VSRS Sklep X Ips 23/2021

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, I U 889/2019-13 z dne 9. 1. 2020, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožnikov zoper odločbo Upravne enote Zagorje ob Savi, št. 352-2/2018-27 z dne 22. 11. 2018 o razlastitvi nepremičnine parc. št. 477/1 k. o. ... v korist Občine A. Tožniki so v upravnem postopku zoper to odločbo vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor zavrnilo z odločbo št. 35020-25/2018-5 z dne 17. 4. 2019.

2Iz obrazložitve navedene sodbe izhaja, da izpodbijana odločba prvostopenjskega organa temelji na 19. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (ZJC-B), ki ureja poseben postopek razlastitve v primerih, ko je ob uveljavitvi tega zakona obstoječa javna cesta potekala po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb oziroma niso v lasti Republike Slovenije ali občine, ki so lahko lastnice državne oziroma občinske ceste. V obravnavanem primeru je namen razlastitve, da občina pridobi nepremičnino tožnikov, ki jo je vključila v javno cesto. Upravno sodišče ugotavlja, da ni sporno, da je bila občinska cesta, ki poteka tudi po parceli tožnikov, kot javna pot kategorizirana z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest (Uradni vestnik Zasavja, št. 6/99). Ker v Uredbi o merilih za kategorizacijo javnih cest za občinsko javno cesto, ki je kategorizirana kot javna pot, posebna merila za kategorizacijo niso predpisana, tožniki ne morejo uspeti s pavšalnimi navedbami, da cesta ne ustreza normativom za javno cesto, zato v zvezi s temi ugovori ni izvedlo predlaganih dokazov. Po presoji upravnega sodišča je izkazano, da je ob vložitvi zahteve po tej poti potekal promet. Sporna pot namreč vodi vsaj do ene stanovanjske hiše, kar pomeni, da povezuje ta del naselja z drugim delom naselja. Iz predloženih fotografij pa tudi izhaja, da na križišču ni znakov, ki bi kakorkoli omejevali promet po njej. Te ugotovitve tožniki ne morejo izpodbiti z ugovori, da občina do 19. 3. 2018 ni štela, da je razlastitev nepremičnine v javnem interesu, da za njen odkup v proračunu za leto 2018 ni namenila sredstev in da z razlastitvijo zasleduje interes B. B., ki mora za gradnjo na svoji nepremičnini izkazati možnost dostopa do javne ceste, zato v zvezi s tem ni izvedlo predlaganih dokazov (zaslišanje župana), saj tudi, če bi te trditve držale, to ne bi vplivalo na odločitev. Ugovore v zvezi s tem, da na predmetni nepremični stoji del hiše in vrt družine C., pa je označilo kot nedovoljene tožbene novote. Odločilo je brez glavne obravnave z obrazložitvijo, da dejstva in dokazi, ki jih navajajo tožniki, niso pomembni za odločitev.

3Vrhovno sodišče je na tožnikov predlog s sklepom X DoR 143/2020-3 z dne 25. 11. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja: „Na kakšen način mora sodišče ugotavljati, ali po javni poti poteka cestni promet in ali je bila v konkretnem primeru ta okoliščina ugotovljena na ustrezen način?“

4Zoper pravnomočno sodbo Upravnega sodišča so tožniki (v nadaljevanju revidenti) na podlagi sklepa o dopustitvi revizije vložili revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. V njej navajajo, da so z namenom, da bi dokazali, da se nepremičnina, ki je predmet razlastitve ne uporablja kot javna cesta skladno z 2. členom Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) in da po njej ne poteka javni promet, predlagali izvedbo različnih dokazov (zaslišanje več prič in strank samih, vpogled v sistem PISO, ogled na kraju samem in imenovanje izvedenca geodeta,...), vendar pa Upravno sodišče teh dokazov ni izvedlo, pač pa je zgolj sledilo navedbam razlastitvene upravičenke in dokazno oceno oprlo na fotografijo iz google maps, dejstvo, da je cesta kategorizirana in navedbe, da sporno pot občasno uporablja tudi občina za dostop do vodnega zajetja. Po mnenju tožnikov je takšna dokazna ocena neustrezen način za izvedbo dokaza glede ugotavljanja, ali po cesti poteka cestni promet, saj je prav na tej podlagi mogoče odločiti o posegu v ustavnopravno varovano pravico do zasebne lastnine. Poudarjajo, da je Upravno sodišče odločilo brez glavne obravnave, čeprav za to niso bili podani pogoji, saj so tožniki navedbe in dokaze za trditev, da po sporni javni poti ne poteka cestni promet, podajali že od začetka postopka razlastitve, neizvedbo tega dokaza pa so grajali tudi v postopku s pritožbo in v upravnem sporu. Upravno sodišče je dokazni predlog z zaslišanjem in izvedbo ostalih dokazov zavrnilo kot nepotrebne, s tako odločitvijo pa je vnaprej ovrednotilo uspeh predlaganega dokaza pred njegovo izvedbo, sploh ob dejstvu, da bi v primeru, če bi se na zaslišanju potrdilo, da sporno pot uporabljajo le tožniki, navedeno lahko vodilo do mnogo manj invazivne posledice za tožnike kot je razlastitev. Navajajo, da bi moralo Upravno sodišče predlagane dokaze izvesti, saj mora sodišče izvesti predlagane dokaze za potrditev navedb, s katerimi tožeče stranke nasprotujejo ugotovitvam, na katerih temeljijo izpodbijane odločitve, za zavrnitev teh dokaznih predlogov pa tudi ne obstajajo ustavno dopustni razlogi. Upravnemu sodišču očitajo, da je s sojenjem na seji oziroma z načinom ugotavljanja trditve, ali po sporni javni poti poteka cestni promet, kršilo njihovo pravico do izvedbe glavne obravnave in izvajanja dokazov. Vrhovnemu sodišču predlagajo, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi v celoti ugodi, oziroma, podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Zahtevajo tudi povrnitev stroškov revizijskega postopka.

5Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

K I. točki izreka

6Revizija je utemeljena.

7Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

8Vprašanje, ki ga obravnava revizija se nanaša na (ne)opravo glavne obravnave in na (vsebinsko in procesno) pravilno zavrnitev dokaznega predloga v upravnem sporu, kadar sodišče ob vezanosti na dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka, odloči na seji. Revidenti trdijo, da je Upravno sodišče, s tem, ko je pri ugotavljanju trditve, ali po sporni poti poteka cestni promet, dokaze, ki so jih predlagali, zavrnilo kot nepomembne in odločilo, ne da bi opravilo glavno obravnavo, vnaprej ovrednotilo uspeh predlaganih dokazov pred njihovo izvedbo, ter jim pri tem kršilo pravico do izvedbe glavne obravnave iz drugega odstavka 51. člena ZUS-1 in pravico do izvajanja dokazov iz 22. člena Ustave RS.

9Pravica predlagati dokaze in si zagotoviti njihovo izvajanje v sodnem postopku je del pravice do izjave strank v postopku, zagotovljene v okviru 22. člena Ustave.¹ Tožniku v upravnem sporu zagotavlja, da ni postavljen v vsebinsko slabši položaj kot nasprotna (tožena) stranka. Pravica do kontradiktornega postopka je torej z Ustavo zagotovljena človekova pravica, ki posamezniku zagotavlja, da ima v sodnem postopku položaj subjekta, in s tem preprečuje, da bi se pretvoril le v objekt državnega odločanja. Iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi formalni ali vsebinski razlogi.

10Navedeno pomeni, da sodišče ne sme vrednotiti uspeha predlaganega dokaza pred njegovo izvedbo na kontradiktorni glavni obravnavi (vnaprejšnja dokazna ocena). Prepoved tovrstnega vnaprejšnjega opredeljevanja,² ne da bi se sodišče z dokazom seznanilo (ga izvedlo), izhaja tudi iz 8. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), na podlagi katerega sodišče o tem, katera dejstva se štejejo za dokazana, odloči po svojem prepričanju na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka. Iz tega sledi, da pomeni vnaprejšnja dokazna ocena kršitev načela kontradiktornosti postopka.

11Pravica do izvedbe dokaza pa ni absolutna. Sodišču namreč ni treba izvesti predlaganih dokazov, če za njihovo zavrnitev obstajajo upravičeni razlogi,³ vendar pa sama presoja, da pogoji za izvedbo predlaganega dokaza niso izpolnjeni, ne more biti razlog, zaradi katerega bi se v primeru, ko stranke nasprotujejo dejanskemu stanju, lahko odreklo izvedbo obravnave.⁴ Nadalje je sodišče dolžno zavrnitev dokaznega predloga stranke ustrezno obrazložiti.

12V obravnavanem primeru je bilo dejansko stanje med strankama sporno, kar izhaja tako iz vložene tožbe, kot tudi iz obrazložitve izpodbijane sodbe (17. točka obrazložitve). Revidenti so kot dokaz, da se nepremičnina, ki je predmet razlastitve ne uporablja kot javna cesta skladno z 2. členom ZCes-1 in da po njej ne poteka javni promet, predlagali izvedbo različnih dokazov (več listinskih dokazov ter zaslišanje več prič in njih samih, vpogled v sistem PISO, ogled na kraju samem in imenovanje izvedenca geodeta,...). Upravno sodišče je odločilo brez glavne obravnave in ni izvedlo predlaganih dokazov. Dokazni predlog za vpogled v sistem PISO in GURS je zavrnilo z obrazložitvijo „da je splošno znano, da vpogledi v sistem PISO in GURS niso povsem natančni“, vse ostale dokazne predloge (torej zaslišanje več prič in revidentov, ogled na kraju samem in imenovanje izvedenca geodeta) pa je zavrnilo s pavšalno obrazložitvijo, da dejstva in dokazi, ki jih navajajo revidenti, niso pomembni za odločitev.

13S takšno obrazložitvijo pa Upravno sodišče ni ustrezno konkretiziralo razlogov za zavrnitev predlaganih dokazov. Ni namreč razvidno, da obstojijo ustavno dopustni razlogi za njihovo zavrnitev. Takšna splošna zavrnitev dokaznih predlogov, kot jo je podalo Upravno sodišče v 16. točki obrazložitve izpodbijane sodbe, bi zadostovala le v primeru, če bi bili predlagani dokazi že na prvi pogled neprimerni za dokazovanje upoštevnih in odločilnih dejstev, ki se ugotavljajo, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre.

14Vrhovno sodišče je že pojasnilo,⁵ da cestni promet kot pogoj za razlastitev pomeni, da pot lahko vsak prosto uporablja in da je namenjena uporabi za vse ali samo za določene vrste prometa (ceste, rezervirane za motorna vozila, rezervirane za promet kolesarjev, ali ceste, namenjene za druge vrste prometa). Tudi Upravno sodišče meni, da je pomembno, da pot ohranja značaj javne ceste na način, da je po njej promet prosto omogočen nedoločenemu številu uporabnikov pod enakimi pogoji. To, ali je po sporni poti potekal tak promet, pa je v obravnavni zadevi sporno. Zato na prvi pogled ni jasno, zakaj naj bi bili prej navedeni predlagani dokazi nepomembni za ugotavljanje, ali po sporni poti v času vložitve zahteve za razlastitev ni potekal cestni promet v smislu 2. člena ZJC-B. Poleg tega je Upravno sodišče s tem, ko je ugotovitev, da po sporni poti poteka promet, oprlo na dejstvo, da pot poleg lastnikov nepremičnin, do katerih ta pot vodi, uporabljajo tudi solastniki sosednjega zemljišča ter komunalno podjetje za dostop do vodnega zajetja, ob tem pa zavrnilo vse druge dokazne predloge, ki tej ugotovitvi nasprotujejo, opravilo vnaprejšnjo dokazno oceno.

15Glede na navedeno, je v obravnavani zadevi očitno, da je Upravno sodišče revidentom kršilo njihovo pravico do izvajanja dokazov iz 22. člena Ustave, hkrati pa tudi pravico do izvedbe glavne obravnave iz drugega odstavka 51. člena ZUS-1.

16Odgovor na revizijsko vprašanje je torej, da lahko Upravno sodišče dejstvo, ali po javni poti poteka cestni promet ugotavlja z vsemi dokaznimi sredstvi, s katerimi se da ugotoviti, kakšna vrsta prometa se odvija po sporni poti, vendar pa v obravnavanem primeru tega dejstva ni ugotovilo na ustrezen način.

17Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo zaradi bistvenih kršitev pravil postopka razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1). V novem postopku bo moralo Upravno sodišče opraviti presojo, ali je glede na ugotovljeno dejansko stanje treba izvesti glavno obravnavo in v primeru njene izvedbe opraviti presojo vseh dokazov in dejstev, ki se z njimi dokazujejo, oziroma v primeru, če bo presodilo, da obstajajo razlogi, ki utemeljujejo izjemo od te obveznosti, to v svoji sodbi ustrezno obrazložiti.

K II. točki izreka

18Odločitev o stroških revizijskega postopka se na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridrži za končno odločbo.

Glasovanje

19Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Tako odločba Ustavnega sodišča št. Up-233/15 z dne 19. 10. 2017, sklep Vrhovnega sodišča X Ips 270/2017 z dne 13. 2. 2020 in odločitve, na katere se sklicuje ta sklep.
² Npr. v smislu vnaprej pripisane neverodostojnosti priče ali „šibkejše“ dokazne moči njene izpovedi v primerjavi z listino.
³ Npr. sodišče zavrne dokazni predlog, s katerim bi se dokazovala dejstva, ki niso pravno relevantna, dejstva, ki niso predmet dokazovanja ali dejstva, ki so že dokazana, prav tako ni dolžno izvesti dokazov, ki so popolnoma neprimerni za ugotovitev določenega dejstva, ipd.
⁴ Glej tudi sklep VS RS X Ips 24/2021 z dne 2. 6. 2021.
⁵ Glej sklep VSRS X Ips 11/2022 z dne 13. 7. 2022.