UPRS Sklep I U 47/2023-34

I. Postopek se nadaljuje.

II. Tožba se zavrže.

1Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi pete alineje prvega odstavka 49. člena v zvezi s prvo, drugo in četrto alinejo 52. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) kot očitno neutemeljeno zavrnila tožnikovo prošnjo za mednarodno zaščito (1. točka izreka). Tožniku je določila 10 dnevni rok za prostovoljni odhod, ki začne teči z dnem izvršljivosti 1. točke izreka, v katerem mora zapustiti območje Republike Slovenije ter držav članic Evropske unije in držav pogodbenic Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 (2. točka izreka), sicer bo s tega območja odstranjen (3. točka izreka). Tožena stranka je tožniku za obdobje enega leta določila prepoved vstopa na območje Republike Slovenije ter držav članic Evropske unije in držav pogodbenic navedene Konvencije, ki pa se ne bo izvršila, če bo to območje zapustil v roku za prostovoljni odhod iz 2. točke izreka (4. točka izreka).

2Zoper navedeno odločbo je tožnik vložil tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, zmotno ugotovljenega dejanskega stanja in bistvenih kršitev določb postopka. Predlagal je odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve v ponoven postopek.

3V odgovoru na tožbo se tožena stranka ni strinjala s tožbenimi očitki.

K I. točki izreka:

4V obravnavani zadevi je sporno, ali je tridnevni prekluzivni rok za vložitev tožbe (druga poved prvega odstavka 70. člena ZMZ-1) zadosten za zagotovitev procesnih pravic, ki jih tožečim strankam na podlagi drugega odstavka 12. člena Procesne direktive II1 zagotavljajo države članice, med drugim tudi pravico do tolmača. Zato se je sodišču zastavilo vprašanje, ali navedena določba ZMZ-1 nasprotuje četrtemu odstavku 46. člena Procesne direktive II v povezavi s 47. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina). Ker je za njegovo razlago pristojno Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je sodišče s sklepom I U 47/2023 z dne 31. 1. 2023 na podlagi prvega odstavka 113.a člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS) sklenilo, da SEU predlaga sprejem predhodne odločbe o razlagi navedene določbe Procesne direktive II (I. točka izreka) ter postopek prekinilo do določitve SEU (II. točka izreka).

5Sodišče je zastavilo vprašanje: "Ali je treba četrti odstavek 46. člena Procesne direktive II v povezavi s 47. členom Listine razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu postopkovnemu pravilu, kot je druga poved prvega odstavka 70. člena ZMZ-1, po kateri je za vložitev tožbe zoper odločbo, s katero pristojni organ prošnjo zavrne kot očitno neutemeljeno v pospešenem postopku, določen prekluzivni rok treh dni od vročitve take odločbe, vključno s prazniki in dela prostimi dnevi, pri čemer se lahko ta rok izteče s pretekom prvega prihodnjega delavnika."

6SEU je o zastavljenem vprašanju za predhodno odločanje razsodilo s sklepom z dne 27. 9. 2023 v zadevi C-58/23 (Y. N. proti Republiki Sloveniji):

"Člen 46(4) Procesne direktive II je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa rok treh dni, vključno s prazniki in dela prostimi dnevi, za vložitev pravnega sredstva zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, ki je bila izdana v pospešenem postopku, kot očitno neutemeljene, saj tak rok lahko ovira učinkovito izvrševanje pravic, zagotovljenih s členom 12(1)(b) in (2) ter členoma 22 in 23 te direktive."

7V navedenem sklepu je SEU torej potrdilo, da je v obravnavani zadevi šlo za vprašanje prava Unije, o katerem je pristojno odločati.

8Glede na to, da je postopek pred SEU končan, se prekinjeni postopek nadaljuje (tretji odstavek 113.a člena ZS, v zvezi z drugim odstavkom 208. člena Zakona o pravdnem postopku in prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

9K II. točki izreka:

10Z vlogo, ki jo je sodišče prejelo 1. 2. 2023, je tožena stranka sporočila, da je tožnik 12. 1. 2023 samovoljno zapustil azilni dom v Ljubljani.

11Navedena vloga je bila vročena v izjavo tožnikovi pooblaščenki,2 ki je v odgovoru navedla, da Procesna direktiva II v 28. členu sicer določa možnost ustavitve postopka v primeru implicitnega umika prošnje ali odstopa od nje, kar se nanaša le na postopek pred upravnim organom. Po izdaji upravne odločbe, zoper katero se prosilec pritoži, pa ni več očitne povezanosti med prosilčevo obveznostjo ostati v Sloveniji in dolžnostjo sodišča, da v njegovem primeru izda vsebinsko odločbo. Takšno pogojevanje pomeni kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva in je v nasprotju s 47. členom Listine in tretjim odstavkom 46. člena Procesne direktive II. Enajsti odstavek 46. člena te direktive sicer določa, da lahko države članice v nacionalni zakonodaji določijo pogoje, na podlagi katerih se lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil pravno sredstvo, vendar slovenska zakonodaja teh pogojev ne določa. Odločba, ki jo tožnik izpodbija, še vedno posega v njegov pravni položaj, saj je nezakonita, brez meritorne odločitve sodišča pa tožnik nima učinkovitega pravnega varstva. Dostop do učinkovitega pravnega sredstva, ki ga zahteva tudi zadnji pododstavek drugega odstavka 18. člena Uredbe Dublin III3, ni zagotovljen le z možnostjo vložitve tožbe, o njej mora biti vsebinsko odločeno. Če bi bil tožnik vrnjen v Slovenijo na podlagi te uredbe, bi moral zaradi ustavitve upravnega spora ponovno zaprositi za mednarodno zaščito, za kar so določeni dodatni pogoji (nova dejstva in dokazi), zato mu v nasprotju z drugim odstavkom 18. člena navedene uredbe ne bi bil omogočen dostop do učinkovitega pravnega sredstva. Vsak prosilec bi izgubil pravni interes za meritorno odločitev tudi v primerih po drugem odstavku 9. člena Procesne direktive II, ko tožba ne zadrži izvršitve sklepa tožene stranke, saj bi bil med sodnim postopkom prosilec že predan drugi državi. V primeru dvoma v navedena stališča, pooblaščenka Upravnemu sodišču predlaga postavitev predhodnega vprašanja SEU. Stik tožnika s pooblaščencem je tudi po sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice bistven za potrditev obstoja tožnikovega interesa za nadaljevanje postopka. Pooblaščenka je sicer v stiku s tožnikom, ki pa ni več v Sloveniji.

12Tožba ni dovoljena.

13Vsak, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov s tožbo v upravnem sporu, mora za to izkazati pravni interes. Ta se kaže v tem, da bi morebitna ugoditev tožbi pomenila izboljšanje njegovega pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči. Pravni interes kot procesna predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe mora obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti. Če sodišče ugotovi, da tožnik nima več pravnega interesa za tožbo, jo kot nedovoljeno zavrže (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

14Med strankama ni sporno, da je tožnik samovoljno zapustil azilni dom in da ni več v Republiki Sloveniji. Sporno je pravno vprašanje, ali bi bilo zavrženje tožbe v obravnavani zadevi skladno s pravom EU.

15Dejansko stanje zapustitve azilnega doma ureja prvi odstavek 28. člena Procesne direktive II, ki se glasi: "Kadar obstajajo upravičeni razlogi za domnevo, da je prosilec za azil implicitno umaknil svojo prošnjo za azil ali od nje odstopil, države članice zagotovijo, da organ za presojo sprejme sklep o prekinitvi postopka ali, če na podlagi ustrezne vsebinske preučitve prošnje v skladu s členom 4 Direktive 2011/95/EU šteje, da je prošnja neutemeljena, odločbo o zavrnitvi prošnje. Države članice torej morajo zagotoviti, da organ postopek prekine (v slovenski ureditvi gre za ustavitev postopka4) oziroma celo sprejme zavrnilno odločbo, ugoditev prošnji pa ni predvidena. V drugem pododstavku prvega odstavka 28. člena Procesne direktive II so navedeni primeri, ko države lahko domnevajo, da je prosilec implicitno umaknil prošnjo za azil ali je od nje odstopil, in sicer (a), da se prosilec ni odzval na zahteve, da sporoči bistvene informacije za svojo prošnjo v smislu člena 4 Direktive 2011/95/EU ali se ni udeležil osebnega razgovora, kot je določen v členih 14 do 17 te direktive, razen če v razumnem roku dokaže, da je bila njegova opustitev posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati; in (b), da je prosilec pobegnil ali brez dovoljenja zapustil kraj, kjer je živel ali bil pridržan, ne da bi to v razumnem roku sporočil pristojnemu organu, ali da v razumnem roku ni izpolnil obveznosti javljanja ali drugih obveznosti komuniciranja, razen če prosilec dokaže, da je bilo to posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati. Iz tega je razvidno, da je evropski zakonodajalec na široko uredil okoliščine, ob katerih lahko država članica domneva, da je prosilec umaknil prošnjo ali od nje odstopil. Navedeno pa, glede na to, da v obravnavani zadevi tožnik ni zapustil le azilnega doma, ampak tudi državo, še toliko bolj nakazuje na domnevo o umiku oziroma odstopu od prošnje, kot na primer le opustitev sporočiti določene bistvene informacije za prošnjo ali neudeležba na osebnem razgovoru (točka a prvega odstavka 28. člena Procesne direktive II), kar je pomembno z vidika presoje tožnikovega pravnega interesa za ta upravni spor.

16Citirane določbe so prenesene v drugo alinejo drugega odstavka 50. člena ZMZ-1, iz katere je razvidno, da se prošnja med drugim šteje za umaknjeno, če je iz uradnih evidenc pristojnega organa razvidno, da je prosilec samovoljno zapustil azilni dom ali njegovo izpostavo in se v treh dneh od samovoljne zapustitve ni vrnil v azilni dom ali njegovo izpostavo. Pri tem je treba upoštevati, da uživajo prosilci za mednarodno zaščito med azilnim postopkom v primerjavi z drugimi tujci poseben status, zaradi česar imajo drugačne pravice in dolžnosti. Tako iz tretje in četrte alineje 89. člena ZMZ-1 izhaja, da mora biti prosilec vedno dosegljiv pristojnemu organu, se odzivati na njegova vabila in se podrejati njegovim ukrepom, urad pa nemudoma obvestiti o spremembi naslova prebivališča. To pomeni, da se mora prosilec za mednarodno zaščito do pravnomočnosti odločitve o njegovi prošnji ravnati v skladu z določbami zakona, torej tudi izpolnjevati dolžnosti, ki mu jih zakon nalaga.5 V zvezi s tem Vrhovno sodišče6 poudarja, da se na podlagi 80. člena ZMZ-1 organizira za nastanitev prosilcev za mednarodno zaščito azilni dom, v katerem mora prosilec počakati na odločitev o svoji prošnji. Če ga prosilec samovoljno zapusti, se njegova prošnja na podlagi že citiranega drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 šteje za umaknjeno. Po presoji Vrhovnega sodišča ZMZ-1 sicer ureja samo primere, kadar prosilec izrecno ali s konkludentnim ravnanjem prošnjo umakne v upravnem postopku (do izdaje odločbe), ne pa tudi, kadar samovoljno zapusti azilni dom (in bi se posledično njegova prošnja štela za umaknjeno) po izdaji upravne odločbe, s katero je bilo odločeno o njegovi prošnji. Vendar to ne pomeni, da bi sodišče prve stopnje v primeru izpolnjevanja pogojev iz drugega odstavka 50. člena ZMZ-1, do katerih pride po izdaji odločbe o zavrnitvi tožnikove prošnje, moralo meritorno obravnavati tožbo zoper tako odločbo, saj obveznosti prosilca veljajo tudi v primeru sodnega spora.7 Vrhovno sodišče dodaja, da taka odločitev ni v nasprotju s Procesno direktivo II, saj ta v enajstem odstavku 46. člena določa, da lahko države članice v nacionalni zakonodaji določijo tudi pogoje, na podlagi katerih se lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil pravno sredstvo iz prvega odstavka tega člena ali od njega odstopil, skupaj s postopkovnimi pravili, ki jih je pri tem treba upoštevati.8 Že sama direktiva torej v 46. členu, ki ureja učinkovito sodno varstvo, predvideva, da lahko države članice štejejo, da je prosilec implicitno umaknil pravno sredstvo oziroma od njega odstopil in posledično o zadevi ne odločijo meritorno. Zato po presoji sodišča ni utemeljen tožbeni ugovor, da učinkovito pravno sredstvo v skladu s pravom EU (nujno) pomeni tudi vsebinsko odločitev.

17Iz omenjenega enajstega odstavka v nasprotju z 28. členom Procesne direktive II ni razvidno, da mora imeti sodišče upravičene razloge za domnevo, da je prosilec umaknil pravno sredstvo. Prav tako niso primeroma navedene okoliščine, v katerih je domneva o umiku še posebej upravičena, kot to izhaja iz 28. člena, kar daje nacionalnemu zakonodajalcu širše polje urejanja. Po stališču sodišča tako ni razlogov, da enaka okoliščina, zaradi katere je dopustno domnevati, da je prosilec umaknil prošnjo, in ustaviti postopek pred upravnim organom (oziroma celo izdati zavrnilno odločbo), ne bi mogla utemeljevati domneve, da je prosilec implicitno umaknil pravno sredstvo in da ne želi počakati na odločitev Upravnega sodišča, ki bi lahko bila v njegovo korist.

18Utemeljen ni niti tožbeni ugovor, da slovenska zakonodaja ne vsebuje pogojev, ki jih zahteva enajsti odstavek 46. člen Procesne direktive II. Po ustaljeni sodni praksi9 je namreč takšna postopkovna določba ravno 6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo zavrže, če upravni akt očitno ne posega več v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto korist.

19Za utemeljitev pravnega interesa za vsebinsko odločanje ne zadostuje tožnikovo sklicevanje na splošen interes (zaradi pravic drugih prosilcev) ter navedbe, da si tožnik lahko izboljša svoj pravni položaj in da izpodbijani akt posega v njegove pravice, ker je nezakonit. Res je, da bo tožnik, če bo v prihodnosti želel ponovno zaprositi za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji, moral vložiti ponovno prošnjo,10 vendar je glede na že citirani enajsti odstavek 46. člena Procesne direktive II to možnost, ki jo je evropski zakonodajalec v skladu s pravico do učinkovitega pravnega sredstva očitno dopustil. Zato ni utemeljeno niti tožnikovo sklicevanje na zadnji pododstavek drugega odstavka 18. člena Dublinske uredbe III,11 saj je tožnik v tem upravnem sporu zagotovo imel možnost učinkovitega pravnega sredstva v skladu s 46. členom Procesne direktive II, pa je po svoji osebni izbiri ni izkoristil^.12

20Prav tako ni utemeljen tožnikov ugovor, da bi stališče, da prosilec nima več pravnega interesa za nadaljevanje upravnega spora zaradi zapustitve države članice, prosilcem odvzelo možnost sodnega varstva v primerih iz drugega odstavka 9. člena Procesne direktive II. V omenjenem členu direktiva namreč omogoča, da države članice določijo, da prosilec nima pravice ostati v državi do zaključka postopka na prvi stopnji, kadar oseba poda naknadno prošnjo ali kadar bodo predale ali izročile osebo drugi državi članici na podlagi evropskega naloga za prijetje ali na kakšni drugi podlagi ali tretji državi ali mednarodnim kazenskim sodiščem. Bistveno torej je, da v vseh navedenih primerih prosilec ni več na ozemlju države članice, ker mu je ta odrekla to pravico. V obravnavani zadevi pa je tožnik nedvomno imel pravico ostati na ozemlju Republike Slovenije do pravnomočnega zaključka upravnega spora, pa je njeno ozemlje kljub temu zapustil po lastni in ne po volji države.

21Glede na navedeno sodišče ne vidi nobenega nasprotja slovenske zakonodaje s pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz 46. člena Procesne direktive II in 47. člena Listine13. Sodišče ni sledilo predlogu tožnika za postavitev vprašanja za predhodno odločanje SEU na podlagi 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije, saj ocenjuje, da po doktrini acte clair14 niso izpolnjeni za to potrebni pogoji. Sodišču se namreč pravilna razlaga vseh omenjenih relevantnih določb prava EU ponuja tako očitno, da ne pušča prostora za noben razumen dvom.

22Glede na navedeno po presoji sodišča tožnik očitno nima namena počakati na odločitev sodišča o njegovi prošnji za mednarodno zaščito in na dokončanje postopka, zaradi česar ne izkazuje pravnega interesa za upravni spor. Zato je tožbo zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

-----------------------------------------------------------------------------------------

1 Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev).

2 Stališče, da mora sodišče pred izdajo sklepa, s katerim zavrže tožbo, tožniku dati možnost izjave o okoliščini, ki je ključna za táko odločitev, je Vrhovno sodišče sprejelo v sklepu I Up 121/2020 z dne 11. 11. 2020.

3 Uredba 604/2013 z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev).

4 Šesti odstavek 49. člena v zvezi z drugim odstavkom 50. člena ZMZ-1.

5 O tem tudi sklep Ustavnega sodišča RS Up-3936/07 z dne 4. 7. 2008.

6 Sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 315/2016 z dne 25. 1. 2017 in I Up 121/2020 z dne 11. 11. 2020.

7 Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 315/2016 z dne 25. 1. 2017.

8 Sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 315/2016 z dne 25. 1. 2017 in I Up 121/2020 z dne 11. 11. 2020.

9 Sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 121/2020 z dne 11. 11. 2020, I Up 315/2016 z dne 25. 1. 2017 in odločbe Ustavnega sodišča RS Up-1136/11 z dne 15. 3. 2012, 7. točka obrazložitve, Up-555/07 z dne 11. 6. 2007, Up-805/08 z dne 5. 3. 2009 in Up-3936/07 z dne 4. 7. 2008.

10 Prvi odstavek 64. člena ZMZ-1: Državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, ki ji je bila v Republiki Sloveniji pravnomočno zavrnjena prošnja, /.../, in želi vložiti ponovno prošnjo, mora pred tem vložiti zahtevek za uvedbo ponovnega postopka, v katerem predloži nove dokaze ali navede nova dejstva, ki pomembno povečujejo verjetnost, da izpolnjuje pogoje za priznanje mednarodne zaščite. Procesna direktiva II govori o naknadni prošnji (gl. 40. člen direktive).

11 Ta določa: V primerih, ki spadajo v področje uporabe odstavka 1(d), v katerih je bila prošnja zavrnjena le na prvi stopnji, odgovorna država članica zagotovi, da zadevna oseba ima ali je imela (poudarilo sodišče) možnost uporabe učinkovitega pravnega sredstva v skladu s členom 46 Direktive 2013/32/EU.

12 Na institut osebne izbire se SEU sklicuje tudi v zadevah C-163/17 z dne 19. 3. 2019, Jawo (92. in 95. točka), in C 297/17, C 318/17, C 319/17 in C 438/17 z dne 19. 3. 2019, Ibrahim (90. in 93. točka).

13 47. člen Listine EU o temeljnih pravicah se glasi: (1) Vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, ima pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu. (2) Vsakdo ima pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče. (3) Vsakdo ima možnost svetovanja, obrambe in zastopanja. Osebam, ki nimajo zadostnih sredstev, se odobri pravna pomoč, kolikor je ta potrebna za učinkovito zagotovitev dostopa do sodnega varstva.

14 Sodišče je upoštevalo sodbo SEU v zadevi C.I.L.F.I.T., št. 283/81 z dne 6. 10. 1982.