UPRS Sodba I U 15/2021

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil predlog tožnice za izrek ničnosti odločbe št. 06122-1383/2019-11 z dne 21. 6. 2019 in odločil, da pri odločanju o predlogu niso nastali stroški. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica pri toženki podala predlog za izrek ničnosti odločbe, s katero je bil izrečen ukrep gradbenega inšpektorja, in sicer ustavitev in odstranitev kovinske nadstrešnice na parc. št. 2306/1 k.o. ..., zgrajene brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja. V predlogu je uveljavljala razloga ničnosti po 2. in 3. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

2Prvostopenjski organ je tekom inšpekcijskega postopka ugotovil, da v zvezi z gradnjo nelegalnega objekta ni bilo mogoče ugotoviti dejanskega investitorja gradnje, zato je bila odločba št. 06122-1383/2019-11 z dne 21. 6. 2019 izdana zemljiškoknjižnemu lastniku zemljišča - tožnici. Določba prvega odstavka 79. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) namreč določa, da se v primeru neznanega investitorja, za inšpekcijskega zavezanca šteje zemljiškoknjižni lastnik zemljišča ali objekta, na katerem se izvaja gradnja. Poudaril je tudi, da zoper izdano inšpekcijsko odločbo tožnica ni vložila pritožbe, zato je odločba postala pravnomočna. Pojasnil je, da je institut ničnosti namenjen sankciji tistih odločitev, v katerih je prišlo do najhujših kršitev procesnega in materialnega prava, ničnosti razlogi pa so v prvem odstavku 279. členu ZUP natančno določeni. V obravnavanem primeru pa prvostopenjski organ ni našel nepravilnosti, iz katerih bi sledil izrek ničnosti odločbe. Navajanje tožnice, da ni investitorka gradnje pa ne predstavlja nobenega izmed zakonsko določenih razlogov, zaradi katerih bi se lahko odločba izrekla za nično.

3Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zoper izpodbijan akt zavrnil in dodatno pojasnil, da tožnica z izvršitvijo inšpekcijske odločbe ne more zagrešiti kaznivega dejanja po kazenskem zakoniku, saj gre v primeru inšpekcijskega ukrepa za naložitev obveznosti, ki so utemeljene z zakonskimi določbami. Poleg tega predstavlja zahteva Republike Slovenije za vračilo nepremičnine, na kateri stoji nelegalni objekt, zgolj obligacijskopravni zahtevek, ki pa na obveznosti iz inšpekcijske odločbe nima vpliva. Zahtevek za vračilo bo po mnenju drugostopenjskega organa relevanten, če pride do spremembe lastništva nepremičnine in vpisa te spremembe v zemljiško knjigo. Drugostopenjski organ je zavrnil ugovore glede dokaznega postopka inšpekcijskega organa, saj se to izpodbija z rednim pravnim sredstvom (pritožbo), ki pa v inšpekcijskem postopku zoper ukrep gradbenega inšpektorja ni bila vložena.

4Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in v tožbi zatrjuje obstoj ničnostnih razlogov po 2. in 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Navaja, da ne more izvršiti inšpekcijske odločbe št. 06122-1383/2019-11 z dne 21. 6. 2019, saj ni lastnica in posestnica nelegalnega objekta. Pri tem bistveno navede, da zaradi odstopa Republike Slovenije od Pogodbe o brezplačni odsvojitvi z dne 14. 12. 2012, ni več lastnica nepremičnine na parc. št. 2306/1 k.o. ... Posest na nepremičnini pa ima družba A., d. o. o., ki ima na omenjeni nepremičnini tudi stavbno pravico in je po mnenju tožnice tudi postavila sporni nelegalni objekt. Z izvršitvijo inšpekcijske odločbe bi tožnica zagrešila kaznivo dejanje poškodovanja tuje stvari po prvem in drugem odstavku 220. člena Kazenskega zakonika (KZ-1), ker bi z odstranitvijo nelegalnega objekta poškodovala stvar, ki jo je zgradila družba A. Predlaga odpravo izpodbijanega akta in izrek ničnosti inšpekcijske odločbe št. 06122-1383/2019-11 z dne 21. 6. 2019 ter zahteva stroške postopka.

5Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise v zadevi.

6Sodišče je 25. 10. 2022 sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica iz razloga po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

K I. točki izreka:

7Tožba ni utemeljena.

8Predmet upravnega spora je vprašanje, ali je toženka pravilno ugotovila, da v obravnavanem primeru ne obstajajo ničnosti razlogi po 2. in 3. točki prvega odstavka 279. člena.

9Določba prvega odstavka 279. člena ZUP taksativno določa razloge, da se za nično izreče odločba: ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v zadevi, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku; ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu; ki je sploh ni mogoče izvršiti; ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila; ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja; v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost.

10Ničnost je izredno pravno sredstvo, ki lahko najintenzivneje poseže v dokončno ali pravnomočno in tudi že izvršeno odločbo. Pristojni upravni organ lahko za nazaj (ex tunc) ugotovi, da upravna odločba, ki vsebuje najtežje kršitve pravil procesnega in materialnega prava, sploh ne bi smela biti izdana in jo lahko izreče za nično¹. Ker torej ta institut izključuje institut pravnomočnosti, ki je eden od temeljev pravne varnosti in zaupanja v pravo, ga je treba uporabljati restriktivno oziroma strogo zgolj v okviru zakonsko določenih razlogov, ki jih je treba razlagati zožujoče. Z institutom ničnosti zato ni mogoče sanirati katerekoli pomanjkljivost odločbe, ki bi lahko bila razlog za njeno nezakonitost in bi jo stranka lahko uveljavljala z uporabo drugih pravnih sredstev, pa tega iz kateregakoli razloga ni storila.

11Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita ter ima oporo v citiranih materialnih predpisih. Toženka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe podala pravilne razloge za svojo odločitev. Sodišče zato v celoti sledi njeni obrazložitvi in ponovno ne navaja razlogov za svojo odločitev (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa dodaja še spodnjo obrazložitev.

12Glede razloga ničnosti iz 2. točke prvega odstavka 279. člena ZUP je organ pravilno pojasnil, da v primeru izpolnjevanja obveznosti, ki so bili naloženi z odločbo uradnega organa na zakonski podlagi, ne gre za izvrševanje kaznivega dejanja. Pri tem sodišče opozarja, da gre v obravnavani zadevi, z ugovori tožnice v zvezi z 2. točko prvega odstavka 279. člena ZUP, v resnici za poskus izpodbijanja dejanskega stanja, kar pa ni namen instituta ničnosti. V primeru, da se tožnica ni strinjala z ugotovljenim dejanskim stanjem (iz tožbe je razvidno, da se tožnica ni strinjala z ugotovitvijo, da je zavezanka inšpekcijske odločbe), bi morala to z rednim pravnim sredstvom (pritožbo) izpodbijati. Kot izhaja iz upravnega spisa pa tožnica tega ni storila, saj pritožba zoper ukrep gradbenega inšpektorja sploh ni bila vložena in je tako postala pravnomočna.

13Tožbena navedba, da inšpekcijske odločbe ni mogoče izvršiti po 3. točki prvega odstavka 279. člena je prav tako neutemeljena. Iz navedene zakonske dikcije izhaja, da gre pri tem za tako imenovano objektivno neizvršljivost, kar pomeni, da odločbe ne more izvršiti nihče, pod nikakršnimi pogoji. Lahko gre za pravno nezmožnost, to je, da bi bila izvršitev odločbe v takem nasprotju s temeljnimi postulati pravnega sistema, da bi bila v njegovem okviru nemogoča, ali dejansko nemožnost izvršitve, kar pomeni, da odločbe nihče pod nobenimi pogoji ne bi mogel izvršiti².

14V obravnavanem primeru ne gre za nobenega od zgoraj navedenih primerov, saj je inšpekcijsko odločbo objektivno mogoče izvršiti in nelegalni objekt odstraniti, glede na lastninsko stanje. Sklicevanje na odstop od Pogodbe o brezplačni odsvojitvi, ni pravni temelj, na podlagi katerega bi lastninska pravica na nepremičnini že prešla na Republiko Slovenijo, kar bi posledično pomenilo pravno neizvršljivost inšpekcijskega ukrepa, s strani, v tej odločbi navedene zavezanke. Na to ne vpliva niti pravdni postopek, ki med tožnico in Republiko Slovenijo teče pred Okrožnim sodiščem v Novem mestu pod opr. št. I Pg 146/2020 glede lastninske pravice.

15Tožnica v tožbi v zvezi s 3. točko prvega odstavka 279. člena ZUP navaja nova dejstva, da ima na nepremičnini družba A. stavbno pravico in posest, zato je izpodbijana odločba neizvršljiva. V zvezi s tem predlaga tudi dokaz z zemljiškoknjižnim izpiskom, vendar sodišče tožničinih navedb in dokazov ni upoštevalo, saj jih tožnica ni pravočasno navedla že v upravnem postopku, posledično pa je z njimi prekludirana (52. člen ZUS-1).

16Kljub temu sodišče pojasnjuje, da dejstvo, da ima družba A. na nepremičnini, na kateri stoji nelegalna gradnja, stavbno pravico in posest, ne pomeni, da je lastnica in investitorka nelegalnega objekta. Namreč v inšpekcijskem postopku se pravega graditelja objekta ni dalo ugotoviti, zato je organ kot inšpekcijsko zavezanko določil tožnico kot zemljiškoknjižno lastnico (tega v pritožbi tožnica ni izpodbijala). Tožnici pa v obravnavani zadevi ni uspelo dokazati, kako bi z izvršitvijo inšpekcijske odločbe lahko posegla v stavbno pravico družbe A. Iz obrazložitve izpodbijanega akta izhaja, da je družba A. izjavila, da nelegalnega objekta, na katerega se nanaša inšpekcijski ukrep ni zgradila, to pomeni, da tožnica v njeno stavbno pravico z odstranitvijo nelegalnega objekta, ne more poseči, saj družba tega ne šteje kot svojo last. Hkrati pa sodišče v zvezi z 2. točko prvega odstavka 279. člena ZUP še dodaja, da tožnica ne more izvršiti kaznivega dejanja poškodovanja tuje stvari, če družba A. spornega objekta ne šteje za svojo last.

17Na dejansko in pravno neizvršljivost odločbe pa ne kaže tudi dejstvo, da sta bili tudi družbi A. kasneje izdani inšpekcijski odločbi Inšpektorata za okolje in prostor, Območna enota Novo mesto št. 06122-2570/2018-24 z dne 30. 7. 2019 in št. 06182-329/2020-5 z dne 5. 3. 2020. V navedenih odločbah namreč ne gre za isto obveznost kot v obravnavani zadevi, pač pa gre v prvi odločbi za prepoved uporabe manipulativnih površin, med drugim tudi na nepremičnini s parc. št. 2306/1 k.o. ..., kot deponijo za sekance, lesne ostanke in drva, v drugi odločbi pa za prepoved zbiranja nenevarnih lesnih odpadkov, dokler ne bo družba A. imela zagotovljeno predhodno skladiščenje zbranih odpadkov v skladu z načrtom zbiranja. Iz tega izhaja, da je bila družba A. uporabnica površin na nepremičnini, kjer je postavljen sporen nelegalni objekt, v nobenem inšpekcijskem postopku pa inšpekcijski organ ni ugotovil, da je družba lastnica oziroma graditeljica spornega nelegalnega objekta. Zato v tožbi navedeni odločbi na pravno in dejansko izvršljivost inšpekcijskega ukrepa ne vplivata, saj gre po vsebini za različne inšpekcijske ukrepe.

18Glede na vse navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Sodišče v obravnavanem primeru ni opravilo glavne obravnave, ker se je tožnica obravnavi na podlagi 279.a člena Zakona o pravdnem postopku v povezavi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 z dopisom z dne 1. 8. 2022 odpovedala.

K II. točki izreka:

19Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Glej J. Čebulj v P. Kovač, E. Kerševan (ur), Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 740.
² Glej J. Čebulj v P. Kovač, E. Kerševan (ur), Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 741 in sodbo naslovnega sodišča I U 277/2021-35 z dne 12. 5. 2022.