UPRS Sodba I U 1574/2021-32

I. Tožbi se ugodi, odločba Občinske uprave Občine Domžale št. 3510-106/2021-3 z dne 25. 5. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavrnil vlogo tožnikov za pridobitev soglasja k projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja oziroma soglasja za priključitev na javno pot za novogradnjo enostanovanjskega objekta na zemljišču s parc. št. 000 k. o. Depala vas.

2Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi navaja, da projektne rešitve, ki sta jih svoji vlogi priložila tožnika, niso skladne s občinskim prostorskim aktom, zato je bilo treba vlogo zavrniti na podlagi četrtega odstavka 50.a člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1).

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3Tožnika se z izpodbijano odločbo ne strinjata in zoper njo vlagata tožbo, ki sta jo dopolnila z več vlogami. V njej opisujeta potek postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Ob sklicevanju na tretji in četrti odstavek 66. člena ZGO-1 menita, da toženkino soglasje za izdajo gradbenega dovoljenja ni potrebno oziroma da toženka za njegovo izdajo ni pristojna ter da bi zato njuno vlogo morala zavreči. Navajata, da njun projekt predvideva priključek na obstoječo služnostno pot v zasebni lasti, ki je že priključena na javno cesto. Ker območje Nove Depale vasi ni infrastrukturno opremljeno in ker ni izdelan program komunalnega opremljanja za gradnjo infrastrukture, predvidene v Odloku o zazidalnem načrtu območja Nove Depale vasi, po njunem mnenju njegova uporaba ni dopustna. Sklicujeta se na sodbe tega sodišča v njuni zadevi I U 1199/2018 ter v zadevah I U 750/2013, I U 1364/2018 in I U 1365/2018. Sodišču predlagata, naj tožbi ugodi, odpravi izpodbijano odločbo in ugodi njuni zahtevi za izdajo soglasja k navedenemu projektu oziroma za priključitev na javno pot. Podrejeno predlagata, naj sodišče njuno vlogo vrne v ponoven postopek. V prvi pripravljalni vlogi dodajata dodaten podredni zahtevek, naj sodišče njuno vlogo zavrže. Zahtevata povračilo stroškov postopka.

4Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in sodišču predlaga, naj jo zavrže oziroma zavrne ter tožnikoma naloži plačilo stroškov postopka. Ugovarja pasivno legitimacijo in nedoločnost tožbenega zahtevka ter spremembi tožbe. V bistvenem navaja, da je bila pri odločanju o vlogi tožnikov dolžna upoštevati veljaven občinski prostorski akt.

Odločanje po sodnici posameznici

5Sodišče je 11. 5. 2023 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica.

Dokazni sklep

6Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis zadeve in v sodni spis. Izvedlo je tudi v tožbi predlagan dokaz z vpogledom v prostorski portal iObčina glede cestne infrastrukture in poteka javne poti JP 571352, izpis katerega je bil v spis vložen kot dokaz C1.

K I. točki izreka

7Tožba je utemeljena.

Glede ugovora pasivne legitimacije

8Ugovor pasivne legitimacije je toženka v odgovoru na tožbo podala glede na to, da sta tožnika toženo stranko v tožbi označila kot „Republika Slovenija, /Občina Domžale, Ljubljanska cesta 69, Domžale/, ki jo v postopku zastopa Ministrstvo za okolje in prostor RS, Dunajska cesta 48, 1000 Ljubljana“.

9Republika Slovenija in Občina Domžale sta dve samostojni pravni osebi. To izhaja že iz Ustave. Z zgoraj povzeto označitvijo toženke sta bili tako kot tožena stranka v tožbi zajeti dve pravni osebi, kar pomeni, da je bila Občina Domžale že v tožbi označena kot tožena stranka. Da je tožena stranka občina, očitno izhaja tudi iz tožbenega predloga, ki je naperjen zoper upravni akt, ki ga je izdala občina. Zoper Republiko Slovenijo tožnika v tožbi nista vložila nobene zahteve. Po petem dostavku 17. člena ZUS-1 je namreč v upravnem sporu tožena stranka država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan.

10Tako oblikovana tožba, čeprav z očitno nepravilno označitvijo tožene stranke z atributi države (kot zastopnik v upravnem sporu je naveden organ, ki po petem odstavku 17. člena ZUS-1 zastopa državo, ne pa občino), je očitno uperjena zoper občino kot toženo stranko in kot taka sposobna za obravnavo. Če bi bilo sodišče zaradi navedene označitve toženke v dvomu, kdo je tožena stranka (pa ni bilo v dvomu), bi moralo tožnika v skladu z 31. členom ZUS-1 pozvati k popravi tožbe. To ni bilo potrebno tudi zato, ker sta tožnika po toženkinem ugovoru v odgovoru na tožbo odzvala in označitev toženke ustrezno popravila.

11Toženkin ugovor pasivne legitimacije torej ni utemeljen. Prav tako ni utemeljen z ugovorom pasivne legitimacije povezan ugovor nedoločnosti tožbenega predloga. Tožnika sta v tožbi (na 1. in 2. strani tožbe) kot izpodbijani akt očitno označila odločbo, ki jo je izdala Občina Domžale. Ta odločba je v skladu s prvim odstavkom 30. člena ZUS-1 tudi priložena tožbi. Če tožba glede izpodbijanega akta ne bi bila razumljiva, bi moralo sodišče v skladu z že citirano določbo ZUS-1 tožnika pozvati k popravi. Ker tožba po povedanem ni bila nerazumljiva, sodišče tožnikov ni pozivalo k odpravi pomanjkljivosti, temveč je tožbo vsebinsko obravnavalo.

Glede zakonitosti izpodbijanega akta

12V tem upravnem sporu je sporna zavrnitev vloge tožnikov za pridobitev soglasja k projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja oziroma soglasja za priključitev na javno pot za novogradnjo enostanovanjskega objekta.

13Prvostopenjski organ je vlogo zavrnil zaradi neizpolnjenosti razlogov iz 99. člena tedaj veljavnega Zakona o cestah (ZCes-1). Drugostopenjski organ je pritožbo tožnikov zavrnil iz drugih razlogov, in sicer na podlagi četrtega odstavka 50.a člena ZGO-1.

14Iz upravnega spisa in navedb strank izhaja, da se objekt tožnikov nahaja na območju, ki ga ureja Odlok o zazidalnem načrtu območja Nove Depale vasi (Odlok o ZN), da je na tem območju predvidena gradnja cestne infrastrukture, ki še ni zgrajena, niti (v času odločanja) zanjo še ni bil sprejet program opremljanja (zadnji odstavek na 4. strani drugostopenjske odločbe). To pomeni, da zemljišče tožnikov ni opremljeno z dostopom do javne ceste. Tožnika prav zato z vlogo zahtevata izdajo soglasja k projektni dokumentaciji, ki predvideva dostop do (druge) javne poti po služnostni poti, ki poteka po zasebnih zemljiščih. Navajata, da gre za alternativni način, ki omogoča samooskrbo objekta v smislu tretjega in četrtega odstavka 66. člena ZGO-1.

15Sodišče je že v sodbi I U 1199/2018, s katero je odločalo o tožbi tožnikov zoper odločbo o zavrnitvi izdaje gradbenega dovoljenja, pojasnilo, da skladno z drugim odstavkom 66. člena ZGO-1 minimalna komunalna oskrba stanovanjske stavbe vključuje oskrbo s pitno vodo, električno energijo, odvajanje odpadnih voda in dostop do javne ceste. Kot dokazilo o zagotovitvi minimalne komunalne oskrbe na območju, kjer je ta že zgrajena in izročena v upravljanje, se šteje soglasje za priključitev ali soglasje k projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja (18. točka navedene sodbe). Pojasnilo je tudi, kako je treba razlagati četrti odstavek 66. člena ZGO-1: Ker se med minimalno komunalno oskrbo stanovanjskega objekta šteje tudi dostop do javne ceste in kolikor ta ni zgrajen, niti ni predviden oziroma vključen v občinski načrt razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto, niti ni med investitorjema in občino sklenjena pogodba o opremljanju, kakršna je nesporno situacija v obravnavanem primeru, mora organ, ki odloča v konkretnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja, po vsebini presoditi, ali je v predloženi projektni dokumentaciji tudi glede dostopa do javne poti predviden alternativni način, ki omogoča samooskrbo objekta in izkazuje zadnje stanje gradbene tehnike (33. točka navedene sodbe).¹

16Kot izhaja iz vlogi za izdajo soglasja priloženega sklepa z dne 20. 4. 2021 je upravna enota, ki obravnava zahtevo tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja, tožnika napotila k pridobitvi soglasja za priključitev na javno pot po služnostni poti, kot je predvidena v projektni dokumentaciji.

17Glede na to, da cestna javna infrastruktura, predvidena v Odloku o ZN, še ni zgrajena, niti načrtovana (kar med strankami ni sporno), in upoštevaje povzeto stališče sodišča, da samooskrba objekta po četrtem odstavku 66. člena ZGO-1 vključuje tudi dostop do javne poti, toženka ni imela podlage za to, da presoja, ali je v PGD predviden samooskrbni način priključitve objekta na javno pot skladen z Odlokom o ZN. Na tak način bi v projektni dokumentaciji predviden način priključitve na javno pot lahko presojala le, če bi bila z Odlokom o ZN predvidena cestna infrastruktura zgrajena ali vsaj načrtovana na način, predpisan v prvem stavku tretjega odstavka 66. člena ZGO-1. Ker obravnavani primer ni tak, temveč gre za samooskrbno gradnjo, je bila toženka dolžna o vlogi odločiti zgolj z vidika svojih pristojnosti na podlagi ZCes-1 in drugih (podzakonskih) predpisih, ki urejajo priključitev na občinske ceste.

18Prvostopenjski organ je sicer vlogo tožnikov presojal na podlagi 99. člena ZCes-1, vendar iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali je presojo opravil v okviru svoje pristojnosti. Glede izdaje soglasja po prvem odstavku 99. člena ZCes-1 je namreč sodišče že v sodbi I U 750/2013 navedlo, da je upravljalec občinskih cest soglasodajalec le v primeru gradnje individualnega priključka na občinsko cesto. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi prvostopenjski organ obravnaval gradnjo individualnega priključka na občinsko javno pot. Navaja sicer, da imata tožnika služnostno pravico hoje in vožnje z vsemi vozili, vključno z nasutjem in utrditvijo poti na služečih zemljiščih, ki se neposredno navezujeta na občinsko cesto JP 571352. Navedeno sicer ne pomeni, da je dostop do javne poti že zgrajen. Vendar iz te navedbe niti iz drugih ugotovitev v izpodbijani odločbi ne izhaja, da je predmet zahtevanega soglasja gradnja priključka in da je prvostopenjski organ vlogo obravnaval v tem obsegu. Dejansko stanje je v tem pogledu ostalo povsem neraziskano.

19Navedeno pomeni, da so razlogi drugostopenjske odločbe materialnopravno zmotni, razlogov prvostopenjske odločbe pa ni mogoče preizkusiti. Tožba je zato utemeljena na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 v zvezi z v tožbi uveljavljanimi kršitvami iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Sodišče je zato izpodbijano odločbo na navedeni podlagi odpravilo in zadevo na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 je v ponovljenem postopku upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

20Sodišče ni odločilo v sporu polne jurisdikcije, kot sta to tožnika predlagala v primarno postavljenem tožbenem predlogu, naj sodišče ugodi zahtevi za izdajo soglasja. Za to niso izpolnjeni pogoji iz 65. člena ZUS-1, in sicer zato, ker tega ne dopušča narava stvari, niti podatki postopka za prevzem upravnega odločanja ne dajejo zanesljive podlage.

21Glede naknadno postavljenega tožbenega predloga naj sodišče v sporu polne jurisdikcije zavrže vlogo tožnikov, pa sodišče dodaja naslednje: Stranka, ki je v upravnem postopku vložila vlogo z določeno zahtevo v upravni stvari (v tem primeru z zahtevo za izdajo soglasja k projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja oziroma soglasja za priključitev na javno pot), od organa ne more zahtevati, naj njeno vlogo zavrže. Ker tega ne more zahtevati od organa, na katerega je naslovila vlogo, ne more postaviti niti takšnega tožbenega predloga v upravnem sporu. Svojo voljo, da toženka o njuni vlogi odloči vsebinsko, sta namreč tožnika izrazila s tem, da sta vlogo za izdajo soglasja vložila in je do izdaje izpodbijane odločbe nista umaknila. Gospodar vloge sta tožnika sama, saj sta bila onadva tisa, ki sta jo postavila in ki bi jo do izdaje odločbe lahko tudi kadarkoli umaknila, brez nevarnosti, da bi se lahko postopek nadaljeval proti njegovi volji. Na drugačno presojo ne vpliva okoliščina, da sta bila tožnika na vložitev vloge za izdajo soglasja napotena. Tožnika z vlogo ne moreta zahtevati, naj se vloga zavrže zaradi pričakovanih učinkov v drugem upravnem postopku. Sklep o zavrženju vloge namreč ne pomeni materialno pravnomočne odločitve o javnopravnem razmerju, ki bi vezala stranko in organ. Glede na navedeno tožnika toženki ne moreta očitati, da njune vloge ni zavrgla. Če pa tožnika menita, da je bila napotitev nepotrebna, bi to morala uveljavljati (če je potrebno tudi s pravnimi sredstvi) v upravnem postopku, iz katerega sta bila napotena, torej v postopku, ki teče po njuni zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja.

K II. točki izreka:

22Ker je sodišče tožbi ugodilo, sta tožnika v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika v postopku zastopal odvetnik, se jima po četrtem odstavku 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 385,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV znaša 469,70 EUR. Stroške je toženka dolžna povrniti tožnikoma v roku 15 dni od vročitve te sodbe z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

¹ Da samooskrba objekta po četrtem odstavku 66. člena ZGO-1 vključuje tudi dostop do javne poti, izhaja tudi iz sodb tega sodišča I U 1364/2018 in I U 1365/2018, ki se nanašata na isto toženo stranko.