UPRS Sodba I U 1203/2019-8

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, OE Kranj št. 06182-2059/2018-12 z 13. 3. 2019 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožnici kot inšpekcijski zavezanki odredil, da do 30. 6. 2019 na svoje stroške in v skladu s strokovnim mnenjem Zavoda RS za varstvo narave na parc. št. 111, k.o. ... izvede sanacijo naravne vrednote Forme – mokrišče (ident. št. 7869), tako da se: A) z obravnavane parcele odstrani celotna količina nasutega zemeljskega izkopa in gradbenih ter bioloških odpadkov v skupni ocenjeni količini 3000m³, in sicer do prvotnega nivoja zemljišča, ki je bil enak kot nivo brežine potoka na zahodni strani nasutja. Na vzhodni strani parcele na novo vzpostavi blago padajoča brežina, ki se spušča do nivoja vzpostavljene ravnice ob potoku. V strugo potoka ne posega in brežin potoka ne utrjuje. B) Po odstranitvi nasutja ponovno vzpostavi razmere za uspevanje habitatnega tipa vlažni travnik, poraščenega z visokimi steblikami rastlinskih vrst kot brestovolistni oslad (Filipendula ulmaria), rogozovje (Typha latifolia) in ločje (Juncus spp.), ki uspevajo na ravno prav globokih in omočenih depresijah in kotanjah. Vzpostavi stalen stik sanirane površine z vodo. C) Gradbeno mehanizacijo pred uporabo temeljito očisti in s tem prepreči prenos tujerodnih invazivnih vrst kot kanadska zlata rozga (Solidago canadensis), japonski dresnik (Fallopia japonica) in žlezava nedotika (Impatiens glandulifera). V primeru pojava navedenih vrst se jih sproti odstranjuje ter v primeru ponovnega pojavljanja v obdobju vsaj treh let dodatno odstranjuje. Zavezanki je še naložil, da o izvršeni sanaciji najkasneje do 30. 6. 2019 pisno obvesti prvostopenjski organ.

2V obrazložitvi navaja, da je bilo v ugotovitvenem postopku ugotovljeno, da je tožnica z nasutjem navedene parcele uničila habitatni tip mokrišča in bistveni del ekosistemske naravne vrednote lokalnega pomena Forme – mokrišče ter s tem kršila določbe Zakona o ohranjanju narave (ZON), Uredbe o zvrsteh naravnih vrednot in Pravilnika o določitvi in varstvu naravnih vrednot.

3Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

4Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in navaja, da ni dobila odgovora na svoje navedbe v postopku in da ji organ ni posredoval v izjavo odgovora Zavoda za varstvo narave oziroma morebitne dopolnitve mnenja, s čimer je bila kršena njena pravica do izjave, poleg tega je izpodbijana odločba v tem delu neobrazložena. Izpodbijani odločbi očita, da je sama s seboj v nasprotju, saj organ tožnico označi za povzročiteljico, ne da bi ugotovil, da je 78 letna tožnica navažala zemeljski izkop, poleg tega pa od nje zahteva tudi, da odstrani gradbene in biološke odpadke v skupni ocenjeni količini 3.000 m³ do prvotnega nivoja zemljišča, za katere pa ni ugotovil, da jih je navozila tožnica. Meni, da ji organ ne more naložiti odstranitve materiala, ki ga ni pripeljala na kraj, predvsem pa ji ne more naložiti vzpostavitve stanja (enak nivo kot brežina potoka na zahodni strani), ki ni obstajal niti v letu 1985, saj bi s tem popolnoma spremenila oziroma posegla v območje, kakršno je bilo že več kot 40 let, v zvezi s čemer se sklicuje na letalske posnetke iz leta 1985.

5Uveljavlja, da ni mogoče ugotoviti, kaj pomenijo pojmi „ravno prav globoka in omočena depresija in kotanja“ in na kakšen način, naj bi bil vzpostavljen stalen stik sanirane površine z vodo. Izpostavlja tudi, da bi bila sanacija neizbežno vezana na soglasje za poseganje v brežino vodotoka, o čemer odloča Direkcija za vode, kar je organ popolnoma spregledal. Navaja, da iz odločbe tudi ni mogoče razbrati, na kateri del njene nepremičnine se izpodbijana odločba nanaša. Trdi, da na njenem zemljišču ob sprejetju Pravilnika v letu 2004 ni bilo mokrišča, da Zavod za varstvo narave navaja, da je to zemljišče zasuto že ves čas njegovega spremljanja in ne upošteva navedb o divjem odlagališču odpadkov. Poudarja, da z nasutjem zemljine ni uničila, niti ni mogla uničiti habitatnega tipa mokrišča, saj je bilo to že prej uničeno z izkopom in nastankom gramozne jame, gotovo pa z dolgoletnim in obsežnim odlaganjem odpadkov. Uveljavlja še, da je bilo s Pravilnikom in inšpekcijsko odločbo poseženo v njeno lastninsko pravico. Sodišču predlaga, naj po izvedbi predlaganih dokazov tožbi ugodi in izpodbijano odločbo v zvezi z odločbo druge stopnje odpravi. Hkrati zahteva povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravni spis zadeve.

Odločanje po sodnici posameznici

7Sodišče je 7. 10. 2021 sprejelo sklep I U 1203/2019, da o zadevi odloča sodnica posameznica iz razloga po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)¹. Ugotovilo je namreč, da se zadeva v bistvenem nanaša na vprašanje pravilnosti poteka upravnega postopka ter obrazloženosti izpodbijane odločbe; tožnik pa zatrjuje tudi nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, ki po oceni senata ni zapleteno. Tako je senat sklenil, da so izpolnjeni pogoji po navedeni določbi ZUS-1 za odločanje po sodnici posameznici.

K I. točki izreka

8Tožba je utemeljena.

9Sporen inšpekcijski ukrep sanacije naravne vrednote Forme – Mokrišče na parc. št. 111 k.o. ..., v obsegu in na način, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe, je prvostopenjski organ izdal na podlagi 151. člena ZON, ki v prvem odstavku določa, da izvajajo inšpekcijski nadzor nad izvrševanjem določb tega zakona in predpisov, konkretnih upravnih aktov oziroma ukrepov, izdanih na njegovi podlagi, inšpektorji, pristojni za ohranjanje narave, /.../. Izrek v 1. točki izpodbijane odločbe temelji na določbi 1. točke prvega odstavka 153. člena ZON, po kateri ima inšpektor, če ugotovi, da so kršene določbe tega zakona, predpisov oziroma aktov, izdanih na njihovi podlagi, še pooblastilo nadzirati izkoriščanje ali rabo naravnih vrednot in sestavin biotske raznovrstnosti glede njihove usklajenosti z določbami tega zakona in na njegovi podlagi izdanimi predpisi in pristojnosti odrediti vzpostavitev naravnih vrednot ali sestavin biotske raznovrstnosti v prejšnje stanje, odpravo škode oziroma sanacijo na stroške povzročitelja in v skladu s predhodno pridobljenim strokovnim mnenjem zavoda.

10V izpodbijani odločbi organ ugotavlja kršitev drugega odstavka 40. člena ZON, ki določa, da nihče ne sme ravnati z naravnimi vrednotami tako, da ogrozi njihov obstoj. Tožnici očita tudi kršitev drugega odstavka 5. člena Uredbe o zvrsteh naravnih vrednot (Uredba)², ki v 4. alineji določa, da se posegi in dejavnosti na ekosistemski naravni vrednoti izvajajo tako, da se ne spremenijo kvalitete ekosistema ter naravni procesi v njem do takšne mere, da se poruši naravno ravnovesje, če ni drugih prostorskih ali tehničnih možnosti. Prav tako organ tožnici očita kršitev podrobnejših varstvenih usmeritev za varstvo naravnih vrednot iz Priloge 4 Pravilnika o določitvi in varstvu naravnih vrednot (Pravilnik)³, ki v točki 7.1. med drugim določa, da se v primeru, ko ni drugih prostorskih možnosti zunaj naravne vrednote, izvaja spreminjanje vodnih razmer, zasipavanje, nasipavanje, vključno z odlaganjem odpadnih materialov, na način in v takem obsegu, da se populacija rastlinskih in živalskih vrst pretežno ohranja. Prepovedano je tudi slabšanje življenjskih razmer za rastline in živali⁴.

11V Prilogi 1 Pravilnika je pod ident. št. 7869 uvrščena tudi obravnavana naravna vrednota z nazivom: „Forme - mokrišče“, z oznako: „Mokrišče ob gozdnem robu v Formah, severno od Škofje Loke“, vrsta: „ekosistemska naravna vrednota lokalnega pomena“, z geografsko opredelitvijo lokacije te naravne vrednote z Gauss-Kruegerjevimi koordinatami: y 448020 in x 116250. Upravni organ v izpodbijani odločbi zaključuje, da je bil z nasutjem obravnavane parcele uničen habitatni tip mokrišča in bistveni del naravne vrednote ekosistemske zvrsti.

12Med strankama ni spora o tem, da je tožnica lastnica nepremičnine parc. št. 111 k.o. ... Sporno pa je, ali se predmetna parcela nahaja znotraj zavarovanega območja s posebnim varstvenim režimom Forme – mokrišče, sporen je povzročitelj nasutega zemeljskega izkopa ter gradbenih in bioloških odpadkov, katere odstranitev je naložena tožnici z izpodbijano odločbo, ter status zadevnega zemljišča.

13Tožnica namreč zatrjuje, da stanje naravne vrednote ob zavarovanju leta 2004 sploh ni bilo evidentirano in zato tudi danes ni znano, ali je na predmetni parceli res prišlo do kakšnega uničenja zavarovanega habitata, zaradi česar bi bilo treba območje sanirati. Trdi tudi, da se na lokaciji predmetne parcele ni nahajalo mokrišče, pač pa gramozna jama, v katero so vaščani nekontrolirano odlagali biološke odpadke in občasno gradbene odpadke. Poleg tega organ niti ne ugotovi, da bi 78 letna tožnica navažala zemeljski izkop. Ugovarja tudi, da so bile v postopku zagrešene kršitve, ki terjajo odpravo izpodbijane odločbe, in sicer kršitev pravice do izjave in neobrazloženost odločbe ter da je izrek nedoločen.

14Sodišče ugotavlja, da prvostopenjski organ v zvezi s tožničinimi pripombami, podanimi v prvostopenjskemu postopku, v izpodbijani odločbi navaja, da jih je posredoval Zavodu RS za varstvo narave, OE Ljubljana (Zavod) ter da je v ugotovitvenem postopku upošteval navedbe in pojasnila Zavoda kot strokovne inštitucije s področja varovanja narave, ki jih je ta podal v odgovoru z 17. 1. 2019, pri čemer sodišče ugotavlja, da tožnici ta odgovor Zavoda ni bil poslan v izjavo, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

15Te kršitve ni odpravil niti organ druge stopnje v pritožbenem postopku, je pa v obrazložitvi svoje odločbe povzel mnenje oziroma odgovor Zavoda z 17. 1. 2019, in sicer je navedel, da iz njega izhaja, da se je na obravnavanem zemljišču pred nasutjem nahajalo ohranjeno mokrišče z mokrotnimi habitatnim tipom, ki predstavlja bistvene lastnosti, zaradi katerih je območje določeno za naravo vrednoto ekosistemske zvrsti. Vendar pa habitatnega tipa zaradi izvedbe nasutja ni več in da se, glede na ekološke zahteve habitatnega tipa, na nasutem predmetnem zemljišču samo od sebe ne more vzpostaviti nazaj, saj so bistveno spremenjene hidrološke razmere. Zavod je podal mnenje, da je z odvozom materiala in ob ustrezni vzpostavitvi (predvsem hidrološki) velika verjetnost, da bo habitatni tip ponovno uspeval.

16Ne glede na to, da je območje Forme – mokrišče s Pravilnikom (seznam v Prilogi 1) pridobilo status naravne vrednote lokalnega pomena, pa sodišče ugotavlja, da se je s tem, ko je povzel v prejšnji točki navedeno dopolnitev mnenja Zavoda, pritožbeni organ po vsebini ukvarjal z vprašanjem, ali se je na predmetnem zemljišču (parc. št. 111 k.o. ...) pred nasutjem nahajal habitatni tip vlažni travnik. Tem ugotovitvam tožnica nasprotuje, vendar niti iz izpodbijane niti iz drugostopenjske odločbe odgovor organov obeh stopenj na njen ugovor ne izhaja.

17Sodišče dalje ugotavlja, da nobeden izmed organov v svoji odločbi ni ugotavil, da bi bila tožnica povzročiteljica zaradi nasutja zemlje, čeprav organ od nje zahteva, naj odstrani zemeljski izkop ter gradbene in biološke odpadke v skupni ocenjeni količini 3.500m³. S tem v zvezi je tožnica uveljavljala, da ji organ ne more naložiti odstranitve zemeljskega izkopa in drugega materiala, ki ga ni pripeljala na kraj ter da mu ne more naložiti vzpostavitve stanja, ki ni obstajalo niti v letu 1985. Te navedbe dokazuje s predložitvijo letalskih posnetkov iz leta 1985, iz katerih naj bi bilo po njegovih navedbah razvidno, da so bile brežine že v teh letih in da so bile tudi že v teh letih nasute.

18Iz 1. točke prvega odstavka 153. člena ZON, ki v tej zadevi, kot že povedano, predstavlja pravno podlago za izrek inšpekcijskega ukrepa, jasno izhaja, da je zavezanec za izvedbo naloženih ukrepov povzročitelj škode oziroma nezakonitega posega v naravno vrednoto, kar pa ni nujno lastnik zadevnega zemljišča. Drugače povedano: organ sme na podlagi določbe 1. točke prvega odstavka 153. člena ZON inšpekcijske ukrepe, potrebne za ohranjanje narave oziroma za varstvo naravnih vrednot, naložiti zgolj povzročitelju. Zato je za pravilno in zakonito odločitev pomembno, da ugotovi kdo in v kakšnem obsegu je povzročitelj škode oziroma nezakonitega posega. Tega pa organ v tem primeru ni storil, saj ni pojasnil, na kateri dejanski podlagi, je tožnico spoznal za povzročiteljico. Zato je tožba že iz tega razloga utemeljena.

19Organa tudi nista odgovorila na ugovor, da bi bila sanacija v nasprotju z Zakonom o kmetijskih zemljiščih (ZKZ), ker se zemljišče nahaja na najboljšem trajno varovanem kmetijskem zemljišču in da na takšnem zemljišču ni dopustno vzpostaviti mokrišča. Tožnica je tudi ugovarjala, da je Zavod v zaključku mnenja predlagal pogoje za poseg v območje vodnega in priobalnega zemljišča vodotoka Suha, čeprav lahko pogoje sanacije na takem območju določa le Direkcija RS za vode. S tem v zvezi ne izpodbijana in ne pritožbena odločba nimata razlogov. Pri tem sodišče ugotavlja, da iz dodatnega mnenja Zavoda, kot ga povzema drugostopenjski organ v pritožbeni odločbi⁵, izhaja, da soglasje za poseganje v brežino vodotoka v sklopu sanacije izda Direkcija RS za vode.

20Vse navedeno pomeni, da izpodbijane odločbe, v zvezi z drugostopenjsko odločbo, ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Tako sodišče zaključuje, da je izpodbijana odločba, ob tem da je bila v postopku kršena tožnikova pravica do izjave glede dopolnitve mnenja Zavoda z 21. 2. 2019, v bistvenem neobrazložena, posledično pa je ostalo tudi dejansko stanje nepopolno ugotovljeno.

21Tožnica je sodišču sicer predlagala sojenje v sporu polne jurisdikcije (s tem, ko je predlagala odpravo izpodbijane odločbe), vendar pa po presoji sodišča za takšno odločanje niso izpolnjeni pogoji po 65. členu ZUS-1⁶. Kot prej pojasnjeno namreč podatki spisa za to ne dajejo zanesljive podlage. Hkrati pa tožnica niti ne zatrjuje, da bi mu odprava izpodbijane odločbe in novi postopek pri pristojnem organu prizadela težko popravljivo škodo.

22Zato je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 3. in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in zadevo, ob upoštevanju tretjega odstavka te določbe, vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, v katerem bo moral upoštevati stališča sodišča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), dokazni postopek dopolniti z izvedbo s strani tožnice predlaganih dokazov, po potrebi dopolniti mnenje Zavoda ter o zadevi ponovno odločiti, pri tem pa bo moral na vse tožničine relevantne ugovore argumentirano odgovoriti oziroma se do njih opredeliti in upoštevati določbo šestega odstavka 213. člena ZUP glede določnosti izreka.

23Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi določbe prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je ugotovilo, da je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

K II. točki izreka

24Ker je sodišče ugodilo tožbi in izpodbijano odločbo odpravilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopala odvetnica, zato je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ). Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (op. 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

¹ Po tretji alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1 Upravno sodišče RS odloča po sodniku posamezniku, če gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno stanje.
² Uradni list RS, št. 52/2002 in 67/2003.
³ Uradni list RS št. 111/2004, 70/2006, 58/2009, 93/2010, 23/2015 in 7/2019.
⁴ Priloga 4 Pravilnika, točke 7.1., 7.2. in 7.3.
⁵ Glej: zadnji stavek zadnjega odstavka na 7. strani pritožbene odločbe.
⁶ Po prvem odstavku 65. člena ZUS-1 sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti če: 1. bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu tožniku prizadela težko popravljivo škodo; 2. izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek.