UPRS Sodba in sklep I U 1757/2021-20

I. Tožba zoper 1. točko izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 35402-25/2021-2550-4 z dne 26. 10. 2021 se zavrže.

II. V preostalem delu se tožba zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Potek upravnega postopka

1Agencija RS za okolje je kot prvostopenjski upravni organ s 1. točko izreka izpodbijanega sklepa ugodila predlogu prizadete stranke za obnovo postopka izdaje dopolnilne odločbe št. 35407-11/2016-39 z dne 21. 12. 2020 v obsegu, da se tega postopka lahko udeležuje tudi prizadeta stranka kot stranski udeleženec. Z 2. točko izreka izpodbijanega sklepa je do izdaje upravnega akta v obnovljenem postopku zadržala izvrševanje navedene dopolnilne odločbe.

2V obrazložitvi navaja, da je bilo z delno odločbo št. 35407-11/2016-25 z dne 5. 12. 2019 tožniku izdano okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega, v kateri se izvaja dejavnost predhodnega skladiščenja s skupno zmogljivostjo skladiščenja 369 ton/dan nevarnih odpadkov in 145 ton/dan nenevarnih odpadkov (1.1. točka izreka okoljevarstvenega dovoljenja) ter za predelavo in odstranjevanje nevarnih odpadkov s proizvodno zmogljivostjo predelave 6,7 ton/dan in odstranjevanja 7,5 ton/dan (1.2. točka izreka okoljevarstvenega dovoljenja). Z dopolnilno odločbo je bila navedena delna odločba spremenjena v delu, ki se nanaša na zahteve v zvezi s preprečevanjem nesreč in njihovih posledic.

3Pojasnjuje, da se predmetni postopek vodi na podlagi 84. a člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ker gre za obstoječo napravo, ki izvaja dejavnost, prvič določeno po uveljavitvi ZVO-1F, in sicer z Uredbo o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega (v nadaljevanju Uredba). Navaja, da je prizadeta stranka izkazala pravni interes za udeležbo v predmetnem postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja po določbah ZVO-1 in Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Iz 3.2.1 točke izreka okoljevarstvenega dovoljenja namreč izhaja, da se tožniku dovoljuje odvajanje mešanice industrijskih in komunalnih odpadnih voda v javno kanalizacijo, ki se zaključi s komunalno čistilno napravo. Ker je prizadeta stranka lastnica javnega kanalizacijskega omrežja, pravni interes za udeležbo izkazuje na podlagi 149. člena ZVO-1, 5. člena Uredbe o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne vode, 5., 10. in 15. člena Uredbe o emisiji snovi in toplote pri odvajanju odpadnih voda v vode in javno kanalizacijo ter Odloka Občine Škofja Loka o odvajanju in čiščenju komunalne in padavinske odpadne vode ter pri izvajanju posebnih storitev. Sklicuje se tudi na sodbe Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevah C-137/14, C-570/13 in C-664/15, sodbi Vrhovnega sodišča RS v zadevah X Ips 335/11 in II Ips 252/15 ter sklep X Ips 34/19 in sodbe naslovnega sodišča v zadevah II U 465/16, I U 2446/17 in I U 2009/19.

4Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep (1. točka izreka). Hkrati je zavrnilo tožnikov zahtevek za povrnitev stroškov pritožbenega postopka (2. točka izreka).

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

5Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da pri predhodnem skladiščenju odpadkov oziroma pri delovanju predmetne naprave ne nastajajo odpadne vode, temveč te nastajajo v drugi napravi za obdelavo odpadkov, za katero ima dovoljenje št. 35472-168/2012 z dne 8. 10. 2013. Navaja, da v celoti spoštuje mejne vrednosti parametrov odpadnih industrijskih voda iz te odločbe, kar dokazuje z letnimi poročili. Poleg tega odpadne vode odvaja šaržno ter jih pred izpustom analizira v lastnem laboratoriju, zato te vode nimajo nikakršnega negativnega vpliva na javno kanalizacijo in CČN.¹

6Meni, da opravljanje nalog, ki jih prizadeti stranki nalagata Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) in ZVO-1, samo po sebi ne zadošča za utemeljitev pravnega interesa za udeležbo občine v konkretnem postopku, ki se vodi na predlog zasebnopravnega subjekta. Zato bi morala prizadeta stranka s stopnjo verjetnosti izkazati, da bo obratovanje predmetne naprave in objekta, v katerem se ta naprava nahaja, protipravno poseglo v opravljanje javne službe oziroma poslabšalo kanalizacijsko omrežje. Navaja, da se je prizadeta stranka sklicevala le na hipotetične okoliščine, glede katerih bi lahko imela le ekonomske interese. Navaja še, da se bo delovanje naprave z izvršitvijo okoljevarstvenega dovoljenja in dopolnilne odločbe le izboljšalo, ne pa poslabšalo, saj bo tožnik upošteval višje standarde varstva okolja, kot do sedaj in ne bo vplivov na javno kanalizacijsko omrežje, CČN ter izvajanje javne službe. Tudi v primeru morebitnega protipravnega posega v kanalizacijsko omrežje oziroma CČN, bi prizadeti stranki lahko nastala le premoženjska škoda v smislu vstopa onesnaževal v kanalizacijo in posledičnega čiščenja, ne bi pa to vplivalo na zmožnost obratovanja kanalizacijskega omrežja. Sklicuje se na sodbo Vrhovnega sodišča RS v zadev G 55/11 in sklep X Ips 34/19 ter naslovnega sodišča v zadevah I U 348/17, I U 2009/19 in II U 67/18. Sodišču zato predlaga, naj izpodbijani sklep in drugostopenjsko odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov tega postopka.

7Sodišče je tožbo poslalo toženki in prizadeti stranki. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

8Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožba zoper drugostopenjsko odločbo nedopustna, zato sodišču predlaga, naj tožbo v tem delu zavrže po 4. točki prvega odstavka 36. člena Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sklicuje se na razloge izpodbijanega sklepa in drugostopenjske odločbe ter zavrača vse očitke o kršitvah določb postopka in navaja, da izpodbijana odločitev temelji na pravilno ugotovljenem dejanskem stanju in uporabi materialnega prava.

9V pripravljalni vlogi predlaga, naj sodišče v zadevi odloči brez glavne obravnave, saj se ta nanaša na omenjeno okoljevarstveno dovoljenje št. 35407-11/2016-25 z dne 5. 12. 2019, o katerem je že odločilo v sporu v zadevi I U 1680/21.

Odločanje po sodnici posameznici

10Ker je v zadevi izpodbijan procesni sklep je sodišče odločilo po sodnici posameznici na podlagi druge alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1, po kateri sodišče odloča po sodniku posamezniku, če se izpodbijajo procesni sklepi v postopku izdaje upravnega akta.

Odločanje brez glavne obravnave

11Sodišče je v obravnavani zadevi odločilo brez glavne obravnave v skladu s predlogom prizadete stranke in na podlagi tretje alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ki določa, da lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, če gre za spor med istima strankama, pa gre za podobno dejansko in pravno podlago ter je o tem vprašanju sodišče že pravnomočno odločilo. Sodišče je namreč v zadevi I U 1680/21 že zavrnilo tožnikovo tožbo zoper sklep o obnovi postopka v postopku predmetnega okoljevarstvenega dovoljenja.

K I. točki izreka

12V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba, s katero je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek istega člena).

13Tožnik izpodbija tudi 1. točko izreka drugostopenjske odločbe, s katero je bila njegova pritožba zoper izpodbijani sklep zavrnjena. Ker slednja nima narave upravnega akta v smislu citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1, ne more biti predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu. Sodišče je zato tožbo v tem delu zavrglo iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

K II. točki izreka

14Tožba zoper izpodbijani sklep ni utemeljena.

15Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je za odločitev v obravnavani zadevi bistveno le, ali predmetna naprava povzroča obremenitve okolja, ki lahko vplivajo na pravice in pravne koristi prizadete stranke,² ne pa že, ali so ti vplivi tudi nedopustni.

16Za odločitev v tem postopku je torej bistveno zgolj, ali je prizadeta stranka izkazala pravni interes za udeležbo v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja. Po določbi prvega odstavka 43. člena ZUP ima namreč pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec).

17Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43 člena ZUP). Oseba, ki ima zaradi varstva svojih pravnih koristi pravico udeleževati se upravnega postopka, ki je bil uveden na zahtevo drugega, ali po uradni dolžnosti, je stranski udeleženec (intervenient). Stranski udeleženec je samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku.

18Tako je treba vsakomur, komur pravo priznava obstoj njegovega pravno varovanega interesa, omogočiti, da ta interes zavaruje tudi v upravnem postopku, v katerem bi bilo lahko v ta interes poseženo. Ali tak osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, pa izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja določenega posameznika. Pri presoji, ali določen predpis, ki ureja delovanje upravnega organa, podeljuje posamezniku pravico oziroma pravno varovan interes ali ne, je treba ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca, da z navedeno normo varuje tega določenega posameznika, ki bi si lahko z uveljavljanjem sodnega varstva izboljšal pravni položaj. Pri tem je mogoče, da je z normo varovan zgolj javni interes, da sta varovana tako javni kot zasebni interes oziroma da je varovan eden ali več zasebnih interesov. Navedeno je lahko izrecno zapisano v posamezni normi ali pa je odvisno od njene razlage (tako Ustavno sodišče v odločbah št. Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010, 10. točka obrazložitve, U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011, 17. točka obrazložitve in Up-741/12-21 z dne 2. 7. 2015, 10. točka obrazložitve).

19Vrhovno sodišče je že zavzelo stališče (sklep X Ips 34/19 z dne 28. 11. 2019), s kakšno stopnjo dokazanosti morajo osebe, ki zahtevajo položaj stranskega udeleženca v okoljskih zadevah, izkazati svoj pravni interes za udeležbo. In sicer, da mora glede na stališča SEU za dosego cilja širokega dostopa "zadevne javnosti" do sodnega varstva v okoljskih zadevah za izdajo sklepa, s katerim se osebi prizna položaj stranke, ki je po svoji naravi procesni sklep, zadostovati že nižji dokazni standard, tj. izkaz verjetnosti ali še nižji. O utemeljenosti morebitnih ugovorov stranskega udeleženca se ne presoja v postopku odločanja o položaju stranke, ampak v postopku meritornega odločanja o samem predmetu postopka. V tem posebnem ugotovitvenem postopku pa morajo imeti možnost sodelovati vsi, na pravice katerih bi odločitev o upravni zadevi lahko vplivala. Povedano drugače, v okoljskih zadevah³ se pravni interes oseb za udeležbo v postopku presoja z odgovorom na vprašanje, ali bi jim lahko bila kršena pravica in ne z odgovorom na vprašanje, ali jim je kršena pravica.

20V postopku priznanja položaja stranskega udeleženca torej zadostuje verjetnost, da bi lahko prišlo do posega v pravni položaj te osebe, kar je prizadeta stranka po presoji sodišča izkazala. Ali se z napravo tudi nedopustno posega v pravne koristi prizadete stranke pa je, kot že rečeno, predmet (nadaljnjega) meritornega odločanja. Za odločitev v tej zadevi zato ni pomembno, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, posledično v zvezi s tem sodišče tudi ni izvajalo predlaganih dokazov.

21Pravico do zdravega življenjskega okolja ureja Ustava RS v 72. členu. V skladu z drugim odstavkom tega člena za zdravo življenjsko okolje skrbi država in v ta namen z zakonom določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Za napravo, kot je obravnavana, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega, so pogoji in postopek za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja določeni v določbah od 68. do 81. člena ZVO-1.

22Občine torej skrbijo za varstvo okolja v skladu z Ustavo RS in zakonom. To izhaja tudi iz drugega odstavka 21. člena ZLS, ki določa izvirne naloge občin, med drugim, da skrbijo za varstvo zraka, tal, vodnih virov, za varstvo pred hrupom, za zbiranje in odlaganje odpadkov in opravlja druge dejavnosti varstva okolja. Vendar občine, kot osebe javnega prava, niso pristojne za vse zadeve v zvezi z varstvom okolja, temveč le za tiste, za katere je tako določeno v področnih zakonih (kot sta ZVO-1 in ZV-1 - prim. odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-164/14-30 z dne 16. 11. 2017).

23Po drugi točki prvega odstavka 149. člena ZVO-1 je odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode obvezna občinska gospodarska javna služba. To pomeni, da jo je občina (tj. prizadeta stranka v tem postopku) dolžna zagotavljati.

24Kot je pojasnila že toženka, je predmetna naprava priključena na javno kanalizacijsko omrežje, katerega lastnica je prizadeta stranka. Med strankami ni sporno, da se po 3.2.1 točki izreka okoljevarstvenega dovoljenja tožniku dovoljuje odvajanje mešanice industrijskih in komunalnih odpadnih voda v javno kanalizacijo, ki se zaključi s komunalno čistilno napravo. Toženka je pojasnila tudi, da se z dopolnilno odločbo to okoljevarstveno dovoljenje spreminja v delu, ki se nanaša na zahteve v zvezi s preprečevanjem nesreč in njihovih posledic.

25Ravnanje upravljavca komunalne čistilne naprave je tako v skladu s prvim odstavkom 15. člena Uredbe o emisiji snovi in toplote pri odvajanju odpadnih voda v vode in javno kanalizacijo pri obratovanju in vzdrževanju komunalne čistilne odvisno od delovanja tožnikove naprave, saj lahko ta vpliva na doseganje mejnih vrednosti čiščenja odpadnih komunalnih voda. Prav tako je na podlagi določb 10. člena Uredbe o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne vode treba zagotoviti čiščenje komunalne odpadne vode tako, da parametri onesnaženosti ne presegajo mejnih vrednosti iz 6., 7. ali 8. člena te uredbe. Konkretnejši pogoji delovanja komunalne čistilne naprave zaradi doseganja teh vrednosti pa so določeni v okoljevarstvenem dovoljenju za obratovanje komunalne čistilne naprave, katere lastnica je prizadeta stranka.

26Iz navedenih določb jasno izhaja, da ima prizadeta stranka kot lastnica komunalne čistilne naprave, na katero je nesporno priključena tudi tožnikova naprava, obveznost zagotavljati čiščenje komunalne odpadne vode tako, da ne presega predpisanih mejnih vrednosti. Na navedeno odločitev ne vpliva okoliščina, da je je bilo tožniku že prej dovoljeno odvajanje iste količine odpadnih voda, saj se s predmetnim okoljevarstvenim dovoljenjem naprava po izrecni določbi 85. člena ZVO-1F⁴ prilagaja zahtevam (novega) predpisa (tj. Uredbe). Prav tako na odločitev v tej fazi postopka ne vpliva okoliščina, da je tožnik do sedaj upošteval predpisane mejne vrednosti, saj se, kot že rečeno, o tem, ali bo prišlo do nedovoljenega posega v položaj stranskega udeleženca, odloča v postopku o glavni stvari. To pomeni, da za odločitev v zadevi ni bistveno, ali gre za protipravno ravnanje, kot to zatrjuje tožnik. Sodišče dodaja, da je tudi SEU v zadevi C-197/18 že pojasnilo, da zgolj prekoračitev ali nevarnost prekoračitve tam določenega praga onesnaženosti neposredno zadeva fizične ali pravne osebe, tj. tudi tiste, ki jih prekoračitev tam navedenega praga prisili k porabi stroškov za njihovo čiščenje (44. točka obrazložitve).

27Neutemeljena je tudi tožnikova navedba, da se položaj prizadete stranke z izvrševanjem okoljevarstvenega dovoljenja iz leta 2019 ne bo poslabšal, temveč kvečjemu izboljšal, ker vsebuje novo okoljevarstveno dovoljenje strožje zahteve, saj je treba tudi v primeru zagotavljanja ukrepov za izboljšanje⁵ obratovanja predmetne naprave, kolikor se ti nanašajo na izvajanje nalog prizadete stranke, tej stranki omogočiti, da pri tem sodeluje in zahteva sprejetje morebitnih dodatnih ali okrepljenih ukrepov.

28Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (63. člen ZUS-1).

K II. točki izreka

29Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

¹ Očitno mišljena centralna čistilna naprava – op. sodišča.
² Glej tretji odstavek 70. člena ZVO-1 v povezavi s petim odstavkom 54. člena ZVO-1 in tretjim odstavkom 85. člena ZVO-1F.
³ V tem postopku se za določitev območja, na katerem nameravani poseg povzroča obremenitve, ki lahko vplivajo na pravice in pravne koristi, uporablja enaka metodologija, kot v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja - tretji odstavek 70. člena ZVO-1 v povezavi s petim odstavkom in 6. točko drugega odstavka 54. člena ZVO-1.
⁴ Uradni list RS, št. 92/13.
⁵ Glej sodbi naslovnega sodišča v zadevah I U 2007/2019 in I U 2009/2019.