UPRS Sodba II U 249/2020-11

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Maribor, št. 06122-4105/2018/13 z dne 9. 4. 2019 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo je gradbeni inšpektor Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Maribor (v nadaljevanju: gradbeni inšpektor) tožnikoma v tem upravnem sporu ter A. A. odredil, da morajo takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo zidane garaže s pohodno teraso, tlorisne velikosti 9,50 m x 5,70 m, etažnosti klet + pohodna terasa na zemljišču s parc. št. 377/7, k.o. ..., saj jo izvajajo brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja (1. točka izreka). Objekt morajo na svoje stroške odstraniti do dne 1. 10. 2019 in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka), sicer bo začet postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Za nedovoljen objekt, ki se po vročitvi odločbe označi s tablo, je izrekel prepovedi (4. in 5. točka izreka) in navedel, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka) ter da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (7. točka izreka).

2V obrazložitvi odločbe gradbeni inšpektor ugotavlja, da sta tožnika skupaj z A. A. solastnika zemljišča s parc. št. 377/7, k.o. ... V postopku zaslišana tožnika sta povedala, da jima ni znano, kdaj je bil objekt zgrajen, navedla pa sta, da je bil objekt ob njuni preselitvi na navedeno lokacijo leta 2015 že zgrajen. Tudi A. A. se na zaslišanju v postopku ni spomnila, kdaj je bil objekt zgrajen, povedala pa je, da je objekt zgradil takratni solastnik nepremičnine, B. B. Kot ugotavlja gradbeni inšpektor, nobeden od solastnikov objekta v postopku ni predložil nobenega upravnega dovoljenja. Tega ni predložil niti B. B., ki pa je upravnemu organu v postopku poslal dopis z dne 25. 2. 2019, iz katerega izhaja, da je on investitor predmetnega objekta, ki je bil zgrajen leta 1995.

3Po ugotovitvi inšpektorja predstavljajo v obravnavani zadevi inšpekcijske zavezance sedanji lastniki objekta, ki je bil v letu 1995 zgrajen brez predhodno pridobljenega gradbenega dovoljenja.

4Gradbeni inšpektor je v postopku preveril zakonodajo, ki je bila v veljavi od pričetka gradnje objekta leta 1995 do izdaje izpodbijane odločbe in ugotovil, da se je za objekt po vseh predpisih zahtevalo gradbeno dovoljenje. V času gradnje je bil v veljavi Zakon o graditvi objektov (Ur. l. SRS, št. 34/84 s spremembami; v nadaljevanju: ZGO), ki je v 7. členu določal, da se z gradnjo objekta, kakršen je tudi obravnavani objekt (zidana garaža s pohodno teraso, tlorisne velikosti 9,50 m x 5,7o m, etažnosti klet s pohodno teraso), lahko prične na podlagi gradbenega dovoljenja. Od leta 2003 do 1. 6. 2018 je veljal Zakon o graditvi objektov (Ur. l. RS, št. 102/2004 – uradno prečiščeno besedilo s spremembami; v nadaljevanju; ZGO-1). V skladu s podzakonskimi predpisi, sprejetimi na njegovi podlagi, je obravnavani objekt predstavljal manj zahteven objekt, za katerega je bilo po ZGO-1 treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Objekt tudi po sedaj veljavni Uredbi o razvrščanju objektov (Ur. l. RS, št. 37/18) velja za manj zahteven objekt, za katerega je po 4. členu Gradbenega zakona (Ur. l. RS, št. 61/2017 s spremembami; v nadaljevanju: GZ) zahtevano gradbeno dovoljenje.

5Ker dovoljenje za gradnjo objekta vse do izdaje inšpekcijske odločbe ni bilo pridobljeno, predstavlja objekt, po ugotovitvi inšpektorja, nelegalni objekt. Obravnavana gradnja tudi ne sodi med izjeme, naštete v 5. členu GZ. Zato je gradbeni inšpektor na podlagi prvega odstavka 82. člena GZ izrekel inšpekcijske ukrepe, navedene v izreku izpodbijane odločbe.

6Zoper inšpekcijsko odločbo sta tožnika vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj: Ministrstvo za naravne vire in prostor) kot neutemeljeno zavrnilo. Po mnenju ministrstva je bilo v postopku na prvi stopnji pravilno ugotovljeno, da predstavlja obravnavani objekt manj zahteven objekt, za gradnjo katerega bi si moral investitor (oziroma kasneje njegovi pravni nasledniki) pridobiti gradbeno dovoljenje, ki je bilo za tak objekt predpisano po predpisih, ki so veljali od začetka gradnje do izdaje izpodbijane odločbe.

Tožbene navedbe

7Zoper izpodbijano odločbo sta tožnika vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri navajata, da je objekt, katerega rušitev se zahteva z izpodbijano inšpekcijsko odločbo, leta 1995 zgradil prejšnji lastnik nepremičnine, B. B. Zatrjujeta, da vse do pričetka inšpekcijskega postopka nista bila seznanjena s tem, da obravnavani objekt predstavlja nelegalno gradnjo. Prejšnji lastnik nepremičnine jima ob sklenitvi kupoprodajne pogodbe ni izročil nobene dokumentacije, povezane z gradnjo obravnavanega objekta, ki v naravi predstavlja garažo in teraso stanovanjske hiše. Od leta 2015, odkar v hiši prebivata, nista izvedla nobenih gradbenih posegov, zaradi česar sta mnenja, da ne moreta predstavljati inšpekcijskih zavezancev. Sklicujeta se na izjavo, ki jo je v inšpekcijskem postopku glede nelegalnosti objektov podal investitor, B. B., ki je pojasnil, da so bili objekti postavljeni zaradi drsenja zemljine in preprečitve plazu. Gornji plato je bil zatravljen in zaradi preprečitve možnosti padca ob košnji trave tudi ograjen. Zaradi nadaljnjega plazenja zemljine na celotnem območju je bil v letu 1996 narejen še podporni zid iz betonskih škarpnikov. V dokaz svojih navedb tožnika sodišču predlagata svoje zaslišanje, predlagata pa tudi, da se v postopku zasliši B. B., prebere naj se njegova pisna izjava z dne 25. 2. 2019 ter druge listine, ki jih navajata v tožbi.

8Tožnika še pojasnjujeta, da si, odkar sta izvedela za nelegalnost gradnje, aktivno prizadevata objekt legalizirati. Za pridobitev gradbenega dovoljenja je, v skladu s sedaj veljavno zakonodajo, potrebno soglasje vseh treh solastnikov nepremičnine, ki pa ga solastnica A. A. ne želi podati. Da preprečita rušenje svojega doma, sta tožnika dne 2. 9. 2019 na podlagi 149. člena Zakona o nepravdnem postopku (ZNP-1) na Okrajno sodišče v Mariboru podala predlog za ureditev medsebojnih razmerij med solastniki – z namenom, da v postopku izdana sodna odločba nadomesti soglasje solastnice. Po pravnomočni odločitvi sodišča nameravata vložiti vlogo za legalizacijo objekta, zaradi česar bo inšpekcijski postopek treba ustaviti.

9Odločitev inšpektorja, da kljub okoliščinam zadeve (to je kljub nesoglasju ene od solastnic ter kljub začetemu postopku pred nepravdnim sodiščem) izda inšpekcijsko odločbo, je po mnenju tožnikov preuranjena in nesorazmerna.

10Objekt, ki je zgrajen v dveh delih (drvarnica in prva garaža, velikosti 5,50 m x 2,00 m ter objekt 5,50 m x 3,00 m ter t.i. zadnja garaža, velikosti 5,50 m x 3,00 m) pa po njunem mnenju tudi ne predstavlja manj zahtevnega objekta, zaradi katerega bi bilo v skladu s predpisi, veljavnimi v času gradnje ter sedaj veljavnimi predpisi treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Menita, da gre za enostaven objekt, za katerega se izdaja gradbenega dovoljenja ni zahtevala.

11Tožnika zato predlagata, naj sodišče v sporu polne jurisdikcije po izvedbi predlaganih dokazov upravni odločbi odpravi, podrejeno pa predlagata, naj po njuni odpravi vrne zadevo organu na prvi stopnji v ponovno odločanje. Zahtevata tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

12Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je poslala upravni spis.

13Da je bil zoper izdano inšpekcijsko odločbo sprožen upravni spor, je sodišče obvestilo tudi A. A., ki pa v postopku ni sodelovala.

Sodna presoja

14Tožba je utemeljena.

15V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje vprašanje, ali je gradbeni inšpektor tožnika z izpodbijano odločbo utemeljeno štel za inšpekcijska zavezanca ter jima izrekel inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje objekta na zemljišču s parc. št. 377/7, k.o. ..., ki v naravi predstavlja zidano garažo s pohodno teraso, tlorisne velikosti 9,50 m x 5,70 m.

16Materialnopravno podlago izpodbijane odločbe predstavlja prvi odstavek 82. člena GZ, ki je v času odločanja inšpekcijskega organa na prvi stopnji pristojnega inšpektorja pooblaščal, da je inšpekcijskemu zavezancu v primeru nelegalne gradnje odredil, da gradnjo takoj ustavi in zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku odstrani na svoje stroške, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča. V primeru nedovoljene gradnje je inšpektor inšpekcijskemu zavezancu poleg inšpekcijskih ukrepov izrekel tudi posebne prepovedi iz prvega odstavka 93. člena GZ.

17Med strankama ni sporno, da sta tožnika (poleg A. A.) solastnika predmetnega objekta, in da sta solastniški delež na njem pridobila leta 2015 na podlagi kupoprodajne pogodbe, ki sta jo sklenila s prejšnjim solastnikom in investitorjem objekta, B. B. Prav tako ni sporno, da je bil predmetni objekt zgrajen leta 1995, ter da zanj gradbeno ali kakršnokoli drugo upravno dovoljenje, ki bi dovoljevalo gradnjo, ni bilo izdano.

18Tožnika zatrjujeta, da nista investitorja objekta in da od nakupa nepremičnine na objektu tudi nista izvajala nobenih posegov, zaradi česar ju je inšpektor po njunem mnenju neupravičeno štel za inšpekcijska zavezanca. Glede navedenega sodišče pojasnjuje, da se po prvem odstavku 79. člena GZ v postopku inšpekcijskega nadzora za inšpekcijskega zavezanca šteje investitor gradnje,¹ v primeru prehoda lastništva nelegalnega objekta na drugo osebo pa za inšpekcijskega zavezanca po določbi tretjega odstavka 79. člena GZ velja pravni naslednik investitorja. Tožnika zato kot kupca in zemljiškoknjižna solastnika nepremičnine kot pravna naslednika investitorja objekta, zgrajenega brez gradbenega dovoljenja, veljata za inšpekcijska zavezanca in pravno odgovarjata tudi za morebitne nezakonite posege svojega pravnega prednika.

19Glede zatrjevanja tožnikov, da si prizadevata za legalizacijo objekta, in da sta zaradi nesodelovanja A. A. kot ene od solastnikov objekta pred Okrajnim sodiščem v Mariboru bila primorana začeti postopek ureditve razmerij med solastniki, česar inšpekcijski organ pri odločanju neupravičeno ni upošteval, sodišče pojasnjuje, da je za pravilno uporabo 82. člena GZ pravno relevantno zgolj to, ali je objekt nelegalen.² Za nelegalnega pa se po 18. točki prvega odstavka 3. člena GZ med drugim šteje tudi objekt, ki se gradi ali je bil zgrajen brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja.

20Dejstvo, da za predmetni objekt gradbeno dovoljenje ni bilo pridobljeno, med strankama ni sporno. Tožnika s tem v zvezi v tožbi navajata le, da si ves čas, odkar sta izvedela, da objekt nima gradbenega dovoljenja, za njegovo pridobitev in s tem za legalizacijo objekta aktivno prizadevata. V tožbi pa tudi nekonkretizirano oziroma zgolj na splošno nasprotujeta ugotovitvi gradbenega inšpektorja, da predstavlja predmetni objekt manj zahteven objekt, za gradnjo katerega bi bilo treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Pri čemer svojih trditev v ničemer ne pojasnita in tudi ne podkrepita z dokazi. Ker je trditveno in dokazno breme na strani stranke, ki pravno relevantno dejstvo zatrjuje, po drugem odstavku 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) pa se dejstva, ki jih stranka ne zanika, ali jih zanika brez navajanja razlogov, štejejo za priznana, je navedeni tožbeni ugovor sodišče zavrnilo.

21Za odločitev v predmetni zadevi pa so po presoji sodišča relevantne navedbe tožnikov v tožbi, ki se nanašajo na funkcijo oziroma namen, ki naj bi ga predmetni objekt zasledoval ob gradnji. Tožnika sta namreč že v upravnem postopku (v pritožbi) zatrjevala, da je bil objekt v letu 1995 postavljen zaradi drsenja zemljine in preprečitve plazu, čemur naj bi služil tudi naknadno (v letu 1996) ob garaži postavljen podporni zid iz betonskih škarpnikov. Da je bil objekt zgrajen zaradi zaščite pred plazom, izhaja tudi iz izjave investitorja objekta, B. B. z dne 25. 2. 2019, ki jo je inšpekcijski organ pridobil v postopku na prvi stopnji. Tožnika tudi v upravnem sporu vztrajata pri zatrjevanem in navajata, da je objekt nujen, da se prepreči plaz, ki grozi tako njuni stanovanjski hiši kot tudi javni cesti v neposredni bližini.

22Do vprašanja nujnosti postavitve objekta z vidika zagotavljanja varnosti in preprečitve škode, ki grozi oziroma je grozila zaradi morebitnega plazenja zemljine, se inšpekcijski organ v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni opredelil, čeprav je ta okoliščina po predpisih, veljavnih tako v času gradnje kot tudi v času izdaje izpodbijane odločbe pomembna pri presoji, ali se za objekt sploh uporabljajo določbe gradbene zakonodaje, ki določajo pogoje za graditev objektov in urejajo druga vprašanja, povezana z graditvijo objektov.

23ZGO, ki je veljal v času graditve objekta v letu 1995, in ki je gradnjo objektov v splošnem pogojeval z izdajo gradbenega dovoljenja (7. in 33. člen³), je namreč v tretjem odstavku 1. člena določal, da njegove določbe ne veljajo za objekte in dela, ki se gradijo, oziroma izvedejo zaradi pretečih naravnih in drugih nesreč, oziroma drugih izrednih dogodkov ali med njimi, da se prepreči njihovo delovanje ali zagotovi zaščita ter odpravljanje njihovih škodljivih posledic. Za objekte, ki so izpolnjevali pogoje, predpisane v navedeni določbi, se po ZGO zaradi izključitve uporabe zakonskih določb gradbeno dovoljenje ni zahtevalo. Določbo, ki v primeru gradnje objekta, ki je nujen, da se prepreči nevarnost oziroma odvrne škoda, ki grozi v primeru naravne ali druge nesreče, pa vsebuje tudi drugi odstavek 1. člena GZ, ki je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe. Z vprašanjem, ali so v primeru objekta, za katerega so bili tožnikoma z izpodbijano odločbo izrečeni inšpekcijski ukrepi, morebiti izpolnjeni pogoji za gradnjo brez gradbenega dovoljenja, se inšpekcijski organ ni ukvarjal, čeprav bi se, upoštevaje načelo materialne resnice, glede na ugotovljene okoliščine zadeve moral. Načelo materialne resnice namreč tudi inšpekcijskemu organu nalaga dolžnost, da v inšpekcijskem postopku ugotovi resnično dejansko stanje, ki je potrebno za pravilno uporabo prava, in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (prvi odstavek 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku: v nadaljevanju: ZUP). Glede na preiskovalna pooblastila, ki jih ima, je organ dolžan ugotoviti dejansko stanje in izvesti dokaze o vseh dejstvih, ki so pomembna za izdajo odločbe, tudi o tistih, ki v postopku še niso bila navedena, ter po uradni dolžnosti odredi izvedbo vsakega dokaza, če spozna, da je to potrebno za razjasnitev zadeve (prvi in drugi odstavek 139. člena ZUP). Ker gradbeni inšpektor okoliščin, v zvezi z nujnostjo gradnje objekta brez gradbenega dovoljenja z vidika preprečitve morebitne nesreče zaradi plazenja zemljine in s tem povezane škode, ni presojal, materialno pravo ni bilo pravilno uporabljeno.

24Glede na obrazloženo je sodišče tožbi, na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter na podlagi četrtega odstavka istega člena ZUS-1, zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. Upravni organ bo v ponovnem postopku moral po potrebi dopolniti dokazni postopek in se opredeliti do vprašanja, ali gre v obravnavani zadevi, glede na zatrjevane okoliščine, za primer nujne gradnje zaradi preprečitve škode, ki je grozila ob naravni oziroma drugi nesreči.

25Sodišče je v zadevi, na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1), v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec, ki bi zastopal interes, nasproten interesu tožnikov.

K II. točki izreka:

26Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 toženka tožnikoma dolžna povrniti stroške postopka, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (in ne po Odvetniški tarifi, kot jih je priglasila tožeča stranka). Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika sta tožnika upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženki.

27Obresti od zneska sodnih stroškov je sodišče tožnikoma prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ, Uradni list RS, št. 83/2001 s spremembami, v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

¹ Če je investitor neznan, pa se za inšpekcijskega zavezanca po prvem odstavku 79. člena GZ šteje zemljiškoknjižni lastnik zemljišča ali objekta, na katerem se je izvajala gradnja.
² Vprašanje, ali je postopek legalizacije že v teku oziroma ali ta iz kateregakoli razloga morda (še) ne teče, za izrek inšpekcijskih ukrepov zaradi nelegalne gradnje ni pomembno – tako tudi UPRS v sodbi opr. št. I U 2117/2018 z dne 31. 12. 2019.
³ Po 7. ter 33. členu ZGO se je z gradnjo, oziroma rekonstrukcijo objekta lahko začelo šele, ko je pristojni organ zanjo izdal gradbeno dovoljenje, če ni bilo z zakonom določeno drugače.