UPRS Sklep I U 1113/2020-14

I. Odločba Inšpektorata Republike Slovenije za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami št. 0611-3862/2019-7 z dne 6. 1. 2020 se izreče za nično.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, po poteku tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku naložil odpravo pomanjkljivosti s področja varstva pred požarom, in sicer da mora tožnik do 31. 1. 2020 označiti vse evakuacijske poti in prehode s predpisanimi znaki tako, kot je le-to določil v evakuacijskem načrtu; o odpravi pomanjkljivosti pa mora tožnik po izteku postavljenega roka pisno obvestiti inšpektorat, pri čemer pritožba ne zadrži izvršitve izpodbijane odločbe.

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bil pri tožniku sprva opravljen redni inšpekcijski nadzor, pri katerem je bilo ugotovljeno, da tožnik ni označil vseh evakuacijskih poti in prehodov s predpisanimi znaki tako, kot je le-to določil v evakuacijskem načrtu. Tožnik ima namreč izdelan evakuacijski načrt, na katerem so poti označene v skladu s predpisi, vendar pa po hodnikih v trgovini oznak ni namestil. Hodniki so bili na nadzoru tudi fotografirani in iz fotografij je razvidno, da ulice med policami, ki so v evakuacijskem načrtu vrisane kot evakuacijske poti, nimajo oznak poti oz. smeri gibanja do izhodov. Skladno s predpisi so sicer označeni izhodi iz trgovine, vendar oseba, ki bi se v trgovini nahajala, kljub temu ne bi imela natančnih navodil, v katero smer naj se evakuira. Tožnik tako ni v celoti izpolnil obveznosti iz četrtega odstavka 35. člena Zakona o varstvu pred požarom (v nadaljevanju ZVPoz), ki določa obveznost označevanja, oznake pa predpisuje Pravilnik o varnostnih znakih (v nadaljevanju Pravilnik 1). Nadalje se organ sklicuje še na Standarda SIST 1013 in SIST ISO 6790, ki sta predpisana skladno s Pravilnikom o grafičnih znakih za izdelavo prilog študij požarne varnosti in požarnih redov (v nadaljevanju Pravilnik 2). Tožniku je bilo sprva z zapisnikom naloženo, da do 19. 12. 2019 med drugim označi vse evakuacijske poti in prehode s predpisanimi znaki tako, kot je to določil v evakuacijskem načrtu, a iz njegovega poročila o odpravi pomanjkljivosti ni izhajalo, da bi to storil, pri čemer se je skliceval na postavitev varnostne razsvetljave iz leta 2012, s čimer je po lastnem mnenju zadostil vsem pogojem in standardom. Vendar pa organ sklene, da pri tožniku varnostna razsvetljava ni bila predmet nadzora in glede na to, da tožnik naloženega označevanja ni izpeljal v roku, se mu to sedaj nalaga do z izpodbijano odločbo postavljenega roka.

3Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano pritožbo zavrnil, saj glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe nima pomislekov, ker je bilo dejansko stanje popolno in točno ugotovljeno, uporabljeni pa so bili tudi ustrezni predpisi. Prvostopenjski organ je tudi po oceni organa druge stopnje tožniku z izpodbijano odločbo utemeljeno in zakonito naložil, da označi vse evakuacijske poti in prehode s predpisanimi znaki tako, kot je to sam določil v evakuacijskem načrtu. Po oceni druge stopnje je izrek izpodbijane odločbe jasen, določen in razumljiv, med dejstvi, navedenimi v izpodbijani odločbi, tudi ni nasprotij, pomanjkljivosti so opisane logično, izhajajo tudi iz izreka, namreč da mora tožnik označiti evakuacijske poti in prehode s predpisanimi znaki; katere so te poti in prehodi, pa je tožnik sam določil in označil v svojem evakuacijskem načrtu. Organ zavrne tudi pritožbene ugovore glede različne uporabe materialnopravnih podlag v zapisniku in izpodbijani odločbi, saj se z zapisnikom ne odloča, temveč ta predstavlja le zapis poteka in vsebine dejanj v postopku; zato sporna pravna podlaga iz zapisnika ne vpliva na zadevo, saj je bila kasneje izdana izpodbijana odločba, katere oznake bi morale označevati evakuacijske poti, pa določa Pravilnik 1. Pritožbeni organ poudari, da je treba evakuacijske poti v prostoru označiti, kot to določa načrt evakuacije, same znake pa določa Pravilnik 1. Čeprav je bil slednji sprejet na podlagi Zakona o varnosti in zdravju pri delu, pa to ne pomeni, da bi bil namenjen zgolj takšnemu ozkemu krogu naslovnikov. Nelogična bi bila uporaba različnih oznak za različne „kategorije“ ljudi znotraj istega objekta. Sklepno zaključi, da fotografije negirajo tožnikovo zatrjevanje, da je evakuacijske poti v prodajnem prostoru ustrezno označil; iz fotografij so razvidni le ustrezno označeni izhodi, kar ni sporno. Znaki, nameščeni na začetku in na koncu prodajnega prostora, niso vidni in prepoznavni s katerekoli točke v prodajnem prostoru. Iz fotografij izhaja, da oseba, ki bi se nahajala tam, ne bi mogla izvesti varne evakuacije, saj brez nameščenih oznak ne bi imela navodil, v katero smer naj se evakuira. Prav tako se oseba, ki bi se nahajala na sredini, ne bi pravilno evakuirala, ker morebiti ne bi bila sposobna prepoznati znaka na koncu prodajnega prostora, lahko bi celo uporabila daljšo evakuacijsko pot, saj prostor glede evakuacijske poti ni razdeljen točno na polovico. Vse evakuacijske poti torej niso ustrezno označene. Sicer so tožnikovi znaki, ki označujejo evakuacijo, v skladu s predpisi; sporno je le, da niso v prodajnem prostoru nameščeni tako, kot to izhaja iz evakuacijskega načrta, v katerem je tožnik določil evakuacijske poti in izhode do zbirnega mesta.

4Tožnik vlaga tožbo zoper izpodbijano odločbo in sodišču predlaga, naj jo odpravi, zahteva pa tudi povračilo stroškov, ki jih priglaša. Navaja, da izrek izpodbijane odločbe ni dovolj jasen, da bi tožnik lahko ugotovil, kakšna pomanjkljivost se mu očita, prav tako ni jasno, kako bi to domnevno pomanjkljivost moral odpraviti. Evakuacijski načrt namreč ni dokument, ki bi določal, kje naj bodo oznake, tudi v tožnikovem načrtu to ni zapisano ali vrisano, tega za evakuacijski načrt tudi ne predpisuje noben predpis. V njem so sicer vrisane evakuacijske poti in smeri umika, a gre le za povzetek poti, določenih v Študiji požarne varnosti. Takšna pomanjkljivost izpodbijane odločbe pa ni le manjša postopkovna kršitev, temveč kaže na nepravilno uporabo materialnih predpisov in pomanjkljivo ugotovljeno dejansko stanje. Ustreznost oznak mora biti izkazana že pri projektiranju objekta, saj varnostno razsvetljavo, del katere so oznake evakuacijskih poti, projektira ustrezen projektant po veljavnih standardih, prav tako ustrezen projektant pripravi študijo požarne varnosti. Delovanje in pravilnost izvedbe sistema požarne zaščite preveri ustrezen preglednik, pooblaščen s strani Uprave za zaščito in reševanje. Pravilnost izvedbe objekta kot celote, vključno s sistemi požarne zaščite, pa je potrjena na tehničnem pregledu, le tako pa je mogoče pridobiti tudi uporabno dovoljenje. Vse to je bilo opravljeno tudi v tožnikovem primeru po rekonstrukciji objekta v letih 2017/2018, po tehničnem pregledu pa je v uporabnem dovoljenju ustreznost izvedbe objekta potrdil upravni organ, pri čemer se varnostna razsvetljava ter namestitev oznak evakuacijskih poti odtlej niso spremenili. Organ prve stopnje, brez sodelovanja strokovnjaka ustrezne stroke, nima potrebnega strokovnega znanja za preverjanje ustreznosti projekta varnostne razsvetljave, del katere so oznake evakuacijskih poti. Tega ni mogoče delati le po prosti presoji oz. po občutku. V dokaz svojih navedb se tožnik sklicuje na študijo in izkaz požarne varnosti, gradbeno dovoljenje, potrdilo o brezhibnem delovanju sistema aktivne požarne zaščite, še en izkaz požarne varnosti ter uporabno dovoljenje (A4-A9).

5Nadalje navaja, da so v njegovem poslovnem prostoru nameščene oznake, in sicer tipa „izhod naravnost in navzdol“ tik nad samimi zasilnimi izhodi (kar je kot ustrezno potrjeno tudi v izpodbijani odločbi) ter tipa „izhod desno oz. levo“ na obeh skrajnih koncih vsake od nakupovalnih „ulic“ med policami; evakuacijske poti, ki potekajo po ulicah, imajo torej oznake na začetku in na kocu vsake ulice. Tožnik o tem priloži dodatek A standardu SITS 1013 glede obeh tipov oznak ter grafični prikaz – načrt svojih obstoječih oznak (A10, A11). Ne drži torej, da evakuacijske poti sploh ne bi imele oznak; organa očitno menita, da jih ni dovolj oz. da jih ni tam, kjer bi morale biti. Četrti odstavek 35. člena ZVPoz določa med drugim, da morajo biti evakuacijske poti označene skladno s predpisi. Predpisa, ki bi to lahko določala, sta Pravilnik 1 in 2, pri čemer njuna uporaba ni samoumevna in tudi drugostopenjski organ v tej zvezi ni dal zadostnih pojasnil. Tožnik sicer sprejema relevantnost Pravilnika 1 za obravnavani primer, a upravna organa nista konkretno opredelila, čemu iz tega pravilnika tožnikova postavitev znakov nasprotuje. Niti Pravilnik 1 niti 2 pa ne določata, na kakšen način, v kakšnih intervalih in na katerih mestih bi bilo treba evakuacijske poti označevati, tega tudi nista specificirala upravna organa. Razlogovanje druge stopnje o tem, da oznake na začetku in na koncu ulic ne bi bile razpoznavne s katerekoli točke znotraj prostora, pa je le pavšalno, prav tako je neustrezno tozadevno sklicevanje na fotografije, ki jih je napravil prvostopenjski organ. Takšno presojo je mogoče opraviti le z matematičnimi izračuni po SIST 1013, ki določa velikost in razdalje razločnih znakov oz. piktogramov, in sicer posebej za osvetljene znake (jih osvetljuje zunanje svetilo) in posebej za svetleče znake (jih osvetljuje notranje svetilo v samem znaku). V tožnikovi poslovalnici se uporabljajo svetleči znaki, ki so glede na dimenzijo teh znakov vidni z razdalje največ 32 metrov. Tožnikov celoten prostor pa je dolg 50 metrov; torej če je človek na polovici prostora, znak gleda z razdalje 25 metrov (kar je bistveno manj od 32-metrske vidnosti). Pavšalna ocena organa o nerazpoznavnosti znakov je torej neosnovana.

6Tožnik sklene, da iz izpodbijane odločbe (tj. iz izreka in obrazložitve) ni jasno, niti to ni jasno v povezavi z drugostopenjsko odločbo, koliko oznak, na katerih mestih, kakšne velikosti in na podlagi katerega predpisa ali standarda bi bilo sploh potrebnih, da bi bila označitev evakuacijskih poti ustrezna. Tudi v strokovni literaturi je namreč odsvetovano neustrezno in pretirano postavljanje znakov.

7Toženka v odgovoru na tožbo predlaga njeno zavrnitev. Meni, da je na tožnikove navedbe odgovorila zlasti v svoji drugostopenjski odločbi in se nanjo sklicuje. Ponavlja, da kljub svojemu evakuacijskem načrtu tožnik poti ni ustrezno označil, kar izhaja iz fotografij. Ponavlja tudi, da tožnikovo sklicevanje na varnostno razsvetljavo ni na mestu.

8V pripravljalni vlogi je tožnik zanikal, da bi mešal pojma varnostne razsvetljave in evakuacijske poti, govoriti je mogoče kvečjemu o njuni povezavi. Meni, da so evakuacijske poti v njegovem evakuacijskem načrtu vrisane popolnoma enako kot v študiji požarne varnosti; v evakuacijskem načrtu pa ni vrisanih oznak za same poti, česar toženka očitno ne osporava. Sklene, da tudi po prejemu odgovora na tožbo še vedno ni povsem jasno, v čem naj bi bila domnevna pomanjkljivost označitve evakuacijskih poti in kako bi te morale biti označene, da bi to bilo po mnenju organa ustrezno.

9Izpodbijano odločbo je treba izreči za nično.

10Prvostopenjski upravni organ je izpodbijano odločbo izdal na podlagi 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ki določa ukrepe, s katerimi lahko inšpektorji ob ugotovljenih kršitvah odredijo odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti zaradi vzpostavitve zakonitega stanja. Izpodbijana odločba je torej ureditvena odločba. Njen izrek bi zato skladno z določili Zakona o splošnem upravnem postopku, (v nadaljevanju ZUP), natančneje 213. člena, moral biti med drugim določen (šesti odpravek). V izreku se namreč odloča med drugim o obveznostih in kot takšen edini prinaša pravne učinke, med drugim tudi izvršljivost.¹ Tako je prav določnost pogoj za izvršljivost odločbe; v nasprotnem primeru je odločba nična; izrek tako ne sme vsebovati sklicev z nedoločnimi pojmi, na predpise, namesto konkretizacije norme za posamični primer; mora biti konkretiziran za določeno stranko in njene okoliščine v času teka postopka; prav tako se ob odsotnosti izrecne pravne podlage ne sme sklicevati na priloge.²

11Takšna pa je prav izpodbijana odločba, na kar se nanaša tožnikov prvenstveni tožbeni ugovor. Namreč, kot tožnik izpostavlja v tožbi, iz izreka izpodbijane odločbe ne izhaja, kje konkretno mora tožnik namestiti oznake (kar bi bilo nujno potrebno, glede na to, da tožnik trdi, da evakuacijske poti in prehode v svoji trgovini je označil, in sicer na koncu in na začetku vsake „ulice“). Prav tako je neustrezno, da se tožniku nalaga označitev s „predpisanimi“ znaki; toženka bi v izreku morala znake, postavitev katerih tožniku nalaga, določiti, saj trenutna dikcija izreka, ki omenja „predpisane znake“ predstavlja ravno takšno sklicevanje na nedoločen pojem, kakršno v izrek sploh ne sodi, saj pušča dvom o tem, kaj se od tožnika zahteva. Nadalje pa je neustrezno tudi sklicevanje izreka izpodbijane odločbe na tožnikov evakuacijski načrt, saj, kot opisano zgoraj, se izrek odločbe ne sme sklicevati na priloge oz. neke tretje listine. Zlasti to po naziranju sodišča velja v obravnavanem primeru, ko tožnik dejansko zanika, da bi v njegovem evakuacijskem načrtu bila vrisana mesta za oznake evakuacijskih poti.

12Odločbe s takšnim izrekom pa po presoji sodišča ni mogoče izvršiti, saj je ta izrek preveč nejasen, ker iz njega ni razvidno, kaj točno je obveznost tožnika, ki jo je dolžan realizirati. Če se odločbe ne da preizkusiti, kar se nanaša na pomanjkljivosti obrazložitve oz. njenih bistvenih delov, jo je treba odpraviti iz razloga bistvene kršitve pravil postopka; bistvene kršitve postopka glede pomanjkljivosti izreka kot temeljnega elementa odločbe, pa lahko vodijo v precej strožjo posledico: če je izrek nejasen in nerazumljiv in zato odločbe ni mogoče izvršiti, je takšna odločba nična (3. točka prvega odstavka 279. člena ZUP).³

13Po 4. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) se upravni akt v upravnem sporu sme izpodbijati iz razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega. Po 68. členu ZUS-1 pa sodišče, če ugotovi, da so podani razlogi iz 4. točke prvega odstavka 27. člena tega zakona, s sklepom izreče upravni akt za ničen.

14Na ničnost pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 37. člena ZUS-1). Zato je ob ugotovitvi, da je podan ničnostni razlog po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, sodišče izpodbijano odločbo izreklo za nično, ne glede na okoliščino, da takšnega predloga tožba ni vsebovala (pač pa je vsebovala zahtevek na odpravo upravnega akta).

15Tožnik se je v tožbi torej sicer zavzemal za odpravo izpodbijane odločbe, kar pomeni, da je pravna situacija, do katere je prišlo z izdajo tega sklepa enaka, kot če bi s tožbo uspel. Sodišče je zato tudi pri odločitvi o stroških upoštevalo tretji odstavek 25. člena ZUS-1, po katerem je tožnik, ki s tožbo uspe, glede na opravljena procesna dejanja in na način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala pooblaščena odvetniška pisarna, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR, povišani za 22% DDV, skupaj 347,70 EUR, s pripadki.

16V zadevi je bilo mogoče odločiti brez naroka, na seji, in sicer na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj se je sodna presoja zaključila že v fazi preveritve zatrjevanih kršitev postopka in se je torej odločalo le o spornih (procesno)pravnih vprašanjih⁴.

¹ Polonca Kovač, komentar k 213. členu v Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, več avtorjev, ULRS in PFUL, Ljubljana, 2020, str. 436.
² Povzeto; prav tam, str. 437.
³ Povzeto po Erik Kerševan, komentar k 237. členu v Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, več avtorjev, ULRS in PFUL, Ljubljana, 2020, str. 564.
⁴ Tatjana Steinman, komentar k 59. členu, v Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana, 2019, str. 332. Tako tudi Erik Kerševan, Vilko Androjna, Upravno procesno pravo, Ius Software, GV Založba, Ljubljana, 2017, str. 583.