi upravičen le kmet, katerega dohodki iz kmetijske dejavnosti v ocenjevalnem obdobju ne presegajo 3.500,00 EUR.

18Po mnenju tožnika upravni organ tudi napačno opredeljuje pojem edine ali glavne dejavnosti s tem, ko ta pojem enači s pojmom pomembnega dohodka iz kmetijske dejavnosti. Meni tudi, da kmetijska dejavnost ne more biti glavna dejavnost zgolj zaradi višine dohodka, ki ga oseba ustvari s to dejavnostjo. Upoštevati je treba tudi, da A. A. kmetijsko dejavnost opravlja zgolj po zaključku svojega dela v okviru redne zaposlitve, medtem ko tožniku kmetijska dejavnost predstavlja edino dejavnost, ki jo opravlja ves čas, dohodek iz kmetijstva pa mu predstavlja edini dohodek.

19Glede na obrazloženo tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi in drugostopenjsko odločbo spremeni tako, da odloči, da se pritožbi tožnika ugodi in se odločba na prvi stopnji spremeni tako, da se odobri pravni posel za nakup zemljišča s parc. št. 560/1, k.o. ..., sklenjen med B. B. in tožnikom, za ceno 2,00 EUR/m2. Podrejeno pa sodišču predlaga, da po odpravi drugostopenjske odločbe ter 2. točke izreka odločbe, izdane na prvi stopnji, vrne zadevo organu na prvi stopnji v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka skupaj z DDV in zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Navedbe toženke v odgovoru na tožbo

20V odgovoru na tožbo se toženka sklicuje na razloge za odločitev, ki so navedeni v obrazložitvah upravnih odločb, ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Navedbe strank z interesom v odgovoru na tožbo

21Na tožbo je odgovoril tudi A. A. kot stranka z interesom v postopku, ki meni, da je izpodbijana odločitev pravilna in da pri njeni izdaji niso bila kršena pravila postopka. Strinja se z ugotovitvijo upravnih organov, da prodajalka ni pogojevala nakupa nepremičnin kot celote in da sta se izjavi o sprejemu ponudbe obeh interesentov v celoti skladali z dano ponudbo. Glede sklicevanja tožnika na sodbo sodišča v zadevi opr. št. II U 330/2014 pa meni, da v obravnavani zadevi ne gre za isto dejansko stanje, saj se omenjena sodba nanaša na primer prodaje nepremičnin, ki so bile v dveh zaokroženih kompleksih, kar pa ni primer v obravnavani zadevi, ko gre za prodajo dveh samostojnih nepremičnin, ki ne predstavljata kompleksa in ki v naravi tudi nista povezani. Meni, da je upravni organ na prvi stopnji pravilno ugotovil njegove prihodke, tako iz zaposlitve kot tudi iz kmetijske dejavnosti, zaradi česar je pravilno zaključil, da mu kmetijska dejavnost pomeni glavno dejavnost. Dohodki iz te dejavnosti so namreč višji od njegovih dohodkov iz zaposlitve. Ker sta upravni odločbi ustrezno obrazloženi, sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

22B. B. kot stranka z interesom na tožbo ni odgovorila.

Iz pripravljalnih vlog stranke z interesom

23V pripravljalnih vlogah z dne 8. 9. 2022 ter dne 27. 9. 2022 A. A. vztraja pri svojih navedbah v upravnem sporu, da mu kmetijska dejavnost kljub zaposlitvi predstavlja glavno dejavnost. Meni, da je pri presoji, katera dejavnost pomeni glavno dejavnost, treba upoštevati višino dohodkov. Poudarja, da je izračun svojega dohodka opravil v vlogi, ki jo je upravni enoti poslal dne 3. 6. 2021, in v kateri je tudi navedel, da so njegovi dohodki v letu 2019 iz naslova plače znašali 13.016,42 EUR, dohodki iz kmetijske dejavnosti pa 28.025,15 EUR.

Iz pripravljalnih vlog tožnika

24V pripravljalni vlogi z dne 16. 8. 2022 tožnik prereka navedbe stranke z interesom v odgovoru na tožbo in dodaja, da je očitno tudi prodajalka svojo ponudbo smatrala kot enovito, kar je mogoče sklepati na podlagi dejstva, da je z A. A. sklenila prodajno pogodbo za obe nepremičnini.

25V vlogi tožnik postavljeni tožbeni predlog modificira tako, da sodišču predlaga, da tožbi ugodi in spremeni 2. točko izreka prvostopenjske odločbe tako, da odobri pravni posel, sklenjen med B. B. in tožnikom do celote nepremičnine s parc. št. 560/1, k.o. ..., za ceno 2,00 EUR/m2. Podrejeno pa predlaga, da sodišče odpravi prvostopenjsko odločbo v delu 2. točke izreka in drugostopenjsko odločbo ter vrne zadevo organu na prvi stopnji v ponovno odločanje. Zahteva tudi vračilo stroškov postopka skupaj z DDV ter zakonskimi zamudnimi obrestmi.

26V pripravljalni vlogi z dne 21. 9. 2022 tožnik vztraja pri svojih navedbah, sklicuje pa se tudi na odločitev sodišča v zadevi opr. št. I U 346/2012 z dne 9. 4. 2013. Kot navaja, je bil tudi v tej zadevi eden izmed interesentov za nakup zemljišč kmet, ki se je ukvarjal zgolj s kmetijsko dejavnostjo, drugi pa je bil kmet s sklenjenim delovnim razmerjem. Čeprav je v tej zadevi dohodek iz kmetijske dejavnosti zaposlenega kmeta presegal njegovo plačo iz naslova delovnega razmerja, je sodišče odločilo, da ima boljši vrstni red predkupne pravice kmet, kateremu kmetijska dejavnost pomeni edino in glavno dejavnost, kar po njegovem mnenju kaže na to, da višina dohodka iz kmetijske dejavnosti ob redni zaposlitvi očitno ni ključnega pomena. Zaradi navedenega tudi v obravnavanem primeru dohodek iz kmetijske dejavnosti A. A. ne zagotavlja enakega vrstnega reda kot tožniku, kar pomeni, da prodajalka po zakonu nima možnosti izbire pogodbenika.

27Glede sklicevanja A. A. na vlogo, v kateri je pojasnil izračun svojih dohodkov iz kmetijske dejavnosti v višini 28.025,15 EUR, pa tožnik navaja, da mu ta vloga ni bila vročena in da za to vlogo doslej ni vedel, kar pomeni, da je bil v postopku prikrajšan za pravico do izjave v smislu 22. člena Ustave RS.

Odločanje po sodnici posameznici

28Sodišče je dne 15. 6. 2023 sprejelo sklep opr. št. II U 84/2022-37, na podlagi katerega odloča v zadevi po sodnici posameznici iz razloga po tretji alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1.

Sodna presoja

K točki I izreka:

29Tožba je utemeljena.

30Za odločitev v tej zadevi je sporno vprašanje, ali je upravna enota ravnala pravilno, ko je štela, da se v obravnavani zadevi kmetijski zemljišči (s parc. št. 564/2 in 560/1, obe k.o. ...) ne prodajata v kompleksu, zaradi česar je z izpodbijano odločbo odobrila pravna posla, sklenjena med prodajalko in zainteresiranima kmetoma (tožnikom in A. A.), za vsako od ponujenih kmetijskih zemljišč posebej. Sporno pa je tudi vprašanje, ali A. A., ki mu je upravna enota odobrila pravni posel za nakup zemljišča s parc. št. 560/1, k.o. ..., kmetijska dejavnost predstavlja glavno dejavnost in torej poglavitni vir za preživljanje, kar je ključno za določitev pravilnega vrstnega reda predkupnih upravičencev.

31Glede očitka tožnika, da bi upravni organ moral ponudbo prodajalke šteti za „paketno“ in posledično odobriti le en pravni posel, katerega predmet bi morali biti obe ponujeni kmetijski zemljišči kot celota, sodišče pojasnjuje, da je pravilen zaključek upravnega organa, da okoliščine obravnavane zadeve, ki med strankami niso sporne, ne kažejo na to, da bi prodajalka nakup zemljišč pogojevala v kompleksu. Vsaka ponudba, ki se nanaša na prodajo vsaj dveh ali več zemljišč istočasno, namreč še ne pomeni „paketne“ prodaje. Ali je bila volja prodajalca, da več zemljišč ponudi v prodajo kot celoto, se namreč ugotavlja glede na vsebino vsake konkretne ponudbe posebej.

32V obravnavani zadevi med strankami ni spora, da prodajalka v ponudbi ni izrecno navedla, da želi obe zemljišči prodati skupaj, kot celoto (paketna ponudba). Da bi prodajalka prodajo zemljišč pogojevala v kompleksu, pa ne izhaja niti posredno iz drugih okoliščin zadeve. Prodajalka namreč v ponudi ni navedla skupne prodajne cene za obe zemljišči (navedla je zgolj ceno za m² posameznega zemljišča), zemljišči pa tudi sicer ne ležita drug ob drugem in torej tudi v naravi ne predstavljata kompleksa, ki bi ga bilo smotrno (da se ohrani zaokroženost kmetijskih zemljišč) prodati zgolj enemu kupcu. Ker ponudbe prodajalke torej ni mogoče šteti za „paketno“, je upravni organ tudi po presoji sodišča pravilno štel, da sta bili v postopku dani dve ločeni ponudbi (za vsako od zemljišč posebej), in da sta tudi oba interesenta za nakup podala v postopku dve ločeni izjavi o sprejemu vsake od ponudb posebej. Očitki tožnika, da upravni organ ne bi smel odobriti dveh pravnih poslov, so zato po presoji sodišča neutemeljeni.

33Ker volja prodajalke očitno ni bila, da se zemljišči v obravnavani zadevi prodata izključno le kot celota oziroma v kompleksu, je bil upravni organ za vsako od zemljišč dolžan posebej ugotavljati, katerega od sprejemnikov ponudb je po določbah ZKZ mogoče šteti za prednostnega upravičenca do nakupa.

34Postopek prodaje kmetijskih zemljišč in prednostni vrstni red predkupnih upravičencev določa ZKZ kot specialni predpis. Po ustaljeni upravno sodni praksi je namreč namen posebne zakonske ureditve zagotoviti varstvo kmetijskih zemljišč v smislu zaokrožanja kmetijskih gospodarstev ter v zagotavljanju lažje in ekonomične obdelave kmetijskih zemljišč, vse z namenom doseganja ciljev kmetijske politike. Naloga upravnega organa pri prometu s kmetijskimi zemljišči pa je, da preveri, ali je postopek potekal na predpisan način, ter ali je upoštevan prednostni vrstni red kupcev, določen v 23. členu ZKZ.

35Po določbi prvega odstavka 23. člena ZKZ lahko pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, če ni glede kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z drugimi zakoni določeno drugače, uveljavljajo predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: 1. solastnik; 2. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj; 3. zakupnik zemljišča, ki je naprodaj; 4. drug kmet; 5. kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti; 6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS za RS.

36Ob enakih pogojih pa se med kmeti, uvrščenimi na isto mesto v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZKZ, pravico do nakupa po drugem odstavku 23. člena ZKZ določi po naslednjem vrstnem redu: 1. kmet, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost; 2. kmet, ki zemljišče sam obdeluje; 3. kmet, ki ga določi prodajalec, razen v primeru, ko gre za prodajo kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, ki je stvarno premoženje države in mora prodajalec določiti kmeta na podlagi metode javne dražbe. Kmetijska dejavnost se po tretjem odstavku 23. člena ZKZ šteje za edino in glavno dejavnost, če pridelki oziroma sredstva, pridobljena iz te dejavnosti, pomenijo tej osebi poglavitni vir za preživljanje.

37Med strankami v postopku ni sporno, da imata oba sprejemnika ponudbe (tako tožnik kot tudi A. A.) status kmeta, in da je tožnik solastnik kmetijskega zemljišča s parc. št. 565 k.o. ..., ki meji na zemljišče s parc. št. 564/2, k.o. ... Sporno pa tudi ni, da nobeno od njegovih zemljišč neposredno ne meji na zemljišče s parc. št. 560/1, k.o. ..., ki je od zemljišča s parc. št. 564/2 ločeno z zemljiščem s parc. št. 563/2, k.o. ..., ki ni v tožnikovi lasti.

38V zvezi z zakonsko dikcijo kmeta mejaša je v upravno sodni praksi že sprejeta razlaga, da je v smislu 2. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ kmet mejaš (torej kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišča, ki je naprodaj) tudi kmet, ki je lastnik zemljišča, ki je ločeno od zemljišča, ki je predmet prodaje, zgolj s cesto oziroma potjo, ki omogoča prehod in služi uporabi in izkoriščanju zemljišč ob poti. Navedena razlaga izhaja iz namena zakonodajalca pri prometu s kmetijskimi zemljišči, ki je v varovanju kmetijskih zemljišč in zaokrožanju kmetijskih gospodarstev zaradi bolj ekonomične obdelave^1. V obravnavanem primeru pa med strankami ni sporno, da zemljišče s parc. št. 565, k.o. ..., ki je v solasti tožnika, od zemljišča s parc. št. 560/1, ni ločeno zgolj z javno potjo oziroma cesto, ki že po svoji naravi omogoča prost dostop in neovirano obdelavo kmetijskih zemljišč vsem lastnikom ob takšni poti, temveč zemljišči ločujejo druga kmetijska zemljišča, ki niso v tožnikovi lasti. Tožnika zato ni mogoče šteti za mejaša zemljišča s parc. št. 560/1, k.o. ... Za odločitev tudi ni relevantno, da ima tožnik, kot sam zatrjuje, v k.o. ... tudi druga kmetijska zemljišča, ki jih obdeluje. Za sosednji zemljišči v smislu določbe 2. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ je namreč mogoče praviloma (če med zemljišči ni dostopne ceste ali poti) šteti le zemljišči, ki druga na drugo mejita, kar pomeni, da se meje zemljišč dotikajo. Le pri zemljiščih, ki so v takšni neposredni bližini, se namreč z nakupom lahko zagotavlja smotrnejša in bolj ekonomična kmetijska pridelava.

39Tožnik ter A. A. si tako pri nakupu zemljišča s parc. št. 560/1, k.o. ..., konkurirata kot druga kmeta po 4. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ. Ker sta torej oba po prvem odstavku 23. člena ZKZ uvrščena na isto mesto, in ker med strankami ni sporno, da kmetijska dejavnost tožniku predstavlja edino dejavnost, saj pridobiva dohodke izključno iz te dejavnosti, je za odločitev v tej zadevi ključno vprašanje, ali kmetijska dejavnost tudi A. A., ki poleg dohodkov iz kmetijske dejavnosti prejema tudi dohodke iz zaposlitve, predstavlja poglavitni vir za preživljanje in torej zanj pomeni glavno dejavnost v smislu 1. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ.

40Glede sklicevanja tožnika na sodbo sodišča v zadevi opr. št. I U 346/2012 z dne 9. 4. 2013, iz katere naj bi izhajalo, da ima boljši vrstni red predkupne pravice kmet, kateremu kmetijska dejavnost pomeni edino in glavno dejavnost ter da višina dohodka iz kmetijske dejavnosti ob redni zaposlitvi kmeta ni ključnega pomena, pa sodišče pojasnjuje, da je kasnejša upravno sodna praksa zavzela stališče, da ZKZ v 1. točki drugega odstavka 23. člena ZKZ ne razlikuje med kmetom, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino dejavnost in med kmetom, ki mu kmetijska dejavnost pomeni glavno dejavnost (ki torej dohodek pridobiva še kakšnega z drugega naslova, npr. iz zaposlitve), temveč ju oba izenačuje. Namen zakonske določbe je namreč zagotovitev predkupne pravice tistim, ki kmetijska zemljišča potrebujejo za opravljanje kmetijske dejavnosti, ki jim predstavlja poglavitni vir za preživljanje in s tem za pridobivanje dohodka iz te dejavnosti - ne glede na to ali jim kmetijska dejavnost predstavlja edino ali morda glavno dejavnost izmed več dejavnosti dejavnosti, ki jih opravljajo. Navedeno pomeni, da kmet, ki mu kmetijska dejavnost predstavlja edino dejavnost, nima zato že vnaprej zagotovljene predkupne pravice boljšega reda v primerjavi s kmetom, ki mu kmetijska dejavnost ne predstavlja edine dejavnosti. V vsakem primeru posebej je namreč upravni organ dolžan ugotavljati, ali kmetu kmetijska dejavnost, ki zanj ne predstavlja edine dejavnosti, glede na višino dohodkov v primerjavi z dohodki, ki izhajajo iz drugega vira (npr. zaposlitve), pomeni poglavitni vir preživljanja2. Ključna je torej primerjava višine dohodkov – iz kmetijske in druge dejavnosti, ki jo kmet opravlja za plačilo.

41Sodna praksa je tudi že pojasnila, na kakšen način oziroma na podlagi katerih dokazil lahko kmet dokazuje višino dohodka iz posameznega vira. Po sodni praksi je za presojo višine dohodka iz naslova kmetijske dejavnosti ključna vrednost kmetijskih pridelkov in prejetih kmetijskih denarnih pomoči (subvencij) in ne (zgolj) dohodek iz kmetijske dejavnosti, ki ga npr. izkazujejo davčne odločbe oziroma davčne evidence, ki zgolj na splošno ali pavšalno ocenjujejo vrednost dohodka iz kmetijske dejavnosti in niso nujno izkaz resničnega dejanskega stanja o vrednosti kmetijske proizvodnje v posameznem letu3. Po ustaljeni upravno sodni praksi se lahko vrednost pridelkov dokazuje z različnimi dokazili, ne le z računi, pač pa npr. tudi z oceno vrednosti pridelkov^4. ustrezno strokovno usposobljenega strokovnjaka, npr. izvedenca kmetijske oziroma ekonomske stroke ali strokovne organizacije, kakršna je tudi kmetijsko svetovalna služba, ki razpolaga s podatki o količinah kmetijskih pridelkov kmetijskega gospodarstva v posameznem letu in cenah, ki jih ti pridelki dosegajo na trgu. Takšna ocena, ki izhaja iz podatkov, ki temeljijo na dejansko ugotovljeni proizvodnji kmetijskega gospodarstva (npr. na podatkih o količinah pridelka iz oddanih zbirnih vlog v posameznem koledarskem letu) in na veljavnih cenah na trgu, po presoji sodišča lahko predstavlja podlago za ugotovitev višine dohodkov kmeta iz naslova kmetijske dejavnosti, ki jo ta opravlja.

42Svoje ugotovitve o višini dohodka iz posameznih virov kmeta, ki mu kmetijska dejavnost ne predstavlja edine dejavnosti, mora upravni organ v obrazložitvi odločbe natančno pojasniti. Navesti mora dokaze, na podlagi katerih je ugotavljal dohodek iz posameznega vira oziroma dejavnosti, pa tudi skupno višino dohodka iz naslova kmetijstva in drugih dejavnosti (npr. iz naslova zaposlitve), nato pa mora s tehtanjem teh prihodkov po višini odgovoriti na vprašanje, kateri od dohodkov kmetu v konkretnem primeru pomeni poglavitni vir preživljanja.

43Izpodbijana odločba takšne obrazložitve ne vsebuje. V obrazložitvi odločbe namreč upravna enota ni z ničemer utemeljila svoje ugotovitve, da A. A. kmetovanje predstavlja poglavitni vir za preživljanje, dohodek iz zaposlitve pa le dodatni vir zaslužka. Tako ni navedla, na podlagi katerih dokazil oziroma listin je prišla do tega zaključka (v obrazložitvi se le na splošno sklicuje na račune, odločbe o subvencijah ter na mnenje kmetijsko svetovalne službe, ki lahko po sodni praksi predstavljajo dokazila o pomembnem delu dohodka), navedla pa tudi ni skupnega zneska dohodka, ki ga je A. A. dosegel v letu 2019 z opravljanjem kmetijske dejavnosti ter dohodka iz naslova zaposlitve. V posledici navedenega je v obrazložitvi izostalo tudi tehtanje višine dohodkov iz obeh virov (iz zaposlitve ter iz kmetijske dejavnosti), ki bi lahko utemeljilo zaključek organa, katero dejavnost je v obravnavani zadevi treba šteti za glavno - torej takšno, ki kmetu predstavlja poglavitni vir za preživetje. V obrazložitvi se upravna enota sklicuje le na ugotovljeno višino dohodka iz naslova osnovne kmetijske in osnovne gozdarske dejavnosti kmetijskega gospodarstva A. A. v letu 2019 (v višini 1.431,75 EUR), ki pomeni le pavšalno oceno, ter na podatek davčnega organa o višini prejetih subvencij v tem letu (2.217,62 EUR), kar pa po ugotovitvi sodišča glede na skupno višino teh dohodkov ne potrjuje zaključka organa, da A. A. kmetijska dejavnost predstavlja poglavitni vir dohodka za preživljanje.

44Pomanjkljivosti v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni odpravil v celoti niti pritožbeni organ, ki je sicer po 251. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) v primeru nepopolno ali zmotno ugotovljenega dejanskega stanja ali bistvene kršitve pravil postopka upravičen (če presodi, da je to potrebno) tudi sam dopolniti postopek in odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti. Ministrstvo je v obrazložitvi svoje odločbe le povzelo ugotovitve upravne enote, vsebovane v zapisniku ustne obravnave z dne 17. 9. 2021, na kateri je bilo na podlagi informativnega izračuna dohodnine ugotovljeno, da je dohodek iz zaposlitve A. A. v letu 2019 znašal 13.016,42 EUR, dohodek iz naslova kmetijske dejavnosti pa 1.431,75 EUR, na podlagi česar je upravna enota zaključila, da A. A. dohodek iz zaposlitve predstavlja poglavitni vir za preživljanje, dohodek iz kmetijstva pa le dodaten vir dohodka.

45V nadaljevanju obrazložitve je ministrstvo povzelo še ugotovitve upravne enote v dopisu z dne 5. 10. 2021, v katerem je upravna enota navedla ocenjeno vrednost proizvodnje kmetijskega gospodarstva A. A. v letu 2019, navedla pa je tudi druga dokazila (odločbe ARSKTRP o subvencijah ter račune o prodaji kmetijskih pridelkov), na osnovi katerih je zaključila (drugače kot na ustni obravnavi dne 17. 9. 2021), da je A. A. v postopku izkazal, da njegov dohodek iz kmetijske dejavnosti presega dohodek iz zaposlitve. Izračunu ocenjene vrednosti dohodka A. A. iz naslova prodaje kmetijskih pridelkov v višini 15.400,00 EUR je tožnik ugovarjal že v upravnem postopku, pred izdajo izpodbijane odločbe (v pisnih pripombah na ugotovitve upravne enote, na str. 2 vloge z dne 13. 10. 2021), a se do njegovih očitkov upravna enota in ministrstvo v obrazložitvah odločb nista opredelila.

46Ker natančnega skupnega zneska dohodka, ki ga je v letu 2019 z opravljanjem kmetijske dejavnosti dosegel A. A., v obrazložitvi svoje odločbe ni navedlo in pojasnilo niti ministrstvo, ki je v odločbi le nekritično povzemalo (mestoma celo kontradiktorne ugotovitve upravne enote), ne da bi se samo (na podlagi lastne ocene v postopku izvedenih dokazov) opredelilo do vprašanja, ali je kmetijska dejavnost A. A. v letu 2019 glede na ugotovljeno višino dohodka po posameznih virih predstavljala poglavitni vir za preživljanje, in ker upravna organa v postopku tudi nista odgovorila na očitke tožnika o pravilnosti izračuna dohodka A. A. iz kmetijske dejavnosti, sodišče izpodbijane odločbe v tem delu ne more preizkusiti in presoditi pravilnosti zaključka upravnih organov, da sta sprejemnika ponudbe tudi po kriteriju iz 1. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ uvrščena na isto mesto.

47Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da je bila v postopku izdaje izpodbijane odločbe storjena bistvena kršitev določb postopka, ki je ni odpravil niti pritožbeni organ, in ki je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena ZUS-1). Zato je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, upravni akt v izpodbijanem delu (v 2. točki izreka) odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo v tem delu vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek, v katerem je organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

48V ponovnem postopku bo moral upravni organ na prvi stopnji z namenom, da se ugotovi relevantno dejansko stanje, razpisati ustno obravnavo (ki je v zadevah, v katerih nastopajo stranke z nasprotujočimi si interesi obvezna 5), na njej pa bo moral stranke seznaniti s svojimi ugotovitvami glede statusa predkupnih upravičencev pri nakupu zemljišča s parc. št. 560/1, k.o. ..., in z vsemi v postopku pridobljenimi dokazili (tako tistimi, ki so jih v dokaz svojih navedb predložile stranke, kot tudi tistimi, ki jih je pridobil organ sam po uradni dolžnosti), na podlagi katerih bo ugotavljal višino dohodka posameznega predkupnega upravičenca iz kmetijske in drugih dejavnosti. Na obravnavi bo organ moral strankam dati možnost, da se o navedbah nasprotnih strank ter o njegovih ugotovitvah ustno izjavijo ter za svoje trditve ponudijo dokaze (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Svojo odločitev bo moral organ nato obrazložiti tako, da jo bo mogoče preizkusiti.

49Sodišče je o zadevi na podlagi 279.a. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odločilo izven glavne obravnave, na podlagi pisnih vlog strank in predlaganih pisnih dokazov, saj so se tožnik, toženka ter A. A. na poziv sodišča, ali soglašajo s tem, da sodišče odloči brez glavne obravnave, izvedbi obravnave v vlogah odpovedali. B. B. na poziv sodišča (ki ga je prejela dne 15. 6. 2023) v postavljenem roku 3 dni ni odgovorila. Ker pa v postopku upravnega spora niti ni sodelovala (na tožbo in druge vloge strank ni odgovarjala), je sodišče štelo, da ne nasprotuje temu, da se o tožbi odloči brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

50V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožniku, ki je v postopku uspel, povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnik, ki ga je v postopku zastopal odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji, upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22 % DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je te stroške dolžna tožniku povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

51Obresti od zneska stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ v zvezi s 378. členom OZ – enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

K točki III izreka:

52Povračilo stroškov postopka je zahteval tudi A. A., ki je kot stranka z interesom v postopku nastopal na strani toženke - sodišču je namreč (tako kot toženka) predlagal zavrnitev tožbe.

53Odločitev o teh stroških je sodišče sprejelo na podlagi določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), ki urejajo povrnitev stroškov stranskemu intervenientu (tako Vrhovno sodišče RS v sklepu opr. št. I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013) in se v upravnem sporu na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabljajo za vprašanja postopka, ki niso urejena v ZUS-1. ZPP v prvem odstavku 154. člena določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe (načelo uspeha), nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške postopka.

54Ker je sodišče tožbi ugodilo, A. A. objektivno gledano v postopku ni uspel, zaradi česar po prvem odstavku 154. člena ZPP tudi ni upravičen do povračila priglašenih stroškov postopka. Njegov zahtevek za povračilo stroškov je zato sodišče zavrnilo.

---------------------------------------------

1Primerjaj UPRS opr. št. III U 355/2014 z dne 11. 9. 2015 in opr. št. II U 431/2015 z dne 23. 11. 2016.

2Tako npr. UPRS opr. št. I U 184/2014 z dne 6. 5. 2014, opr. II U 44/2014 z dne 10. 9. 2014, opr. št. II U 151/2017 z dne 16.10.2019 in opr. št. I U 1489/2018 z dne 28. 3. 2019.

3Katastrski dohodek je po 1. točki 2. člena Zakona o ugotavljanju katastrskega dohodka (ZUKD-2) le pavšalna ocena tržnega dohodka od dejavnosti kmetijstva in gozdarstva, ki bi ga bilo mogoče doseči s povprečno ravnijo pridelave kmetijskih in gozdarskih pridelkov na kmetijskih in gozdnih zemljiščih v Republiki Sloveniji glede na njihovo proizvodno sposobnost.

4Tako UPRS opr. št. II U 431/2015 z dne 23. 11. 2016.

5Prvi odstavek 154. člena ZUP.