UPRS Sodba I U 1183/2022-14

I. Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 10040-1112/2022-4 z dne 24. 8. 2022 odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna stranka tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 313,50 EUR, povečane za 22% DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila prijavo tožnice k strokovnemu izpitu zaradi neizpolnjevanja pogojev za pristop k izpitu.

2V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je tožnica na podlagi 19. člena Pravilnika o strokovnem izpitu strokovnih delavcev na področju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju Pravilnik) pri toženi stranki vložila prijavo k strokovnemu izpitu za področje vzgoje in izobraževanja. Tožena stranka je po pregledu vložene dokumentacije ugotovila, da je tožnica praktične nastope opravila v izobraževalnem programu Waldorfske glasbene šole, ki je program zasebne šole, ki deluje po posebnih pedagoških načelih, program s pridobljeno javno veljavnostjo. Skladno s 7. členom Pravilnika tožena stranka ne more preveriti izpolnjevanja pogojev o izobrazbi, saj pogoji o izobrazbi za strokovne delavce, ki so zaposleni v zasebnih šolah, ki delujejo po posebnih pedagoških načelih, v skladu s 104. členom Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) ne veljajo. Iz tega tudi izhaja, da jim ni potrebno opravljati strokovnega izpita, ki ga za strokovne delavce določa 92. člen ZOFVI. Tožena stranka je tožnico obvestila, da mora praktične nastope opraviti v javni ali zasebni šoli, ki izvaja javno veljavni program na področju vzgoje in izobraževanja, ki ga je sprejel minister, pristojen za šolstvo, za katerega so pogoji za strokovne delavce, kot tudi pogoji o izobrazbi predpisani z ZOFVI in podzakonskimi predpisi, na podlagi katerih lahko ministrstvo presodi kandidatovo izpolnjevanje z ZOFVI in podzakonskimi predpisi določene pogoje. S tem v zvezi je bila pozvana na dopolnitev prijave. Tožnica je nato odgovorila, da pravilnik v 19. členu nima omejitve, da bi moral strokovni delavec opraviti praktične nastope v javni šoli, sicer pa Waldorfska glasbena šola izvaja javno veljavne izobraževalne programe. Tožena stranka nadalje navaja, da mora kandidat, ki se prijavi na strokovni izpit, imeti pet uspešno opravljenih praktičnih nastopov pri predmetu in v programu, za katerega izpolnjuje pogoje o izobrazbi, nastope pa ocenita ustrezen mentor in ravnatelj vzgojno-izobraževalnega zavoda. Če je kandidat opravil praktične nastope, ki jih uveljavlja za pristop k strokovnemu izpitu, za katerega ni niti možno niti dopustno ugotoviti, ali izpolnjuje z zakonom in drugimi predpisi določene pogoje o izobrazbi, je potrebno aktivnosti za pristop k strokovnemu izpitu opraviti tako, da bo to mogoče ugotoviti. V tem primeru je potrebno opraviti nastope v javno veljavnem programu, ali programu s pridobljeno javno veljavnostjo, ki ne deluje po posebnih pedagoških načelih, za katere je mogoče izobrazbeni pogoj preveriti in za katerega je strokovni izpit kot pogoj predpisan. Tožena stranka je tožnici sporočila, da je glede na njeno izobrazbo druge stopnje iz flavte ter končan študijski program za izpopolnjevanje – pedagoška izobrazba v prijavi izkazala, da ima dovolj ustreznih vzgojno izobraževalnih izkušenj za opravljanje strokovnega izpita, ni pa opravila praktičnih nastopov v programu, za katerega bi tožena stranka lahko preverila njeno izpolnjevanje pogojev o izobrazbi. Zaradi tega ni bilo mogoče ugotoviti, ali izpolnjuje pogoje za opravljanje strokovnega izpita v celoti. Nadalje tožena stranka ugotavlja, da je skladno s 17. členom ZOFVI strokovni svet ugotovil, da ima program Waldorfske glasbene šole javno veljavnost in je s tem ta šola vpisana v razvid, ki ga vodi ministrstvo. Vpisana je v razvid kot izvajalec izobraževalnega programa Waldorfske glasbene šole, ni pa vpisana kot izvajalec izobraževalnega programa Glasba. Nadalje tožena stranka navaja, da nima pravnega predpisa, v skladu s katerim bi preverjala ustreznost izobrazbe tožnice. Če je kandidat opravil praktične nastope, ki jih uveljavlja za pristop k strokovnemu izpitu kot strokovni delavec, za katerega ni niti možno niti dopustno ugotoviti, ali izpolnjuje z zakonom in drugimi predpisi določene pogoje o izobrazbi, ta pogoj pa za pristop k strokovnemu izpitu mora izpolnjevati, je potrebno aktivnosti za pristop k strokovnemu izpitu opraviti tako, da bo to mogoče ugotoviti. Ni sporna zaposlitev tožnice in pridobivanje delovnih izkušenj, pač pa nezmožnost preverbe pogoja o izobrazbi za pristop k strokovnemu izpitu. Vendar pa tožnica do dneva izdaje odločbe prijave ni dopolnila, zato ni izpolnjevala vseh pogojev iz 7. člena Pravilnika.

3Tožnica v tožbi navaja, da izpolnjuje vse predpisane pogoje za pristop k strokovnemu izpitu, tudi predpisano strokovno izobrazbo za izvajanje dela učitelja v javni glasbeni šoli po javno veljavnem programu. Nobeden od relevantnih predpisov, ki urejajo pristop k izpitu, to je ZOFVI in Pravilnik, pa ne določa, kar uveljavlja s svojim stališčem tožena stranka, da je potrebno praktične nastope opraviti v javni šoli ali zasebni šoli, ki ne deluje po posebnih pedagoških načelih, in da se za kandidate, ki opravijo praktične nastope v zasebni šoli, ki delujejo po posebnih pedagoških načelih, ne sme preverjati dosežene strokovne izobrazbe. Po ZOFVI je opravljanje strokovnega izpita ne le obveznost strokovnih delavcev v javnih in zasebnih šolah, ampak tudi pravica vseh strokovnih delavcev v vzgoji in izobraževanju. Tožena stranka je sama ugotovila, da je tožnica priložila dokaz o tem, da je zaključila študijski program druge stopnje, Glasbena umetnost, Flavta, in pridobila strokovni naziv mag. akademska glasbenica flavtistka. Tožena stranka sama v odločbi navaja, da ima tožnica ustrezno strokovno izobrazbo. Torej ne drži navedba tožene stranke, da ne sme in da ni dopustno pri tožnici ugotoviti, ali izpolnjuje pogoje strokovne izobrazbe, predpisane z zakonom in Pravilnikom. Sama je ugotovila, da ta pogoj tožnica izpolnjuje. Noben predpis pa ne določa, da mora kandidat opraviti praktične nastope v šoli, ki izvaja navedene izobraževalne programe, marveč le po javno veljavnem izobraževalnem programu. V osmem odstavku obrazložitve odločbe je navedeno, da tožnica sicer izpolnjuje vse pogoje za pristop k strokovnemu izpitu, pač pa za tožnico ne more preveriti, ali izpolnjuje tudi pogoj predpisane strokovne izobrazbe. Tožena stranka navaja kot bistveni problem za nemožnost dopustitve tožnice k strokovnemu izpitu, da ne more preveriti, ali tožnica izpolnjuje pogoje o izobrazbi, kot jih določa zakon in drugi predpisi za strokovne delavce, kar je pogoj za pristop k strokovnemu izpitu. Po ugotoviti tožene stranke je tožnica opravila praktične nastope v izobraževalnem programu po posebnih pedagoških načelih. Za ta program naj ne bi bilo dopustno preverjati izpolnjevanja pogojev za strokovne delavce. Tožena stranka ugotavlja, da je tožnica predložila dokaz, da je opravila praktične nastope v izobraževanju organizaciji Waldorfska glasbena šola, ki deluje po posebnih pedagoških načelih in da iz tega razloga ne more preveriti izpolnjevanja pogojev o izobrazbi. Taka navedba nima podlage v dejanskem stanju in tudi ne v pravnem stanju. Waldorfska šola izvaja javno veljavne programe. Ta šola si je pridobila javno veljavnost izobraževalnega programa za glasbeno šolo, kar je tudi zabeleženo v javni evidenci pri toženi stranki. Je tudi vpisana v javni razvid glasbenih šol pri toženi stranki. Pri tem ni bistveno, da ta šola ni vpisana v razvid kot izvajalka izobraževalnega programa Glasba, saj niti ZOFVI niti Pravilnik ne določata, po katerem javno izobraževalnem programu je potrebno opraviti praktične nastope. Navedba tožene stranke, da mora kandidat praktične nastope opraviti v šoli z javno veljavnim programom, je nerazumljiva in ni določena ne v ZOFVI in ne v Pravilniku. Tožena stranka od tožnice zahteva, da mora opraviti nastope v javni šoli, kar pomeni obrazložitev, da nastopi v Waldorfski šoli niso v redu, oziroma da se jih več ne prizna. Ne v ZOFVI ne v Pravilniku ni nobene določbe, ki bi določala, da se posamezne aktivnosti za kandidata pred prijavo na strokovni izpit izvajajo v javni šoli, uporabljajo se le izrazi vrtec oziroma šola. To pomeni, da se izvajajo v vseh registriranih šolah in vrtcih. Waldorfska šola izvaja javno veljaven izobraževalni program. Glede na navedeno je izločanje te šole kot zasebne šole oziroma vrtca izmed šol, kjer se lahko izvedejo praktični nastopi drugih strokovnih delavcev v postopku ugotavljanja pogojev za pristop k strokovnemu izpitu, nezakonito in diskriminatorno. Waldorfska glasbena šola izvaja enak učni načrt kot javne glasbene šole. Mentor je svoje strokovno mnenje o usposobljenosti tožnice podal na podlagi enakih pravil in dokumentacije, kot se to izvaja za kandidate, ki opravljajo nastope v javni šoli. Dejstvo, da Waldorfska šola izvaja javno veljavni program po posebnih pedagoških načelih, ni bistveno za vprašanje, ali je tožnica uspešno opravila pet praktičnih nastopov. Pristojni organ mora ugotoviti le, ali kandidat izpolnjuje predpisane pogoje in mu glede na to, ali je zaposlen v javni ali zasebni šoli zagotoviti pristop k opravljanju izpita. Tožnica predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in naj samo odloči o njeni pravici do pristopa k strokovnemu izpitu. Podrejeno predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje toženi stranki. V obeh primerih zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je po pregledu prijave tožnice ugotovila, da je tožnica opravila praktične nastope v izobraževalnem programu Waldorfske glasbene šole, ki je program zasebne šole, ki deluje po posebnih pedagoških načelih, gre pa za vzgojno izobraževalni program s pridobljeno javno veljavnostjo. V prvem odstavku 104. člena ZOFVI je določeno, da morajo pogoje, predpisane za strokovne delavce javnih vrtcev in šol, izpolnjevati tudi strokovni delavci v zasebnih vrtcih in šolah, ki izvajajo javno veljavne programe. V skladu z drugim odstavkom istega člena pa veljajo izjeme za tiste šole, ki izvajajo izobraževalne programe po posebnih pedagoških načelih, kjer zaposlenim ni potrebno izpolnjevati kadrovskih pogojev, kot so določeni za javne šole, in tiste zasebne šole, ki izvajajo javne veljavne programe. V teh šolah zaposlenim torej ni potrebno izpolnjevati kadrovskih pogojev in zato tožena stranka ne more preveriti izpolnjevanja ustreznih pogojev glede izobrazbe tam zaposlenih. Zaradi tega v obravnavanem primeru ni niti možno niti dopustno ugotavljati, ali tožnica izpolnjuje z zakonom in drugimi predpisi določene pogoje o izobrazbi, ki so potrebni za določeno delovno mesto v programu, kjer opravlja delo. Posledično ni mogoče potrditi ustreznosti opravljanja praktičnih nastopov. Ker je tožnica opravila praktične nastope v programu, za katerega ni reguliranih kadrovskih pogojev, je lahko tožena stranka zgolj ugotovila, da ni izkazala, da je opravila praktične nastope v programu, ki ima regulirane kadrovske pogoje za zasedbo delovnega mesta. Ker je torej praktične nastope opravljala v izobraževalnem programu, kjer ni predpisan niti strokovni izpit niti ne veljajo pravila glede izobrazbe, je bilo ugotovljeno, da tega pogoja ne izpolnjuje. Tožnica za opravljanje dela na svojem delovnem mestu niti ne potrebuje strokovnega izpita in ga očitno opravlja za namen morebitne prezaposlitve v kakšnem drugem izobraževalnem programu, kjer pa zaposleni ta pogoj morajo izpolnjevati. Tudi če je usposobljena za izvajanje izobraževalnega programa, kar je ugotovil zunanji mentor, ki je zaposlen v javni glasbeni šoli, iz mnenja tega mentorja ne izhaja, da bi bila tožnica usposobljena za izvajanje izobraževalnega programa javnih šol. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5Tožnica v pripravljalni vlogi navaja, da niti ZOFVI niti Pravilnik ne določata, da mora kandidat opraviti nastope v vzgojno-izobraževalnem programu, ki ima z zakonom regulirane kadrovske pogoje. S tem v zvezi citira tretji odstavek 7. člena Pravilnika, ki določa, da drug strokovni delavec, ki se prijavi k opravljanju strokovnega izpita, lahko pristopi k izpitu, če ima uspešno opravljenih pet praktičnih nastopov v skladu s tem Pravilnikom. Nadalje citira tretji odstavek 8. člena Pravilnika, ki določa, da se praktični nastopi izvajajo v vrtcu oziroma šoli in sicer v skupini oziroma oddelku ali pri drugačni obliki dela, ki jih spremljata mentor ter ravnatelj vrtca oziroma šole. Nadalje citira tudi četrti odstavek 19. člena Pravilnika, ki med drugim določa, da je med dokazili, ki jih je potrebno priložiti k prijavi, tudi pisno poročilo mentorja o kandidatovi usposobljenosti za samostojno opravljanje vzgojno izobraževalnega dela, in za kandidate, ki opravljajo praktične nastope, obrazec ocene praktičnih nastopov in pisne priprave za pet uspešno opravljenih praktičnih nastopov, ki jih kandidat uveljavlja za pristop k strokovnemu izpitu. Vprašanje izvedbe praktičnega nastopa tako urejata le določili 7. in 8. člena Pravilnika, 19. člen pa določa le, katera dokazila mora kandidat predložiti. Drugih določb o izvedbi praktičnih nastopov v tem Pravilniku ni. Stališče tožene stranke, da mora tožnica praktične nastope opraviti v javni šoli oziroma zasebni, ki izvaja enak program kot javna šola, nima podlage v materialnem pravu. Javno veljavni program pa je tudi program zasebne šole s programom po posebnih pedagoških načelih. Mentor, ki je bil določen tožnici, je bil učitelj javne glasbene šole, ki uči po programu javne šole in ima tudi znanje ter merila za ugotavljanje usposobljenosti učitelja po programu javne šole. Posebnosti programa zasebne Waldorfske šole v Ljubljani niti ne pozna, zato svojega ocenjevanja ni mogel prilagoditi. Isti učitelji – mentorji izvajajo mentorstvo tudi za učitelje v javnih glasbenih šolah in ne ločujejo izobraževalnih programov.

K točki I izreka:

6Tožba je utemeljena.

7Sodišče ugotavlja, da je v navedeni zadevi med strankama sporno, ali tožnica izpolnjuje enega od pogojev za pristop k strokovnemu izpitu in sicer, ali naj se ji prizna uspešno opravljenih pet praktičnih nastopov, kot to določa tretji odstavek 7. člena Pravilnika. Iz tega določila izhaja, da morajo tisti strokovni delavci, ki niso pripravniki, med drugim izpolnjevati tudi ta pogoj. Iz tega določila pa ne izhaja, da bi moralo biti pet praktičnih nastopov opravljenih v javno veljavnem izobraževalnem programu, kjer ne gre za zasebne šole, ki izvajajo izobraževalne programe po posebnih pedagoških načelih. Med strankama namreč ni sporno, da ima Waldorfska glasbena šola javno veljavni izobraževalni program, ki se izvaja po posebnih pedagoških načelih. Sodišče se strinja s tožečo stranko, da v nobenem predpisu ni podlage, da se pri ugotavljanju tega pogoja ne bi priznavalo tistih praktičnih nastopov, ki so bili opravljeni v zasebnih šolah, ki imajo javno veljavne izobraževalne programe po posebnih pedagoških načelih. To ne izhaja niti iz 7. člena niti iz 8. člena Pravilnika, kjer je v tretjem odstavku navedeno, da se praktični nastopi izvajajo v vrtcu, oziroma šoli, in sicer v skupini oziroma oddelku ali pri drugačni obliki dela in jih spremljata mentor ter ravnatelj vrtca, oziroma šole. Nadalje je v tem določilu še določeno, da vsebino za praktične nastope določi mentor najmanj tri delovne dni pred nastopom in temo pisne naloge prav tako določi mentor. Tudi v tem določilu ni nikjer zapisano, da ne bi bili veljavni nastopi v javno veljavnih izobraževalnih programih po posebnih pedagoških načelih. Tudi iz četrtega odstavka 19. člena Pravilnika, kjer je prav tako govora o praktičnih nastopih, ne izhaja, da bi morali biti praktični nastopi opravljeni le v tistih izobraževalnih programih, ki se ne opravljajo po posebnih pedagoških načelih. To določilo določa, da je kot dokazilo k prijavi treba predložiti obrazec ocene praktičnih nastopov in pisne priprave za pet uspešno opravljenih praktičnih nastopov, ki jih kandidat uveljavlja za pristop k strokovnemu izpitu.

8Glede na to, da tožena stranka ni imela pravne podlage, da ne bi tožnici priznala praktičnih nastopov, ki so bili opravljeni v zasebni šoli z javno veljavnim izobraževalnim programom po posebnih pedagoških načelih, je bilo treba že iz tega razloga tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti.

9Sodišče v zvezi z navedbo v petem odstavku obrazložitve odločbe, da tožena stranka ni mogla preveriti izpolnjevanja pogojev o izobrazbi iz razloga, ker Waldorfska glasbena šola opravlja program, ki deluje po posebnih pedagoških načelih, meni, da tudi če Waldorfska glasbena šola opravlja program s pridobljeno javno veljavnostjo po posebnih pedagoških načelih, je zaradi tega še vedno možno preveriti, ali tožnica izpolnjuje pogoje o izobrazbi. Pogoje o izobrazbi se ugotavlja s priloženo dokumentacijo – diplomo, ki jo je tožnica tudi priložila.

10Sodišče nadalje pojasnjuje, da je v drugem odstavku 104. člena ZOFVI sicer res določeno, da strokovnim delavcem v zasebnih vrtcih in šolah, ki izvajajo programe za predšolske otroke, oziroma izobraževalne programe po posebnih pedagoških načelih, ni treba izpolnjevati takih pogojev, ki jih morajo izpolnjevati strokovni delavci v drugih zasebnih vrtcih in šolah, ki izvajajo javne veljavne programe. Vendar pa to še ne more biti razlog, da tožena stranka ne bi mogla ugotavljati, ali kandidat, ki poučuje v izobraževalnem programu po posebnih pedagoških načelih, izpolnjuje pogoje za pristop k izpitu. To zgolj pomeni, da tistim pedagoškim delavcem, ki delajo v takih ustanovah, izpita ni treba opraviti. Drugi odstavek 104. člena ZOFVI pa toženi stranki ne preprečuje, da bi lahko ugotavljala izpolnjevanje pogojev za pristop k izpitu, če tak strokovni delavec želi izpit vseeno opravljati, čeprav ga ne potrebuje. Sodišče se torej ne strinja s stališčem, da iz tega razloga, ker v skladu z drugim odstavkom 104. člena ZOFVI strokovnim delavcem, ki delajo po programih po posebnih pedagoških načelih, ni treba izpolnjevati istih pogojev, kot ostalim strokovnim delavcem, tožena stranka nima pravne podlage, da bi lahko preverjala, ali izpolnjujejo pogoj za pristop k izpitu. Če bi tako tolmačenje držalo, potem bi morala tožena stranka vlogo tožnice zavreči, ker ni pristojna, da o tem odloča, kljub temu pa jo je vseeno obravnavala po vsebini.

11Sodišče je iz zgoraj navedenih razlogov tožbi ugodilo in na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odločbo odpravilo zaradi napačne razlage materialnega prava. Ker je sodišče odločbo odpravilo že iz tega razloga, se do drugih navedb strank ni opredeljevalo. Pri tem sodišče še pojasnjuje, da če sodišče upravni akt odpravi, je upravni organ pri ponovnem odločanju skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

12Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, katero je sicer predlagala tožeča stranka, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov ugotovilo, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Poleg tega pa dejansko stanje ni sporno, saj ni sporno, da je tožnica zaposlena v vzgojno izobraževalni ustanovi z javno veljavnim programom po posebnih pedagoških načelih, prav tako ni sporno, kakšno izobrazbo ima ter katera dokazila je priložila k prijavi. Bistvo tega sodnega postopka je zgolj razrešitev pravnih vprašanj. Kadar pa dejansko stanje ni sporno, ima sodišče tudi na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči brez glavne obravnave.

13Sodišče še pojasnjuje, da čeprav je tožnica s primarnim tožbenim zahtevkom predlagala odločanje v sporu polne jurisdikcije, je sodišče sledilo podrednemu zahtevku in vrnilo zadevo v ponovno odločanje toženi stranki. Sodišče sicer lahko v izjemnih primerih odloči v sporu polne jurisdikcije, če so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1. ZUS-1 torej daje sodišču možnost, da v določenih primerih samo odloči o pravici, pravni koristi ali obveznosti stranke. Vendar je po mnenju sodišča treba inštitut spora polne jurisdikcije uporabiti le v zelo izjemnih primerih, saj v tem primeru sodišče poseže v odločanje s področja izvršilne veje oblasti.

K točki II izreka:

14Ker je tožeča stranka zahtevala povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je presodilo, da mora tožena stranka skladno z določilom tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedenim določilom se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Določilo drugega odstavka 3. člena navedenega pravilnika določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR, 4. člen tega pravilnika pa določa, da če je moral tožnik v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami, se mu priznajo še stroški v višini 10% od zneskov, določenih v prejšnjem členu.