UPRS Sodba in sklep I U 140/2023-11

I. Tožba zoper odredbo Agencije za zavarovalni nadzor št. 40109-32/2022-4 z dne 28. 11. 2022 se zavrže.

II. Tožba zoper odločbo Agencije za zavarovalni nadzor št. 40109-32/2022-6 z dne 27. 12. 2022 se zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Agencija za zavarovalni nadzor je v postopku nadzora (po predsedniku senata) tožeči stranki izdala odredbo o odpravi kršitev, s katero se v 1. točki izreka ugotavlja, da tožeča stranka krši določbo prvega odstavka v zvezi z devetim odstavkom 225. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2), ker je brez predhodne odobritve ministra, pristojnega za delo, spremenila letno tehnično obrestno mero iz 0,5 % na 0,75 % v Zavarovalno - tehničnih podlagah za Dosmrtno rentno zavarovanje s plačilom premije v enkratnem znesku, Ljubljana, november 2021 (v nadaljevanju ZTP), ki je sestavni del pokojninskega načrta za izplačevanje rent Pokojninski načrt A. V 2. točki izreka se tožeči stranki nalaga odprava kršitve, s tem da tožeča stranka v roku treh mesecev od vročitve odredbe pridobi soglasje ministra, pristojnega za delo, za spremembo Pokojninskega načrta A., in v 3. točki odredbe, da toženi stranki v roku za odpravo kršitev iz 2. točke izreka predloži odločbo ministra, pristojnega za delo, in potrjen pokojninski načrt skupaj z zavarovalno - tehničnimi podlagami. V 4. točki izreka tožena stranka tožnico obvešča, da bo in kdaj ter na kakšen način bo javno objavila informacije o kršitvi iz 1. točke izreka, v 5. točki izreka pa ji nalaga v plačilo nadomestilo v znesku 1.050,00 v roku 15 dni od vročitve odredbe.

2Senat tožene stranke je z izpodbijano odločbo ugovor tožeče stranke zoper odredbo zavrnil. Po pregledu listin, ki jih navaja, pritrdi izdani odredbi, oziroma ne sledi navedbam tožnice. Tako ne sledi ugovoru oziroma navedbam tožeče stranke, da pokojninski načrt za izplačevanje pokojninske rente, kot je opredeljen z določbami ZPIZ-2, zajema le dokument z naslovom Pokojninski načrt za izplačevanje pokojninske rente, ki ga prejme zavarovanec ob sklenitvi pokojninske rente, ter da tega dokumenta tožeča stranka ni spremenila, temveč je spremenila le višino vgrajene tehnične obrestne mere v zavarovalno tehničnih podlagah, za kar pa soglasja ministra za delo ni dolžna pridobiti.

3Pri tem se tožena stranka sklicuje na določbe drugega odstavka 224. člena ZPIZ-2, po katerih je izplačevalec pokojninske rente, kot je urejena v drugem odstavku 340. člena ZPIZ-2 in ki se izplačuje v skladu z določbami drugega odstavka 348. člena istega zakona, dolžan oblikovati pokojninski načrt za izplačevanje pokojninske rente, ki določa način izračunavanja pokojninske rente in ki je odobren v skladu z določbami 225. člena ZPIZ-2. Kaj je treba priložiti zahtevi za odobritev pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninskih rent pa, poleg dokumentacije, določene v 225. členu ZPIZ-2, natančneje določa Pravilnik, ki v petem odstavku 6. člena določa, da morajo biti k zahtevi za odobritev priložene tehnične podlage. Priložiti je treba preglednici cen rentnega zavarovanja za različne starosti pri različnih odkupnih vrednostnih in preglednico najvišje dopustne cene rentnega zavarovanja za iste starosti in odkupne vrednosti, kot jih vsebuje preglednica cen rentnega zavarovanja, kar pomeni, da izvajalec izbere eno obrestno mero ali eno strukturo obrestnih mer in z njo določi cenik za rente. To pa po navedbah tožene stranke pomeni, da je vsaka sprememba tehničnih podlag, v katerih mora biti jasno določena višina tehnične obrestne mere, tudi sprememba pokojninskega načrta. Tehnične podlage so torej, glede na določbe Pravilnika, tista dokumentacija, ki jo mora pokojninska družba vedno predložiti, če želi odobritev pokojninskega načrta ali njegove spremembe. in ki jih je v posledici šteti za sestavni del pokojninskega načrta. In ker je tožeča stranka kar dvakrat spremenila obrestno mero brez predhodne odobritve, že od novembra 2020 trži produkt pokojninske rente, ki ni odobren s strani ministra za delo.

4Tožena stranka zavrne tudi ugovor, da ZTO niso niso del pogodbenega razmerja, ki se sklene z zavarovalcem in ki zavarovalcu niso razkrite, ter da zato ne predstavljajo sestavnega dela pokojninskega načrta, za katerega je predpisana odobritev. V odgovor navaja, da so ZTP nujna osnova za izvedbo produkta pri pokojninski družbi in so zato bistvenega pomena za presojo pokojninskega načrta, tudi če se jih ne predloži zavarovalcem. Pogodbeno razmerje med zavarovalcem in pokojninsko družbo in obveznost preložitve dokumentacije zavarovalcem je tudi sicer predmet določb ZPIZ-2 in ni predmet Pravilnika.

5Dalje tožena stranka navaja, da so določbe 253. člena ZPIZ-2, na katere se sklicuje tožeča stranka v ugovoru, in po katerih se ZTP ne objavijo, namenjene obveščanju javnosti zaradi lažjega odločanju o izbiri produkta in da zato zasledujejo povsem drug namen kot 6. člen Pravilnika.

6Kot nerelevantno za odločitev pa tožena stranka oceni trditev tožeče stranke, da ZTP ni potrebno predložiti davčnemu organu v okviru postopka za vpis pokojninskega načrta v register pokojninskih načrtov. V tej zvezi navaja, da izvajanje vpisa ni povezano s postopkom potrjevanja pokojninskih načrtov, temveč gre za izvajanje Pravilnika o vpisu v register pokojninskih načrtov, ki je v pristojnosti davčnih organov.

7Tudi sicer pa, po navedbah toženke, iz določb tretjega odstavka 6. člena Pravilnika jasno izhaja, da je potrebno zahtevi za odobritev pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninskih rent priložiti ZTP, ki so, z ozirom na njihovo že navedeno vsebino, nujna osnova za izvajanje produkta pri pokojninski družbi in kar narekuje izpodbijano odločitev. Za presojo zakonitosti Pravilnika kot podzakonskega akta pa tožena stranka ni pristojna.

8Senat zavrne tudi očitek tožnice, ki se nanaša na 4. točko izreka odredbe. V tej zvezi navaja, da tožeča stranka v ugovoru ni izkazala v zadostni meri nesorazmernosti med težo kršitve in morebitno škodo, ki bi ji z objavo ukrepa nastala. Njene navedbe oceni kot pavšalne, saj ugotavlja, da iz njih ni mogoče razbrati, da bi tožeči stranki nastala sploh kakšna škoda, bodisi materialna ali nematerialna.

9Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povrnitev stroškov postopka. Toži zoper celo odločbo, in sicer iz razloga zmotne uporabe materialnega prava.

10V tožbi navaja, da pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninske rente ni spreminjala, temveč je spremenila le višino vgrajene tehnične obrestne mere v ZTP. Zaradi te spremembe se določila pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninske rente niso spremenila, zato meni, da za omenjeno spremembo (tehnične obrestne mere) ni bila dolžna pridobiti soglasja ministra, pristojnega za delo. Odločitev toženke pa je nepravilna tudi zato, ker je ukrep temeljila na določbah Pravilnika in s tem naložila ukrep, ki nima podlage v ZPIZ-2, in zaradi česar je odredba izdana v nasprotju z ustavnim načelom vezanosti državnih organov na Ustavo in zakon.

11V pogledu zatrjevane nezakonitosti tožeča stranka navaja, da se ne strinja z opredelitvijo tožene stranke, kaj pomeni pojem „pokojninski načrt za izplačevanje pokojninske rente“ in ki v skladu z določbami ZPIZ-2 zajema le dokument z omenjenim naslovom, ki ga prejme zavarovanec ob sklenitvi pokojninske rente in je skupaj s pristopno izjavo zavarovanca in polico sestavni del pogodbenega razmerja med izplačevalcem pokojninske rente in zavarovancem ter predstavlja splošne pogoje navedenega produkta, s katerimi je zavarovanec seznanjen pred sklenitvijo pogodbe. ZTP-ji niso del pogodbenega razmerja niti niso zavarovalcu razkriti pred sklenitvijo pogodbe in v posledici niso del pokojninskega načrta. Gre za ločen interni dokument, s katerim izplačevalec pokojninske rente natančneje uredi interne postopke, izračune in pravila v zvezi s pokojninskimi rentami. V ZTP je vključeno specialno znanje, ki ga je razvila posamezna zavarovalnica oziroma pokojninska družba in ki predstavlja njeno konkurenčno prednost na trgu ter s tem poslovno skrivnost. Medtem ko je zavarovancu ob sklenitvi pogodbenega razmerja razkrit le rezultat uporabe ZTP-jev, to je višina rente, ki se jo zaveže pokojninska družba izplačevati zavarovancu. Navedeno po mnenju toženke smiselno izhaja iz ostalih določb ZPIZ-2, na primer iz 235. in 228. člena. Stališču pa nenazadnje pritrdi tudi tožena stranka v odločbi, ko ugotavlja, da po določbah zakona (ZPIZ-2) ZTP-ji niso del pogodbenega razmerja. Stališču tožeče stranke pa po navedbah v tožbi pritrjuje tudi izrek odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, po kateri se odobri le Pokojninski načrt za izplačevanje pokojninskih rent A. z dne 4. 12. 2019 in ne tudi zadevni ZTP-ji v tej zvezi.

12Pravna podlaga, ki določa postopek in obveznost odobritve sprememb pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninske rente, so po navedbah tožeče stranke izključno določbe ZPIZ-2. Izključno so v 225. členu ZPIZ-2 predpisane, in sicer so taksativno naštete, tudi obvezne priloge, ki jih je potrebno predložiti v postopku za odobritev in med katerimi ni ZTP-jev. Medtem ko pooblastila, da bi se omenjene vsebine podrobneje urejale s podzakonskim aktom, ZPIZ-2 ne vsebuje. Zato po stališču tožeče stranke določb Pravilnika ni mogoče uporabiti v postopku odobritve pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninske rente oziroma njegovih sprememb, saj se Pravilnik na omenjene postopke ne nanaša niti ni temu namenjen, kot to izhaja že iz četrtega odstavka 348. člena ZPIZ-2, ki predstavlja pravno podlago za izdajo navedenega Pravilnika, in ki pooblastil za obseg dokumentacije, ki se prilaga vlogi za odobritev sprememb pokojninskega načrta, ne vsebuje. S sprejemom Pravilnika je zato, po zatrjevanju tožeče stranke, minister, pristojen za finance nedopustno in v nasprotju z Ustavo posegel v vsebino zakona. Da namen Pravilnika ni v določitvi obsega dokumentacije, ki jo je treba predložiti nadzornemu organu ob spremembi zadevnega pokojninskega načrta, pa izhaja tudi iz 1. člena Pravilnika in nenazadnje iz dejstva, da je za sprejem Pravilnika pristojno Ministrstvo za finance in ne Ministrstvo za delo, ki je pristojno za odobritev pokojninskega načrta in za vodenje postopka v tej zvezi. Ker torej določba četrtega odstavka 6. člena Pravilnika nima ustrezne pravne podlage v zakonu, je sklicevanje tožene stranke na omenjeno določbo v nasprotju z zakonom ter v nasprotju z načelom zakonitosti iz Ustave. V posledici pa tožeči stranki ni mogoče naložiti obveznosti, ki niso ustrezno predpisane in je zato izpodbijana odredba, ki temelji na določbah Pravilnika, nezakonita.

13Tožeča stranka poudari še, da s spremembo ZTP-jev tožeča stranka ni spreminjala pokojninskega načrta. Pri tem se sklicuje na četrti odstavek 223. člena ZPIZ-2 in na drugi odstavek 224. člena ZPIZ-2, ki razen pogojev in načina obračunavanja pokojninske rente, ne predpisujeta drugih obveznih sestavin zadevnega pokojninskega načrta. Poudari še, da se tehnična obrestna mera, kot to določa 8. člen Pravilnika, ne šteje za strošek, kot ga določa 6. člen Pravilnika, temveč za zajamčeni donos, ki ga zagotavlja izplačevalec pokojninske rente in ki je upoštevan v njenem izračunu. Določitev višine vračunane tehnične obrestne mere pa je znotraj okvirjev, ki jih določa 8. člen Pravilnika, tj. med 0,5 in 4 % in kot takšna, sama po sebi ne vpliva neposredno na stroške iz 6. člena Pravilnika, temveč zgolj posredno, v okviru maksimalne dovoljene višine stroškov iz četrtega odstavka 6. člena Pravilnika.

14Sprememba ZTP-jev torej po navedbah v tožbi ne predstavlja spremembe pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninske rente in zato predhodna odobritev tozadevnih sprememb ni potrebna. Zato tožena stranka predlaga odpravo vseh točk odredbe, ki temeljijo na zmotno ugotovljeni kršitvi tožene stranke.

15Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih ter predlaga zavrnitev tožbe. Navedbam v tožbi nasprotuje in jih (v delu) šteje za zavajajoče in selektivne. Tožena stranka namreč nikjer v odločbi ne trdi, da ZTP niso del pokojninskega načrta. ZTP sicer res niso razkriti zavarovalcem ob sklenitvi pogodbe, vendar to ne pomeni, da niso njegov sestavni del, saj le s pomočjo natančnih opredelitev v ZTP-jih lahko zavarovalnice in pokojninske družbe izvajajo produkt pokojninske rente. Razkritja ZTP zavarovancem se zato ne sme enačiti s predložitvijo tega dokumenta v postopku odobritve pokojninskega načrta, saj so kot nujna osnova za pokojninski načrt bistvenega pomena za njegovo presojo, tudi če se jih ne predloži zavarovalcem. Sicer pa je pogodbeno razmerje med zavarovalcem in pokojninsko družbo ter obveznost preložitve dokumentacije zavarovalcem ob sklenitvi pogodbe predmet drugih določb ZPIZ-2 in ni predmet Pravilnika. Tako v členih 250a do 255 ZPIZ-2 vsebuje posebno V. poglavje o obveščanju potencialnih članov, članov in delodajalcev in predstavlja povsem ločen postopek od postopka odobritve pokojninskega načrta. Smiselno enako pa velja tudi za javno objavo pokojninske načrta, ki zasleduje povsem drug namen kot 6. člen Pravilnika.

16Iz določbe tretjega odstavka 6. člena Pravilnika pa povsem jasno izhaja, da je treba zahtevi za odobritev pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninskih rent priložiti tehnične podlage in zato ni mogoče odločiti drugače, kot sledi iz odredbe. Za presojo zakonitosti določb Pravilnika pa tožena stranka ni pristojna. Dodatno pojasni še, da Pravilnik sprejema minister, pristojen za finance.

17Tožeča stranka v pripravljalni vlogi vztraja pri navedbah in predlogih, ki jih vsebuje tožba in se nanje sklicuje.

K I. točki izreka

18Tožba zoper odredbo o odpravi kršitev ni dopustna.

19Po določbi petega odstavka 351. člena ZPIZ-2 se za opravljanje nadzora nad pokojninskimi družbami uporabljajo določbe o postopku nadzora po zakonu, ki ureja zavarovalništvo. V prvem odstavku 441. člena ZZavar-1 je sodno varstvo zagotovljeno zoper odločbo tožene stranke. Kljub temu tožeča stranka vlaga tožbo tudi zoper odredbo o odpravi kršitve. Sodišče je zato tožbo zoper odredbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v postopku predhodnega preizkusa kot nedovoljeno zavrglo.

K II. točki izreka

20Tožba ni utemeljena.

21V konkretnem primeru gre, kot navaja tožena stranka in o čemer med strankama ni spora, za izplačevanje pokojninske rente, kot je urejena v drugem odstavku 340. člena ZPIZ-2 in ki se izplačuje v skladu z določbami drugega odstavka 348. člena ZPIZ-2. Nesporno je v zakonu (drugi odstavek 224. člena ZPIZ-2) tudi določeno, da izplačevalec omenjene pokojninske rente oblikuje pokojninski načrt za izplačevanje pokojninske rente, ki določa način izračunavanja pokojninske rente in ki ga v skladu z določbami 225. člena ZPIZ-2 (odobritev pokojninskega načrta) odobri minister, pristojen za delo. Določbe tega, 225. člena se po devetem odstavku smiselno uporabljajo tudi za vse kasnejše spremembe pokojninskega načrta oziroma pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninske rente, kakršen se obravnava v konkretnem primeru.

22V konkretnem primeru tudi ni sporno, da je tožeča stranka dvakrat, v letih 2020 in 2021 spremenila tehnično obrestno mero in s tem postavko, ki jo vsebujejo ZTP-ji, ter da za to spremembo nima, oziroma ni niti zahtevala odobritve.

23Sporna je obveznost tožnice, da to stori, to je, da predloži oziroma da zahteva predpisano odobritev tudi v primeru, ko gre za opisano spremembo tehnične obrestne mere v ZTP-jih. Pri tem ko tožena stranka svojo odločitev temelji na določbah ZPIZ-2 in zlasti na določbah Pravilnika, pa tožeča stranka določbe zakona razume drugače, uporabo Pravilnika pa v celoti zavrača. Trdi namreč, da ZTP-ji po določbah ZPIZ-2 ne sodijo v pokojninski načrt in da zato niso relevantni za odobritev. Pravilnik pa je po navedbah v tožbi nezakonit, ker v zakonu ni nobene podlage za njegovo izdajo.

24Odobritev pokojninskega načrta je urejena v 225. členu ZPIZ-2, ki v prvem odstavku določa, da (tudi) pokojninski načrt za izplačevanje pokojninske rente, ki se obravnave v konkretnem primere, odobri minister, pristojen za delo. Po tretjem odstavku istega člena zahtevo za odobritev pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninske rente vloži izplačevalec pokojninske rente. Po petem odstavku tega člena vložnik zahteve za odobritev zahtevi priloži: - besedilo pokojninskega načrta, - obrazložitev posameznih določb pokojninskega načrta in - dokazilo o plačilu upravne takse.

25Predložitve ZTP kot priloge zahtevi za odobritev se torej, kot pravilno navaja tožeča stranka, s citirano zakonsko določbo izrecno ne zahteva. Pač pa se jo po presoji sodišča zahteva posredno, in sicer preko vsebine pokojninskega načrta, ki je nedvomno priloga zahtevi. Po drugem odstavku 224. člena ZPIZ-2 (vsebina pokojninskega načrta) namreč zadevni pokojninski načrt kot oblikovani pokojninski načrt za izplačevanje pokojninske rente, kot se ureja v drugem odstavku 340. člena istega zakona in ki se izplačuje v skladu z določbami drugega odstavka 348. člena, poleg splošnih pogojev zavarovanja določa oziroma vsebuje tudi način izračunavanja pokojninske rente. Enako določbo vsebuje 349. člen ZPIZ-2, ki določa obveznosti izplačevalca zadevne pokojninske rente iz 348. člena istega zakona, in ki v prvem odstavku določa, da izplačevalec določi pogoje ter način izračunavanja in izplačevanja pokojninske rente in torej tudi vsebine, ki so vključene v ZTP, v pokojninskem načrtu. Čim so ZTP vključeni v pokojninski načrt, pa je tudi spremembo ZTP šteti za spremembo načrta, za katero je v skladu z devetim odstavkom 225. člena ZPIZ-2 predpisana odobritev. To pa pomeni, da ima toženka prav, ko z izpodbijanim aktom odreja tožeči stranki, da zaradi že omenjenih sprememb tehnične obrestne mere zahteva odobritev spremembe pokojninskega načrta s strani ministra za delo. Ovire pa tudi ni, da se sklicuje na določbe Pravilnika, za katerega je, z ozirom na gornja izvajanja, najti zakonsko pooblastilo v četrtem odstavku 348. člena ZPIZ-2.

26Z oziroma na povedano so po presoji sodišča pravilni in na zakonu utemeljeni tudi nadaljnji razlogi tožene stranke, ki se nanašajo na 3., 4. in 5. točka izreka odredbe. odločitvi toženke, ki se nanaša na ukrepa v točkah 3 in 5 tožeča stranka specifično ne ugovarja, kolikor ugovarja javni objavi, pa se sodišče po pooblastilu iz drugega odstavka 73. člena ZUS-1 sklicuje na pravilne razloge toženke in jih ne ponavlja.

27Ker je torej po povedanem izpodbijana odločitev pravilna in skladna z zakonom, in ker sodišče tudi ni našlo kršitev postopka, na katere pazi uradoma, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

K III. točki izreka

28Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 45. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrže ali zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

29Sodišče je odločilo v senatu treh sodnic na podlagi 443. člena ZZavar-1 in na seji, brez obravnave na podlagi 448. člena istega zakona.