UPRS Sodba in sklep I U 754/2021-50

I. Tožba drugega tožnika zoper tretjo alinejo 2. člena Sklepa o pripojitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole A. k javnemu vzgojno-izobraževalnemu zavodu Osnovni šoli B. in prenehanju kot samostojne pravne osebe (Uradni list RS, št. .../2020), v delu prenehanja mandata ravnatelja Osnovne šole A., in zoper prvo alinejo 6. člena Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole B. (Ur. l. RS, št. .../2020), v delu prenehanja mandata ravnatelja Osnovne šole A., se zavrne.

II. Predlog drugega tožnika za izdajo začasne odredbe se v delu, ki se nanaša na tožbo zoper zoper tretjo alinejo 2. člena Sklepa o pripojitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole A. k javnemu vzgojno-izobraževalnemu zavodu Osnovni šoli B. in prenehanju kot samostojne pravne osebe (Uradni list RS, št. .../2020), v delu prenehanja mandata ravnatelja Osnovne šole A., in zoper prvo alinejo 6. člena Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole B. (Ur. l. RS, št. .../2020), v delu prenehanja mandata ravnatelja Osnovne šole A., zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1V obravnavani zadevi sta tožeči stranki vložili tožbo, s katero sta izpodbijali Sklep o pripojitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole A. k javnemu vzgojno-izobraževalnemu zavodu Osnovni šoli B. in prenehanju kot samostojne pravne osebe (Uradni list RS, št. .../2020 - v nadaljevanju Sklep o pripojitvi) ter Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole B. (Ur. l. RS, št. .../2020 - v nadaljevanju Odlok). Predlagali sta odpravo sklepa in odloka in priglasili stroške.

2Tožeči stranki sta vložili tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim sta predlagali, da sodišče do pravnomočne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu razveljavi Sklep o pripojitvi.

3Sodišče je s sklepom I U 966/2020-6 z dne 21. 7. 2020 zavrglo tožbo (I. točka izreka) in predlog za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka) ter sklenilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka). Tožbo zoper Sklep o pripojitvi je zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je sprejelo stališče, da Sklep o pripojitvi ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Tožbo zoper Odlok pa je zavrglo skladno s 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zaradi presoje, da tožeči stranki nista izkazali pravnega interesa za vložitev tožbe zoper Odlok. Posledično je zavrglo tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

4Drugi tožnik je zoper navedeni sklep vložil pritožbo, ki ji je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 176/2020 z dne 5. 5. 2021 delno ugodilo in sklep I U 966/2020-6 z dne 21. 7. 2020 razveljavilo v I., II. in III. točki izreka v delu, ki se nanaša na tožbo zoper tretjo alinejo 2. člena Sklepa o pripojitvi, v delu prenehanja mandata ravnatelja Osnovne šole A., in zoper prvo alinejo 6. člena Odloka, v delu prenehanja mandata ravnatelja Osnovne šole A., ter zadevo v tem delu vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. V preostalem delu je pritožbo zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep. Odločitev o stroških postopka je pridržalo za končno odločbo.

5Vrhovno sodišče se je sicer strinjalo s presojo, da drugi tožnik kot ravnatelj pripojenega zavoda ne more v svojem imenu izpodbijati odločitve o pripojitvi. Vendar pa je menilo, da je tožena stranka z določitvijo datuma prenehanja mandata drugega tožnika (1. avgust 2020) v prvi alineji 6. člena Sklepa o pripojitvi oziroma tretji alineji 2. člena Odloka, ki je nesporno zgodnejši od obdobja, za katerega je bil imenovan, enostransko in oblastveno posegla v njegov obstoječi pravni položaj ravnatelja kot pedagoškega vodje in poslovodnega organa javne osnovne šole ter s tem nosilca pravic in obveznosti, določenih v 49. členu Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI). Taka odločitev pa ustreza opredelitvi upravnega akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1. V takem primeru pa je treba osebi priznati tudi pravni interes za njegovo izpodbijanje oziroma za uveljavljanje njegove zakonitosti. V napotku sodišču je Vrhovno sodišče pojasnilo, da so vprašanja, ali je prenehanje mandata ravnatelja zaradi prenehanja javnega zavoda na podlagi pripojitve utemeljeno, kdo in na kateri pravni podlagi sprejme odločitev o tem, s katerim aktom in kdaj nastopijo učinki te odločitve, katero sodišče je pristojno za presojo pravilnosti in zakonitosti odločitve itd., predmet presoje v okviru katere od drugih procesnih predpostavk za tožbo ali vsebinske presoje tožbe, ne pa pritožnikovega pravnega interesa. Presodilo je še, da Sklep o pripojitvi in Odlok v delih, ki za drugega tožnika določajo delovnopravne posledice pripojitve, ne moreta imeti značaja upravnih aktov že zato, ker je za pravno učinkovanje teh določb potrebna izdaja konkretnih posamičnih aktov.

6Glede na navedeno je sodišče v novem postopku ponovno odločalo o tožbi in predlogu za izdajo začasne odredbe drugega tožnika le v delu, v katerem je Vrhovno sodišče ugodilo njegovi pritožbi, tj. zoper tisti del Sklepa o pripojitvi in Odloka, ki se nanašata na prenehanje mandata ravnatelja Osnovne šole A., saj je bila tožba v preostalem delu že pravnomočno zavržena. Pri tem je upoštevalo stališča in napotke Vrhovnega sodišča.

7Drugi tožnik v zvezi s prenehanjem mandata ravnatelja v tožbi navaja, da mu Sklep o pripojitvi in Odlok predčasno zaključujeta mandat ravnatelja. Sklep o pripojitvi naj bi bil nezakonit, ker je tožena stranka kot ustanoviteljica prve tožeče stranke odločala o vsebinah, za katere ni pristojna, med drugim o tem, komu v svetu zavodov obeh šol, vključenih v združitev, preneha mandat, čeprav odloka o ustanovitvi prve tožeče stranke in Osnovne šole B. tega ne predvidevata.

8V predlogu za izdajo začasne odredbe je drugi tožnik navedel, da bi odločanje sodišča po tem, ko bi bila prva tožeča stranka izbrisana iz sodnega registra, povzročilo nenadomestljivo škodo, odprava posledic Sklepa o pripojitvi pa bi bila onemogočena ali vsaj precej otežena. Pojasnjuje, da bi bil potek upravnega spora lahko močno otežen in v nasprotju s svojim namenom, saj bo Osnovna šola B. trdila, da nastopa v vlogi stranke. Predlaga, da sodišče do pravnomočne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu razveljavi Sklep o pripojitvi.

9Drugi tožnik je v nadaljnji pripravljalni vlogi še navedel, da ima s prvo tožečo stranko pisni dogovor, da mu v primeru združitve zavodov mandat ne preneha, kar pomeni, da je v primeru združitve OŠ B. in OŠ A. ravnatelj združene šole. Meni, da to ni prepovedano s kogentnim predpisom in da tožena stranka ni pristojna za odločanje o mandatih ravnateljev šol, ki se združujejo. Pojasnjuje, da je bila prva tožeča stranka izbrisana iz sodnega registra na podlagi vpisa pripojitve na prvi stopnji, vendar se njena pravna subjektiviteta zaradi univerzalnega pravnega nasledstva nadaljuje v združeni šoli. Trdi, da pogodbeni dogovor o mandatu druge tožeče stranke ni prenehal po zakonu. Meni, da ne bi izgubil funkcije in delovnega razmerja, če Sklep o pripojitvi in Odlok ne bi nezakonito določala, da mandat drugega tožnika preneha.

10Tožena stranka je v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe navedla, da je Sklep o pripojitvi in Odlok sprejela v okviru izvrševanja svojih ustanoviteljskih pravic. Meni, da lahko razrešeni direktor zavoda s tožbo zahteva zgolj ugotovitev nezakonitosti sklepa o njegovi razrešitvi in ne razveljavitve takega sklepa ali vrnitve na funkcijo, saj bi sodišče s tem poseglo v pristojnosti ustanovitelja. Trdi, da sodišče začasne odredbe, s katero bi že razveljavilo izpodbijani upravni akt, tudi sicer ne more izdati v skladu z 32. členom ZUS-1. Meni, da je tožba očitno neutemeljena.

11Tožena stranka je v nadaljnji pripravljalni vlogi še navedla, da je bila prva tožena stranka Osnovna šola A. dne 3. 8. 2020 izbrisana iz sodnega registra, in priložila sklepa Okrožnega sodišča v Ljubljani Srg 2020/...6 in Srg 2020/....7 z dne 3. 8. 2020, s katerima je registrsko sodišče odločilo v vpisu spremembe (pripojitve) pri subjektu vpisa Osnovna šola B. in o izbrisu Osnovne šole A. iz sodnega registra zaradi pripojitve. Trdi, da so skladno s tretjim odstavkom 591. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1) pravne posledice pripojitve nastale z izdajo omenjenih sklepov. Z nastopom pravnih posledic pripojitve pa je mandat ravnatelja drugega tožnika po zakonu prenehal, saj je prenehal sam zavod, z njegovim prenehanjem pa so prenehali tudi njegovi organi. Meni, da za prenehanje mandata drugega tožnika ni bila potrebna izdaja posebnega posamičnega akta, s katerim bi bilo o tem odločeno. To po njenem prepričanju pomeni, da mu mandat ni prenehal zaradi določb Sklepa o pripojitvi in Odloka, temveč po samem zakonu, in bi mu prenehal tudi v primeru, če to v Sklepu o pripojitvi in Odloku ne bi bilo ugotovljeno.

12Dne 14. 2. 2022 je sodišče izvedlo glavno obravnavo. V dokaznem postopku je pregledalo spise, ki se nanašajo na zadevo, in priloge sodnega spisa (A3 do A7, B2 do B31 ter na glavni obravnavi predloženo vlogo tožnika in pogodbo o zaposlitvi z aneksom). V soglasju s strankami je s tem povezane listine štelo za prebrane in jih ni posebej naštevalo. Glede na to, da je drugi tožnik predložil pogodbo o zaposlitvi z aneksom, iz katere naj bi bil razviden pisni dogovor o ohranitvi mandata v primeru združitve zavodov, izvedba dokaza z zaslišanjem drugega tožnika v zvezi z ugotavljanjem navedenih dejstev po naravi stvari ni bila potrebna, zato je sodišče ta dokazni predlog zavrnilo. Prav tako je zavrnilo dokazni predlog za poizvedbo pri sodnem registru Okrožnega sodišča v Ljubljani in pridobitev vlogi za vpis pripojitve priloženih listin, saj pripojitev druge tožeče stranke k Osnovni šoli B. ni predmet presoje v obravnavani zadevi.

K I. točki izreka:

13Tožba zoper tretjo alinejo 2. člena Sklepa o pripojitvi v delu prenehanja mandata ravnatelja Osnovne šole A. in zoper prvo alinejo 6. člena Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka, v delu prenehanja mandata ravnatelja Osnovne šole A., ni utemeljena.

14Tožena stranka je kot ustanoviteljica obeh zavodov s Sklepom o pripojitvi med drugim odločila, da se prva tožeča stranka s 1. avgustom 2020 pripoji k javnemu vzgojno-izobraževalnemu zavodu Osnovna šola B. Na podlagi navedenega sklepa je bila prva tožeča stranka zaradi pripojitve dne 3. 8. 2020 pravnomočno izbrisana iz sodnega registra, kar med strankama ni sporno.¹ Sporno pa je, ali je prenehanje mandata ravnatelja zaradi prenehanja javnega zavoda na podlagi pripojitve utemeljeno.

15Zakon o zavodih (v nadaljevanju ZZ) v prvem odstavku 51. člena določa, da lahko ustanovitelj odloči, da se zavod pripoji drugemu zavodu. V tem primeru zavod preneha (četrta alineja prvega odstavka 54. člena ZZ). Navedeni zakon pa ne ureja načina izvedbe statusnega preoblikovanja, zato se smiselno uporabljajo pravila statusnih preoblikovanj, ki so urejena v ZGD-1. Glede na pravno naravo zavoda so smiselno uporabljive določbe o združitvah osebnih družb, za katere pa se smiselno uporabljajo določbe o združitvah, pri katerih so udeležene družbe z omejeno odgovornostjo, in določbe, ki se nanašajo na združitev družb z omejeno odgovornostjo (639. člen ZGD-1). V primeru združitve zavodov je zato smiselno uporabljiva določa tretjega odstavka 591. člena ZGD-1, po kateri z vpisom pripojitve v register premoženje prevzetih družb preide skupaj z njihovimi obveznostmi na prevzemno družbo, prevzete družbe pa prenehajo, kar določa tudi zgoraj navedeni 54. člen ZZ. Upoštevaje bistvene značilnosti zavodov pa pri njihovi združitvi ni mogoče smiselno uporabiti določb ZGD-1 o obvezni sestavi pogodbe in poročil o pripojitvi.²

16Ob smiselni uporabi pravil za združitev družb z omejeno odgovornostjo, kjer v primeru pripojitve družbe z omejeno odgovornostjo direktorju z vpisom pripojitve v sodni register preneha funkcija³, po presoji sodišča tudi ravnatelju, ki je poslovodni organ zavoda (31. člen ZZ v zvezi z 49. členom ZOFVI), mandat preneha zaradi prenehanja zavoda kot posledice statusno pravne pripojitve k prevzemnemu zavodu. Prenos premoženja, pravic in obveznosti pripojene pravne osebe namreč ne vključuje tudi prevzema mandatov članov organov vodenja in nadzora s strani prevzemne pravne osebe, saj se nanaša zgolj na premoženjske pravice in obveznosti, kamor spadajo pravice stvarnega prava, obligacijske pravice (terjatve), korporacijske pravice (delnice, poslovni deleži, udeležba v osebnih družbah) in pravice intelektualne lastnine. Premoženjske pravice pri združitvah preidejo kot zaokrožena celota z univerzalnim pravnim nasledstvom.⁴ Mandata ravnatelja osnovne šole pa ni mogoče šteti za premoženjsko obveznost osnovne šole.

17Navedeno pomeni, da je razlog za prenehanje mandata ravnatelja drugemu tožniku prenehanje zavoda zaradi statusno pravne pripojitve k Osnovni šoli B. Po presoji sodišča gre za zakonsko posledico prenehanja zavoda in torej utemeljen razlog za (predčasno) prenehanje mandata. Glede na navedeno drugi tožnik s položaja ravnatelja ni bil razrešen, temveč mu je mandat prenehal po zakonu z dnem izbrisa zavoda iz sodnega registra.⁵ Zato po presoji sodišča ni utemeljen tožbeni ugovor, da tožena stranka v skladu z določbami ZOFVI ni pristojna za odločanje o imenovanju in razrešitvi ravnatelja.

18Poleg tega drugi tožnik ni uspel izkazati obstoja dogovora s svetom zavoda, da mu v primeru združitve zavodov petletni mandat ravnatelja ne bo prenehal. S tem v zvezi je namreč predložil pogodbo o zaposlitvi z aneksom, iz katere pa je razvidno le, da je bil s sklepom sveta zavoda imenovan za ravnatelja za mandatno dobo petih let, pri čemer mu mandat prične teči s 1. 12. 2016. Glede na to, da iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 370/2013 izhaja stališče, da pravica biti ravnatelj ni absolutna in lahko predčasno preneha tudi zaradi prenehanja javnega zavoda, po presoji sodišča navedeno pogodbeno določilo ni ovira za predčasno prenehanje mandata drugega tožnika. To pa ne pomeni, da je drugemu tožniku sama po sebi prenehala veljati pogodba o zaposlitvi, saj je v njegovo delovnopravno pogodbeno razmerje z Osnovno šolo A. vstopila njena pravna naslednica Osnovna šola B., ki pa mu je, kot izhaja iz navedb obeh strank, odpovedala pogodbo o zaposlitvi, v zvezi s čimer je Delovno in socialno sodišče zahtevek drugega tožnika glede nezakonitosti odpovedi zavrnilo.

19Tudi sicer si drugi tožnik po presoji sodišča z odpravo spornih aktov v izpodbijanem delu svojega pravnega položaja ne bi mogel izboljšati. Glede na to, da je zavod na podlagi pravnomočnega sklepa registrskega sodišča z izbrisom iz sodnega registra prenehal obstajati, zaradi česar je po presoji sodišča mandat drugemu tožniku prenehal sam po sebi, morebitna ugoditev tožbi in odprava aktov tožene stranke ne bi imela nobenega učinka.

20Tožnik bi lahko zahteval ugotovitev nezakonitosti spornih aktov, s katerima je bila poseženo v njegove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba), vendar tega ni storil. Sodišče pa presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga (prvi odstavek 40. člena ZUS-1).

21Navedeno stališče bi sicer narekovalo zavrženje tožbe na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1⁶, vendar je sodišče tožbo v skladu s stališčem Vrhovnega sodišča obravnavalo po vsebini. Pri tem pa vsebinska obravnava tožbe ne posega v pravice in pravne koristi drugega tožnika, ki bi jih lahko varoval v tem upravnem sporu, zato takšna odločitev ni v njegovo škodo.⁷

22Glede na navedena stališča tožba po presoji sodišča ni utemeljena, zaradi česar jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo, ne da bi se opredeljevalo do ostalih tožbenih navedb v zvezi z nezakonitostjo pripojitve druge tožeče stranke Osnovni šoli B., saj je v ponovnem postopku presojalo zgolj utemeljenost prenehanja mandata drugega tožnika.

K II. točki izreka:

23Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

24Ker je bilo v obravnavani zadevi s sodbo pravnomočno odločeno o tožbi, niso izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče s tem povezano zahtevo zavrglo.

K III. točki izreka:

25Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

¹ Višje sodišče v Ljubljani je s sklepom IV Cpg 585/2020 zavrnilo pritožbo drugega tožnika zoper sklep registrskega sodišča, s katerim je bilo odločeno o vpisu pripojitve in izbrisu prve tožeče stranke iz sodnega registra.
² Glej VSL sklep IV Cpg 585/2020.
³ Glej Sodba Pdp 611/2010.
⁴ Tako tudi S. Prelič in ostali, Družba z omejeno odgovornostjo, GV Založba, Ljubljana, 2009, str. 429-430.
⁵ Tako tudi VDSS sodba Pdp 270/2015.
⁶ Glasi se: „Upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.“
⁷ Tako tudi Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 233/2017.