UPRS Sklep I U 701/2024-18

Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

Uvodno

1Tožnica je zunajparlamentarna stranka, ki od svoje ustanovitve leta 2012 dalje sodeluje na volitvah. Na državnozborskih volitvah 2014, 2018 in 2022 ter na volitvah v Evropski parlament 2014 je sodelovala z lastno listo kandidatov, na volitvah v Evropski parlament 2019 pa v okviru skupne liste ... . Na volitvah poslancev Republike Slovenije v Evropski parlament, ki bodo potekale 9. 6. 2024 (v nadaljevanju volitve v Evropski parlament), bo lahko sodelovala z lastno kandidatno listo, če bo v času od 11. 3. 2024 do vključno 10. 5. 2024 zbrala zadostno podporo najmanj tisoč volivcev¹.

2Zoper toženki je vložila tožbo po 4. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki v prvem odstavku določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Hkrati zoper prvo toženko vlaga predlog za začasno odredbo.

O predlogu za začasno odredbo

3Tožnica navaja, da bi glede na zadnje raziskave javnega mnenja na volitvah v Evropski parlament dobila 3,3 % glasov vseh volivcev. Med njimi uživa vedno večjo podporo, zato si lahko na prihajajočih volitvah obeta več glasov kot kadarkoli doslej. Dne 11. 3. 2024 se je takoj lotila zbiranja obrazcev podpore. Zbiratelji podpore pred večjimi upravnimi enotami (na primer v Ljubljani, Mariboru in Kranju) nagovarjajo morebitne podpornike, ki nato na upravnih enotah uredijo potrditev obrazca podpore in ga izročijo zbiratelju podpore. V preteklosti z nabiranjem potrebnega števila obrazcev podpore ni imela težav, saj so imele večje upravne enote posebna okenca in prednostne vrste za potrditev teh obrazcev. Tožnica jih je takrat zbrala v povprečju 20 na dan, na uradu na Tobačni ulici v Ljubljani pa tudi okoli 100 dnevno. Zlasti veliko (med 50 in 60) jih je pridobila ob sredah, ko je poslovni čas upravnih enot praviloma daljši. Letos pa njihovo zbiranje poteka zelo počasi, saj so posamezni zbiratelji zbrali le po 2 obrazca podpore na dan, nekateri pa celo nobenega.

4Zbiratelji podpore so ji poročali, da podporniki na upravnih enotah čakajo dolgo (40 minut, lahko pa tudi 1 uro ali še dlje) za potrditev obrazca podpore. Nekateri podporniki tega časa nimajo. Poročali so ji tudi o dveh primerih, ko zaposleni na upravni enoti podporniku ni potrdil obrazca zaradi stavke in o primerih, ko zaposleni tega ni želel storiti istočasno z drugimi podpornikovimi opravki. Podpornik bi se moral za potrditev obrazca znova postaviti v vrsto, kjer bi čakal pol ure. Tega ni storil, zato je tožnica ostala brez njegove podpore. Okoliščine za počasno zbiranje obrazcev so torej na strani upravnih enot, ki svojih nalog po ZVDZ de facto ne opravljajo. Čeprav so tam dolge vrste za oddajo obrazcev podpore, nimajo posebnih vrst za to storitev, ob sredah, ko je njihov poslovni čas najdaljši, pa stavkajo.

5Če se zgoraj opisane okoliščine ne bodo spremenile, je velika verjetnost, da tožnica na volitvah v Evropski parlament ne bo mogla nastopiti z listo kandidatov. Zaradi tega ji bo nastala težko popravljiva škoda, saj je sodelovanje na volitvah eden bistvenih aspektov njenega delovanja. Tožnica meni, da je splošno znano dejstvo, da je sodelovanje za politično stranko pomembno tudi zato, ker lahko na različnih dogodkih, ki potekajo pred samimi volitvami (na raznih soočenjih in lastnih dogodkih "na stojnicah") predstavi svoj program in pritegne nove volivce, podpornike ali donatorje. Nenazadnje je od sodelovanja na volitvah odvisno tudi financiranje stranke. Če stranka na katerih od volitev ne sodeluje, tvega izgubo podpore med dosedanjimi volivci, s tem pa se tudi zmanjšajo njene možnosti za uspeh na naslednjih volitvah.

6Odgovornost za delo upravnih enot po njenem mnenju nosi prva toženka, ki nadzoruje njihovo organizacijo dela in učinkovitost ter jim daje zavezujoče usmeritve in obvezna navodila za izboljšanje organizacije. Izvaja nadzor nad izpolnjevanjem obveznosti upravnih enot, med katere po ZVDZ sodi tudi potrjevanje obrazcev podpore listi kandidatov. Druga toženka skrbi za zakonitost volitev in enotno uporabo določb zakona, ki se nanašajo na volilne postopke. V njenem poslovniku je predvidena možnost pristojnim organom predlagati ukrepe na področju izvedbe in organizacije volitev. Po mnenju tožnice sta toženki opustili omenjena dolžna ravnanja.

7Tožnica predlaga, naj se z začasno odredbo prvi toženki naloži, da nemudoma po vročitvi začasne odredbe izda obvezno navodilo vsem upravnim enotam v Republiki Sloveniji, da naj vse do vključno 10. 5. 2024 zagotovijo posebno okence za potrjevanje obrazcev podpore, kar naj izvajajo ves čas poslovanja. V tem obveznem navodilu naj se potrjevanje obrazcev podpore opredeli kot nujno opravilo, ki se izvaja tudi v času stavke.

Odgovori na predlog za začasno odredbo

8Prva toženka meni, da tožnica ni izkazala, da ne more izvrševati pasivne volilne pravice. Prav tako ni izkazala, da bi ji zaradi obstoječe situacije nastala težko popravljiva škoda. Obrazce podpore zbira vse delovne dni, njihovo število variira iz tedna v teden, pri tem pa sreda kot dan s podaljšanim delovnikom ne odstopa od drugih delovnih dni. Zbiranje podpor je že opredeljeno kot bistvena naloga upravnih enot v času stavke.

9Druga toženka navaja, da v zvezi z organizacijo dela na upravnih enotah nima nobenih pristojnosti ter da predlog za začasno odredbo ni uperjen zoper njo.

Dokazovanje

10Na naroku za obravnavo predloga za začasno odredbo je sodišče vpogledalo dokazne listine v spisu: poročilo druge toženke o izidu predčasnih volitev z dne 24. 7. 2014 (priloga A2), zapisnik druge toženke o ugotovitvi izida predčasnih volitev z dne 14. 6. 2018 (priloga A3), zapisnik druge toženke o ugotovitvi izida volitev z dne 7. 5. 2022 (priloga A4), poročilo druge toženke o izidu volitev z dne 10. 6. 2014 (priloga A5), zapisnik druge toženke o ugotovitvi izida volitev z dne 6. 6. 2019 (priloga A6), izpis evidenc zbiranja podpisov (priloga A7), Rokovnik za izvedbo volilnih opravil za volitve v Evropski parlament, ki bodo v nedeljo, 9. 6. 2024 (priloga A8), Pravilnik o obrazcih podpore listi kandidatov na volitvah poslancev iz Republike Slovenije v Evropski parlament (priloga A9), izjava A. A. (priloga A10), izjava B. B. (priloga A11), izjava C. C. (priloga A12), izjava D. D. (priloga A13), izjava E. E. (priloga A14) in izjava F. F. (priloga A15) ter članek z naslovom Anketa: na evropskih volitvah bi slavila SDS, sledi Gibanje Svoboda, objavljen dne 9. 3.2024 na portalu N1, URL: https://nlinfo.si/novice/slovenija/anketa-na-evropskih-volitvah-bi-slavila-sds-sledi-gibanje-svoboda/; dostop: 3. 4. 2024 (priloga A16), fotografija (priloga A17) email tožnice, naslovljen na prvo toženko z dne 26. 3. 2024 (priloga B2), dokument z naslovom "Bistvene naloge za uresničevanje delovanja upravnih enot v času stavke" (priloga B7) in navodilo Ministrstva za notranje zadeve št. 0412-1/2024/1 z dne 7. 3. 2024 (priloga B8). V soglasju s strankami je sodišče štelo vpogledane listine za prebrane.

11Sodišče je zavrnilo dokazni predlog z zaslišanjem A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. in F. F. kot nepotreben. Razlogi za to so navedeni v nadaljevanju.

Presoja sodišča

12Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

13Na tožnikov predlog se odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Tožnik lahko iz istih razlogov predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1).

14V sodni praksi je že dlje časa zasidrano stališče, da mora stranka v svoji zahtevi določno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je ta škoda za njo težko popravljiva. Na njej je tako trditveno, kot dokazno breme.² Na tem mestu sodišče še dodaja, da je postopek z začasno odredbo že po sami naravi hiter in vezan na okvir, ki ga postavijo stranke s svojim navedbami in dokazi.³

15Tožbeni zahtevek, ki temelji na 4. členu ZUS-1, se v konkretnem primeru nanaša na varstvo volilne pravice iz 43. člena Ustave. Ta določa, da je volilna pravica splošna in enaka (prvi odstavek), načelo enakosti volilne pravice pa se nanaša na pravico voliti (aktivna volilna pravica) in pravico biti voljen (pasivna volilna pravica).⁴ Imetnica pasivne volilne pravice iz 43. člena Ustave je tudi tožnica kot zunajparlamentarna politična stranka, ki želi z listo kandidatov nastopiti na volitvah v Evropski parlament. Po njenem mnenju ji toženki tega ne omogočata, zato predlaga naj se prvi toženki naloži takojšnja izdaja obveznega navodila za vse upravne enote z vsebino, navedeno v 7. točki obrazložitve tega sklepa.

16Temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe je verjetnost nastanka oziroma obstoj težko popravljive škode. Gre za pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti⁵.

17Po presoji sodišča tožnica ni izkazala kot verjetno, da bi ji zaradi trenutne situacije na upravnih enotah, kjer poteka potrjevanje obrazcev podpore, nastala težko popravljiva škoda, ki bi jo začasna odredba lahko odvrnila. Neprerekano je, da tožnica obrazce podpore zbira od 11. 3. 2024 dalje, stavka na upravnih enotah pa se je pričela dva dni kasneje, tj. v sredo 13. 3. 2024. Tožnica trdi, da zbiranje obrazcev podpore zaradi stavke poteka počasneje kot v preteklem obdobju. V prvem tednu je tako zbrala 125 obrazcev, v drugem tednu 61, v tretjem tednu 54 in v četrtem tednu 33. Skupaj je do konca četrtega tedna zbrala 273 obrazcev podpore, kar predstavlja dobro tretjino podpisov glede na leto 2019, ko jih je do konca četrtega tedna zbrala 755. Na prvi dan petega tedna (t.j 8. 4. 2024) jih je zbrala še dodatnih 22. Obrazce lahko zbira še 5 tednov, trenutno jih ima 295 od potrebnih 1.000.

18Tem številkam toženki ne oporekata, zato jih sodišče sprejema kot verodostojne. Vendar pa prva toženka pravilno izpostavlja, da njihovo variiranje skozi štiri tedne kaže na to, da slabšega rezultata tožnice pri zbiranju podpore ne gre pripisovati t.i. "sredinim stavkam" na upravnih enotah. V zvezi s tem je opozorila na trditve tožnice, da je v preteklosti ob sredah, ko velja podaljšan delavnik, lahko zbrala več obrazcev podpore (med 50 in 60) kot sicer ob drugih delovnih dnevih (približno 20), da pa je na lokaciji na Tržaški ulici v Ljubljani lahko zbrala tudi do 100 obrazcev podpore dnevno. To omogoča sklepanje, da k višjemu številu potrjenih obrazcev več doprinese lokacija, na kateri se zbiratelj podpore nahaja in ne toliko dan, v katerem zbira podporo. Sodišče se lahko strinja s prvo toženko, da k večjemu številu podpor pripomorejo tudi druge okoliščine, na primer program stranke, ki nagovarja volivce.

19Tožnica opisuje različne situacije oziroma okoliščine, s katerimi se na upravnih enotah srečujejo njeni podporniki. Meni, da so razlogi za počasno zbiranje obrazcev na strani upravnih enot, ki svojih nalog po ZVDZ de facto ne opravljajo. Sodišče se s tem ne more strinjati. Tožnica kot verjetno ni izkazala, da bi bilo njenim podpornikom onemogočeno na upravni enoti potrditi obrazec podpore. To lahko storijo vsak delovni dan, tudi ob sredah, ko sicer poteka stavka. Tožnica je sicer omenila dva primera, ko naj bi zaposlena oseba na upravni enoti to opravilo zaradi stavke odklonila, vendar pa ni pojasnila konkretnih okoliščin, ki bi kazale, da je do zatrjevane situacije dejansko prišlo. Tožnica ni povedala, na kateri upravni enoti je do tega prišlo, v kakšnih okoliščinah, ali je ta podpornik o odklonitvi te storitve obvestil nadrejenega zaposlene osebe oziroma načelnika upravne enote, ipd. V tem delu je trditvena podlaga pomanjkljiva, tega pa ni mogoče nadomestiti z dokazovanjem (z izvedbo zaslišanja članov stranke in njihovih podpornikov ali z upoštevanjem njihovih pisnih izjav, ki so v prilogah A10 do A15). Enako velja za situacije, v katerih naj bi zaposlena oseba odklonila potrditev obrazca podpore, ko je hkrati opravljala drugo storitev za istega podpornika.

20Običajno in pričakovano je, da je treba na upravni enoti za posamezne storitve počakati določen čas (lahko tudi pri različnih okencih). Temu se ni mogoče izogniti niti takrat, če se uporabnik storitev za termin pri upravni enoti naroči preko državnega spletnega portala eSamonaročanje, ki je namenjen prav temu, da se skrajša čakalni čas na upravnih enotah.

21Tožnica je izpostavila, da je na podlagi 34.a in 53. člena ZDU-1 prva toženka pristojna za organizacijo dela na upravnih enotah in za zagotavljanje njihove učinkovitosti. V tem kontekstu bi jim lahko izdala obvezno navodilo glede izvajanja katere koli naloge iz upravnega področja ministrstva. Prva toženka je na to odgovorila, da so se na upravnih enotah določila dela in naloge, ki so bistvene za uresničevanje njihovega delovanja v času stavke, med bistvene naloge v času stavke pa spada tudi evidentiranje podpor volivcev.

22ZDU-1 v 34. a členu splošno okvirja področje delovanja prve toženke, v 53. členu pa opredeljuje razmerje med prvo toženko in upravnimi enotami. Sodišče sprejema trditev prve toženke iz zgornjega odstavka, saj je podprta z dokaznima listinama v prilogah B7 in B8. V dokumentu v prilogi B7 sta kot bistveni nalogi za uresničevanje delovanja upravnih enot v času stavke z delovnega področja Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) opredeljeni tudi storitvi "Evidentiranje podpor volivcev skladno z Zakonom o referendumu in o ljudski iniciativi" (v nadaljevanju ZRLI) in "Izvedba vseh volilnih opravil (zaključevanje volilnih imenikov, dajanje podpor)". V zvezi s tem ni utemeljen ugovor tožnice na naroku, da določbe ZRLI za ta konkreten primer niso relevantne, temveč so to lahko le določbe ZVDZ, saj je iz tega dokumenta jasno razvidno (druga poudarjena alineja), da med bistvene naloge v času stavke spada tudi dajanje podpor (ne glede na zakonsko podlago). Poleg tega iz trditvene podlage tožnice izhaja, da upravne enote potrjujejo obrazce podpore. Dva omenjena primera, v katerih naj bi zaposlena oseba opravo te storitve odklonila, je sodišče zgoraj ocenilo kot neizkazana.

23Sodišče ugotavlja, da je v prilogi B8 navodilo MNZ št. 0412-1/2024/1 z dne 7. 3. 2024, naslovljeno na vse upravne enote v državi glede volitev v Evropski parlament. To se med drugim nanaša tudi na podporo kandidatom za poslance v Evropski parlament ter na sprejemna mesta za dajanje teh podpor. MNZ naproša upravne enote, da se na pričetek volilnih opravil ustrezno pripravijo ter po alinejah našteva, kaj naj pri zbiranju podpor upoštevajo in zagotavljajo. Med drugim naj zagotovijo, da se bodo potrditve obrazcev (podpore) opravljale ves poslovni čas, glede na kadrovske in prostorske zmožnosti pa naj zagotovijo posebno okence za evidentiranje podpor. Tožnica ni prerekala izjave prve toženke, da Upravna enota Maribor zagotavlja evidentiranje podpor ves poslovni čas (tudi med 12. in 13. uro), na razpolago pa ima posebno okence, kjer ne sprejemajo drugih strank. Prva toženka je pojasnila, da odprtje posebnih okenc za potrjevanje obrazcev podpore ni zakonska obveznost upravnih enot, za posebna okenca se njihovi načelniki lahko odločijo v okviru svoje pristojnosti notranje organizacije dela na posamezni upravni enoti. Ob tem sodišče pripominja, da je odprtje dodatnega okenca v prvi vrsti pogojeno s kadrovskimi in prostorskimi zmožnostmi posameznih upravnih enot. Te zmožnosti so lahko tudi zaradi stavke ob sredah nekoliko okrnjene. Ne glede na to pa odprtje posebnih okenc ni predpostavka za izvrševanje (pasivne) volilne pravice tožnice, saj lahko posameznik potrdi obrazec podpore na drugem okencu na upravni enoti.

24Po presoji sodišča ni verjetno, da bi plakat "Upravna enota stavka vsako sredo" (v prilogi A17) na vhodu upravne enote podpornike tožnice odvrnil od tega, da bi vstopili v stavbo in tam potrdili obrazec podpore. Kot je pojasnila tožnica, zbiranje podpore poteka z nagovarjanjem potencialnih podpornikov pred upravnimi enotami. Podporniki pridejo pred upravno enoto z namenom, da bi tja vstopili zaradi določene storitve, poleg tega pa je splošno znano dejstvo, da se bistvene naloge izvajajo tudi v času stavke⁶.

25Gotovo je sodelovanje na volitvah eden bistvenih aspektov delovanja tožnice. Pomembno je tudi zato, ker lahko na različnih dogodkih, ki potekajo pred samimi volitvami (na raznih soočenjih in lastnih dogodkih "na stojnicah") predstavi svoj program in pritegne nove volivce, podpornike ali donatorje. Od sodelovanja na volitvah je odvisno tudi njeno financiranje. Tožnica meni, da nesodelovanje na volitvah pomeni tveganje izgube podpore med dosedanjimi volivci, s tem pa tudi zmanjšanje njenih možnosti za uspeh na naslednjih volitvah. Sodišče ji lahko pritrdi, da bi vse navedeno zanjo do določene mere lahko pomenilo škodo. Vendar pa tožnica s splošnimi trditvami ni izkazala in obrazložila, da bi bila takšna škoda zanjo težko popravljiva. Prav tako ni uspela izkazati, da toženki ne delujeta zakonito, da jo omejujeta pri izvrševanju njene pasivne volilne pravice in ji s tem onemogočata nastop na volitvah v Evropski parlament.

26Na koncu sodišče pojasnjuje, da materialno procesno vodstvo v pričujoči zadevi⁷ ni bilo potrebno. V prvi vrsti je trditveno in dokazno breme na strankah, naloga sodišča pa je, da vzpostavi le morebitno nezakrivljeno porušeno ravnotežje med njimi, sicer pa ohranja svojo nevtralni položaj. Povedano drugače, na strankah je odločitev o tem, katera dejstva bodo zatrjevale in dokazovale. Pri tem morajo ravnati skrbno in s svojim ravnanjem prispevati k kakovostnemu sodnemu varstvu ter racionalnemu in ekonomičnemu postopku. To se pričakuje še toliko bolj, če ima stranka za pooblaščenca odvetnika.⁸ Vsekakor se sodišče ne sme postaviti v vlogo strankinega pooblaščenca in ji svetovati, na kakšen način naj dopolni svoje trditve in dokaze, da bi v postopku lažje uspela.⁹ Ravno zato bi pa šlo, če bi sodišče tožnico pozvalo k določni opredelitvi njenih obsežnih, a splošnih navedb.

27Tožnica predpostavke nastanka težko popravljive škode ni izkazala (drugi odstavek v zvezi s tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1). Sodišče je njen predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

¹ Skladno z določbo drugega in tretjega odstavka 43. člena Zakona o volitvah v Državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ) in drugi odstavek 15. člena Zakona o volitvah poslancev iz Republike Slovenije v Evropski parlament .
² Prim. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 129/2022 z dne 27. 6. 2022, 7. točka; I Up 181/2021 z dne 15. 9. 2021, 9. točka; I Up 163/2021 z dne 1. 9. 2021, 7. točka; I Up 102/2021 z dne 19. 5. 2021, 7. točka; I Up 54/2021 z dne 14. 4. 2021, 8. točka; I Up 120/2017 z dne 7. 6. 2017, 7. točka in številne druge.
³ Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 7/2020 z dne 26. 2. 2020, 10. točka.
⁴ Prim. odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-367/96 z dne 11. 3. 1999, 4. točka.
⁵ Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 152/2023 z dne 5. 7. 2023, 8. točka.
⁶ Kot je na primer splošno znano dejstvo, da zdravniki opravljajo zdravniške storitvi kljub dolgotrajni stavki FIDES-a.
⁷ Vrhovno sodišče je že večkrat poudarilo, da je materialno procesno vodstvo odvisno od okoliščin vsakega posameznega primera (sodba in sklep II Ips 159/2016 z dne 13. 10. 2016, 9. točka; sodba II Ips 96/2006 z dne 17. 4. 2008, štirinajsti odstavek).
⁸ Prim. sodbo in sklep Vrhovnega sodišča II Ips 159/2016 z dne 13. 10. 2016, 9. točka ter sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 96/2006 z dne 17. 4. 2008, štirinajsti odstavek.
⁹ Prim. odločitve Vrhovnega sodišča II Ips 211/2018 z dne 5. 9. 2019, 12. točka; III Ips 30/2019 z dne 3. 9. 2019; 37. točka, II Ips 19/2017 z dne 22. 11. 2018, 16. točka; II Ips 60/2018 z dne 19. 7. 2018, 10 točka; II Ips 119/2015 z dne 6. 10. 2016, 7. točka.