UPRS Sodba in sklep II U 211/2020-18

I. Tožba se zavrže v delu, s katerim je bila razveljavljena odločba Občine Gornja Radgona št. 35060-26/2019-U109 z dne 24. 6. 2019.

II. Tožbi se v preostalem delu ugodi, tako, da se odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 0602-5/2020/5 z dne 10. 6. 2020 odpravi in se vrne istemu organu v tem delu v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Potek upravnega postopka

1Občina Gornja Radgona je z odločbo št. 35060-26/2019-U109 z dne 24. 6. 2019 tožnici odmerila komunalni prispevek v skupni višini 52.049,36 EUR ter odločila, da stroški izvedbe, navezave in priključevanja objekta na komunalne naprave v kolektivni in individualni rabi bremenijo stranko, enako tudi vse morebitne prestavitve obstoječih komunalnih naprav in objektov. Ugotovila je še, da ni posebnih stroškov postopka. Zoper navedeno odločbo je tožnica na podlagi drugega odstavka 276. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) vložila zahtevo za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, o kateri je z izpodbijano odločbo z dne 10. 6. 2020 odločalo Ministrstvo za okolje in prostor, ki je tožničino zahtevo zavrnilo.

2V obrazložitvi se toženka sklicuje na drugi odstavek 274. člena ZUP in navaja, da je Občina Gornja Radgona izdala odločbo, s katero je za gradnjo tri in večstanovanjske stavbe na zemljišču parc. št. 173/117 in 175/3, vse k.o. ..., odmerila navedeni komunalni prispevek. Odločba je bila izdana na podlagi 218. in 220. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) ter 17. člena Odloka o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Gornja Radgona (Uradno glasilo Občine Gornja Radgona, št. 2/16, v nadaljevanju Odlok) ter 3. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka. Iz obrazložitve odločbe je dalje razvidno, da je bil komunalni prispevek odmerjen na način v skladu z določbo 13. člena Odloka, po tam določeni formuli. Po pregledu priložene spisne dokumentacije ter izpodbijane odločbe toženka ugotavlja, da očitna kršitev materialnega predpisa iz drugega odstavka 274. člena ZUP ni podana. Za očitno kršitev materialnega prava v smislu drugega odstavka 274. člena ZUP bi lahko šlo samo, če bi bilo že na podlagi dejanskega stanja, kot je bilo ugotovljeno z izpodbijano odločbo, mogoče zaključiti, da je podana kršitev materialnega predpisa. Pri čemer gre za očitno kršitev materialnega predpisa po ustaljeni upravnosodni praksi, če se materialni predpis glede na dejansko stanje, ugotovljeno z upravno odločbo, uporablja napačno. Kršitev je očitna, če jo je glede na z upravno odločbo ugotovljeno dejansko stanje mogoče ugotoviti neposredno, ne pa tudi v primeru, če jo je mogoče ugotoviti posredno, s preverjanjem pravilnost dejanskega stanja, na katero se odločba opira. Očitna kršitev se presoja glede na materialni predpis, ki se je uporabil (oziroma bi se moral uporabiti) na pravno razmerje ob izdaji odločbe, in po dejanskem stanju, ki je bilo ugotovljeno v postopku do izdaje odločbe. Očitna kršitev materialnega predpisa bi tako bila podana le, če bi bilo mogoče na prvi pogled ugotoviti, da bi bilo na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja treba drugače uporabiti materialni predpis.¹ V nasprotnem pa presoja očitne kršitve postane razprava o nepravilni uporabi materialnega prava, kar pa je pridržano za odločanje v okviru rednega pravnega sredstva - pritožbe. Pri tem se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS št. U 761/2008 z dne 29. 1. 2009. Zaradi nepravilno ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, ki sicer lahko pripelje do kršitve materialnega zakona, ni mogoče razveljaviti odločbe po nadzorstveni pravici, ker ta ne predstavlja kršitve materialnega, temveč formalnega zakona. Tudi nepravilna presoja izvedenih dokazov ne predstavlja kršitve materialnega zakona, temveč formalnega zakona. Sicer pa se pristojni organ pri uporabi nadzorstvene pravice niti ni pooblaščen spuščati v presojo izvedenih dokazov, ker mora presoditi pravilno uporabo materialnega zakona po tistem dejanskem stanju, ki je bilo ugotovljeno v prejšnjem postopku. Poudari, da se odmeri komunalni prispevek po 217. členu ZUreP-2 za posamezno vrsto obstoječe komunalne opreme, kadar se obstoječ ali načrtovan objekt posredno ali neposredno priključi na posamezno vrsto komunalne opreme oz. prične bremeniti posamezno vrsto komunalne opreme. Temelj obračunavanja komunalnega prispevka v konkretnem primeru je bil Odlok št. 2/16, sporno pa ostaja, ali držijo navedbe tožnice, da je bil komunalni prispevek odmerjen nezakonito oz. da za odmero sploh ni bilo pravne podlage, pri čemer navaja, da je za priključitev na omrežje javne gospodarske infrastrukture prej morala zgraditi sekundarno komunalno infrastrukturo, s čimer naj bi bila podana očitna kršitev materialnega predpisa. Toženka ugotavlja, da kaj takšnega neposredno iz same odločbe ne izhaja. Izrek odločbe se namreč glasi na odmero komunalnega prispevka za gradnjo tri in večstanovanjske stavbe na zemljišču parc. št. 173/117 in 175/3, vse k.o. ... Dalje je v obrazložitvi odločbe tudi navedeno, da je objekt priključen na naslednjo vrsto komunalne opreme Kp(i); vodovodno omrežje, kanalizacijsko omrežje, cestno omrežje, urejene javne površine. Vsakršni drugačni zaključki v zvezi s tem, da je tožnica morala najprej zgraditi sekundarno komunalno infrastrukturo², pa lahko kažejo zgolj na to, da je bilo v postopku izdaje odločbe o odmeri komunalnega prispevka dejansko stanje morebiti nepravilno in nepopolno ugotovljeno. Oziroma utemeljenosti navedb vlagateljice brez ugotavljanja dejanskega stanja v konkretnem primeru ni mogoče potrditi. To pa posledično pomeni, da očitna kršitev materialnega predpisa ni podana.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3Tožnica se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo v vlaga tožbo. V njej navaja, da je temeljno vprašanje, ali je Občina Gornja Radgona pri svojem odločanju in izdaji odločbe očitno kršila materialni predpis. Sklicuje se na drugi odstavek 274. člena ZUP. Občina Gornja Radgona je pri odločitvi o tem, da tožeči stranki obračuna plačilo komunalnega prispevka, očitno kršila materialni predpis s tem, ko ni upoštevala dejstva, da ne obstoji pravna podlaga za plačilo komunalnega prispevka, če objekta ni mogoče (neposredno) priključiti na javno komunalno infrastrukturo, ampak mora investitor za priključitev na javno komunalno infrastrukturo izgraditi še sekundarno komunalno omrežje. Meni, da Občina Gornja Radgona namenoma ignorira veljavno pravno ureditev v Republiki Sloveniji, na kar kaže njen lastni občinski odlok, ki je v nasprotju z zakonom in za katerega tožnica navaja, da je treba pri njem uporabiti ustavno pravilo "exeptio ilegalis", da torej sodišče nezakonitega pravnega akta samoupravne skupnosti - občinskega odloka ne uporabi. Navaja, da je nesporno, da je tožnica za potrebe objekta na parcelah 175/3 in 173/117, k.o. ..., ki so njena last, na parceli št. 173/117, k.o. ..., sama, z lastnimi sredstvi, izgradila sekundarno komunalno omrežje - vodovodno omrežje, nadalje, da je izgradila sekundarno kanalizacijsko omrežje in da je izgradila cestno povezavo na parceli. Iz mnenja Občine Gornja Radgona z dne 17. 5. 2019 izhaja, da je treba za gradnjo pridobiti mnenje upravljalca vodovodnega in kanalizacijskega sistema (A., d.o.o.). Iz mnenja z dne 22. 5. 2019 pa izhaja, da se objekt priključi na sekundarno omrežje na parceli št. 173/117, k.o. ..., obračunski vodomer pa se vgradi na lastnikovem zemljišču, da se odpadne vode odvedejo v fekalno kanalizacijsko omrežje, meteorne vode v novo meteorno kanalizacijsko omrežje. Tako je očitno, da je Občina Gornja Radgona pogojevala, da je treba za priključitev na njeno komunalno infrastrukturo predhodno izgraditi sekundarno komunalno infrastrukturo na parceli, last investitorja (k.o. ...), sicer ni pogojev (pravice) za priključitev na javno infrastrukturo (vodovod, kanalizacija, cestni priključek). Po analizi sodne prakse Vrhovnega sodišča Republike Slovenije³ ter tudi po analizi Odloka je jasno, da je bil z izdano odločbo kršen materialni predpis in je ta nezakonita, saj je bil tožnici obračunan komunalni prispevek, čeprav podlage za odmero ni. Če občina ne izgradi infrastrukture, ki omogoča priklop, potem pač ne more za to obračunavati komunalnega prispevka (vsaj ne v polni višini). Sklicuje se na 149. in 155. člen ZUreP-2 glede komunalno opremljene parcele in glede obračunskega območja, na katerem se zagotavlja priključitev posamezne vrste nove komunalne opreme. Odločba je bila izdana za parcele, ki po ZUreP-2 niso komunalno opremljene, zato je odločba nezakonita. Občina Gornja Radgona se je pri odločanju in izračunavanju oprla na svoj Odlok, ki je očitno v nasprotju z ZUreP-2 in v nasprotju s citirano sodbo Vrhovnega sodišča, torej temelji odločba očitno na napačnem materialnem pravu. Zato sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in naj razveljavi odločbo Občine Gornja Radgona z dne 24. 6. 2019 ter odpravi odločbo toženke z dne 10. 6. 2020. Priglaša tudi stroške postopka.

4Toženka je po pozivu sodišču posredovala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

K I. točki izreka

5Skladno z drugim odstavkom 274. člena ZUP lahko med drugim izdano odločbo pristojni organ razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis. Po določbi drugega odstavka 276. člena ZUP lahko odločbo, ki jo je v upravni zadavi iz izvirne pristojnosti lokalne skupnosti izdal organ samoupravne lokalne skupnosti, odpravi ali razveljavi po nadzorstveni pravici ministrstvo, v katerega delovno področje sodi zadeva po vsebini.

6V konkretnem upravnem sporu lahko tako sodišče presoja le pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe ministrstva, tj. toženke, ne pa tudi odločbe, ki jo je 24. 6. 2019 izdala Občina Gornja Radgona. Iz upravnega spisa je namreč razvidno, da tožnica zoper slednjo ni vložila pritožbe in je zadevna odločba Občine Gornja Radgona postala dokončna in pravnomočna. O njej bo namreč skladno z 276. členom ZUP (v ponovljenem postopku, kot bo razvidno iz nadaljevanja obrazložitve) odločala toženka.

7Zato je sodišče v tem delu zahtevka ("da naj se tožbi ugodi tudi v delu v zvezi z navedeno odločbo Občine Gornja Radgona z dne 24. 6. 2019, ki naj jo sodišče razveljavi") tožbo zavrglo skladno s 7. točko prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj tožnica zoper njo ni vložila pritožbe.

K II. točki izreka

8Tožba je v preostalem delu utemeljena.

9Med strankama je sporno, ali je bil z izdano odločbo Občine Gornja Radgona z dne 24. 6. 2019, s katero se je odmeril tožnici na podlagi njene vloge z dne 17. 6. 2019 komunalni prispevek zaradi priključitve na komunalno infrastrukturo, očitno prekršen materialni predpis (drugi odstavek 274. člena ZUP). Tožnica namreč med drugim tudi uveljavlja, da ni pravne podlage za odmero komunalnega prispevka in da se pri izdaji odločbe ne bi smel upoštevati Odlok Občine Gornja Radgona.

10Po 217. členu ZUreP-2 je komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo prispevek za obremenitev obstoječe komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini (prvi odstavek). Komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo se odmerja na območju celotne občine (drugi odstavek). Komunalni prispevek za posamezno vrsto obstoječe komunalne opreme se odmeri, kadar se obstoječ ali načrtovan objekt posredno ali neposredno priključi na posamezno vrsto komunalne opreme oziroma prične bremeniti posamezno vrsto komunalne opreme (tretji odstavek). Komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo se določi na podlagi podlag za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo (četrti odstavek). S plačilom komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo je zavezancu zagotovljena možnost priključitve na obstoječo komunalno opremo oziroma možnost njene uporabe (peti odstavek). Šteje se, da so s plačilom komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo poravnani vsi stroški priključevanja objekta na obstoječo komunalno opremo v razmerju do občine, razen gradnje tistih delov priključkov, ki so v zasebni lasti (peti odstavek).

11V 218. členu ZUreP-2 so navedene podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo (stroški obstoječe komunalne opreme, preračun stroškov obstoječe komunalne opreme na enoto mere in merila za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo), ki jih sprejme občinski svet z odlokom. Podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo se določijo za oskrbna območja posamezne vrste obstoječe komunalne opreme na območju celotne občine; oskrbna območja posamezne vrste posamezne vrste obstoječe komunalne opreme so poselitvena območja, na katerih se zagotavlja priključevanje oziroma uporaba posamezne vrste obstoječe komunalne opreme.

12Iz citirane določbe 218. člena ZUreP-2 tako izhaja, da mora občina za primer odmere komunalnega prispevka zaradi obremenitve obstoječe komunalne opreme sprejeti odlok in v njem določiti podlage za njegovo odmero. Vsebino takega odloka predpisuje 21. člen Uredbe o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 20/19, ki velja od 30. 3. 2019, v nadaljevanju Uredba). Da bi toženka tak odlok sprejela (in na tej podlagi opravila odmero v obravnavani zadevi), iz obravnavanih odločb ne izhaja, saj je - kot izhaja iz obeh odločb - komunalni prispevek odmerila (ob zgoraj citiranih določbah ZUreP-2) še na podlagi Odloka iz leta 2016, česar pa glede na zgoraj citirani 218. člen ZUreP-2 in glede na njegovi podlagi izdano zgoraj citirano Uredbo ne bi smela.⁴ To pomeni, da odločba Občine Gornja Radgona z dne 24. 6. 2019 (za katero toženka ni ugotovila očitne kršitve materialnega prava po nadzorstveni pravici) temelji na očitno napačni uporabi materialnega prava, saj v postopku za izdajo upravnega akta (sledeč dejanskemu stanju, ugotovljenemu v upravnem postopku Občine Gornja Radgona⁵) ni uporabila pravilnega predpisa, ki bi se v konkretnih okoliščinah moral uporabiti (1. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1) in je že iz tega razloga treba tožbi ugoditi ter izpodbijano odločbo toženke odpraviti.

13Glede na navedeno je sodišče izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek, v katerem bo morala toženka, upoštevajoč tretji in četrti odstavek istega člena ZUS-1, sledeč pravnemu mnenju sodišča, ki se tiče uporabe materialnega prava, o zadevi ponovno odločiti.

14Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi v tem preostalem delu ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K III. točki izreka

15Ker je tožnica zahteval povrnitev stroškov postopka ter je sodišče tožbi ugodilo in je izpodbijani akt odpravilo, je odločilo, da mora toženka tožnici skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka, in sicer pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Drugi odstavek 3. člena Pravilnika določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR, povečani za 22 % DDV, skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka 15 dnevnega roka za njihovo prostovoljno plačilo (313. člen Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in prvi odstavek 299. člena v zvezi s 378. členom Obligacijskega zakonika).

¹ Tako sodna praksa - glej sodbe VS RS, št. U 550/92 z dne 1. 12. 1993, št. U 704/93-7 z dne 3. 5. 1995, št. U 500/1993 z dne 6. 7. 1994.
² Toženka poudarja, da bi bilo pri tem treba tudi odgovoriti na vprašanja: kakšna gradnja je bila predmet gradbenega dovoljenja; ali se je gradbeno dovoljenje izdajalo zgolj za objekt ter za priključke, ki so na objekt vezani in so nujni za njegovo delovanje ter uporabo; ali je bil predmet gradbenega dovoljenja tudi izgradnja objektov gospodarske javne infrastrukture, ki služi izvajanju javne službe in je v tem smislu v javno korist, kot jo opredeljujejo predpisi, ki urejajo posamezno (lokalno, gospodarsko) javno službo) oz. da zemljišče sploh ni bilo komunalno opremljeno (pri čemer se vlagateljica sklicuje na mnenja, pridobljena oz. predložena v postopku izdaje gradbenega dovoljenja).
³ Tožnica se sklicuje na Vrhovnega sodišča RS X Ips 94/2017 z dne 17. 4. 2019, iz katere izhaja, da je dopustno obračunavati komunalni prispevek le v primeru, ko je možno izvesti neposredni priključek na komunalno infrastrukturo, ko jo je izgradila občina, če pa je potrebno za priključitev predhodno izgraditi sekundarno infrastrukturo (ti. sekundarni vod), pa obračunavanje komunalnega prispevka ni zakonito. In še, da je občinski odlok, ki določa, da je potrebno plačati komunalni prispevek tudi v takšnem primeru, nezakonit in ga ni dovoljeno uporabljati. Nadalje je iz te odločitve razvidno, da če je bilo za priključitev na tedaj obstoječo komunalno opremo (javno infrastrukturo) treba šele izgraditi dodatne objekte, ki nimajo (več) značilnosti priključka, temveč značilnosti infrastrukture (torej komunalne opreme), navedenih parcel pravno ni bilo mogoče šteti za komunalno opremljene. Ključni del sodbe pa je zajet v 23. odstavku obrazložitve, kjer je Vrhovno sodišče RS zavzelo naslednje stališče: - če parcele niso imele možnosti neposredno se priključiti na infrastrukturo občine, potem niso bile komunalno opremljene, - če niso bile komunalno opremljene, občina ni imela podlage, da odmeri komunalni prispevek (ta se lahko odmeri le za komunalno opremljene parcele), - v delu, kjer občinski odlok določa drugače, je odlok nezakonit in se ga pri ponovni odločitvi ne sme uporabiti (obračunsko območje, ki je v občinskem odloku določeno tako, da zajema parcele, ki niso komunalno opremljene (in jih občina tudi ne bo opremljala), je nezakonito). Dolžnost izgradnje komunalne infrastrukture je dolžnost občine in ne investitorja, bistveno je, ali je možno izvesti neposredni priključek na infrastrukturo občine; če je med priključkom in komunalno infrastrukturo treba zgraditi še sekundarni vod, potem ne gre za komunalno opremljeno parcelo.
⁴ Tako tudi sodbi Upravnega sodišča RS I U 523/2020 z dne 8. 6. 2021, točka 10 obrazložitve, ter I U 904/2020 z dne 21. 7. 2022, točka 10 obrazložitve.
⁵ Pri čemer sodišče pripominja, da je to izredno skopo, saj odločba Občine Gornja Radgona večinoma povzema le zakonske določbe v zvezi z odmero komunalnega prispevka.