VSRS Sklep X Ips 37/2022

Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 161/2019-15 z dne 1. 3. 2022 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožbi in odpravilo odločbo Ministrstva za notranje zadeve, št. 213-605/2019/8 (1323-01) z dne 26. 6. 2019, ter vrnilo zadevo istemu organu v ponovni postopek. Z navedeno odločbo, ki je bila izdana v postopku revizije iz 27. b člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZDRS), je toženka zaradi neizpolnjevanja pogojev iz 3. in 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS odpravila zagotovilo, ki ga je Upravna enote Celje sprejela na podlagi 11. člena ZDRS.

2Upravno sodišče je odločitev oprlo na stališče, da je treba pri ugotavljanju izpolnjevanja pogoja neprekinjenega dejanskega življenja osebe, ki prosi za naturalizacijo, v Sloveniji v obdobju zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje (3. točka prvega odstavka 10. člena ZDRS) ne glede na Uredbo o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije (v nadaljevanju Uredba) ugotavljati, ali je do prekinitve dejanskega življenja prišlo zaradi dogodkov, nastalih neodvisno od prosilčeve odločitve. Toženka bi se zato glede na osmi odstavek 10. člena ZDRS morala opredeliti do tega, na kakšen način se je prekinila trajna povezava med tožnico in Slovenijo, kar naj stori v ponovljenem postopku. Drugi razlog za ugoditev tožbi pa temelji na presoji, da je treba kot sredstva, ki prosilcu zagotavljajo materialno in socialno varnost v smislu 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, upoštevati tudi sredstva tožničinega bivšega zakonca, s katerim naj bi živela v skupnem gospodinjstvu, ne glede na to, da v razvezni sodbi preživninska obveznost bivšega zakonca ni bila določena.

3Vrhovno sodišče je na predlog tožene stranke s sklepom X DoR 204/2022 z dne 13. 7. 2022 dopustilo revizijo glede vprašanj:

1Ali morata biti za ugotovitev izpolnjevanja pogoja iz 3. točke prvega odstavka 10. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije izpolnjena oba kriterija iz osmega odstavka istega člena, to je fizična prisotnost na ozemlju Republike Slovenije ter obstoj trajnih in tesnih povezav z Republiko Slovenijo?

2Ali prejemek, ki nima podlage v zakonu ali sodni odločbi, zagotavlja prosilcu za državljanstvo materialno in socialno varnost v smislu 4. točke prvega odstavka 10. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije.

4Toženka (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo zaradi napačne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da zavrne tožbo, podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje.

5Tožnica v odgovoru na revizijo pritrjuje izpodbijani sodbi, saj revident v odločbi ni ugotovil, da je dejansko prišlo do prekinitve fizične prisotnosti v Sloveniji v kritičnem obdobju in tudi ne, ali so bili razlogi za morebitno prekinitev objektivne narave, na katere tožnica ni mogla vplivati, ter ali so ti razlogi opredeljeni v Uredbi kot izjeme. V zvezi z izpolnjevanjem pogoja zadostnih sredstev za preživljanje navaja, da je revident upošteval le njen dohodkovni položaj, ne pa celovitega premoženjskega statusa. Predlaga zavrnitev revizije in zahteva povračilo stroškov tega postopka, ki pa jih ne konkretizira.

K I. točki izreka

6Revizija je utemeljena.

7Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o Upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

Dejansko stanje

8Tožnica je 14. 12. 2018 pri pristojni upravni enoti vložila prošnjo za pridobitev državljanstva z naturalizacijo na podlagi 10. člena ZDRS. Navedeni organ je po ugotovitvi, da so za to izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka navedenega člena, 22. 2. 2019 izdal zagotovilo, da bo tožnica sprejeta v državljanstvo Republike Slovenije, če bo dokazala, da je ali da bo odpuščena iz dosedanjega državljanstva Bosne in Hercegovine, in če bo ob predložitvi tega dokaza še vedno izpolnjevala pogoja iz 6. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS (da ni bila pravnomočno obsojena na nepogojno zaporno kazen, daljšo od treh mesecev, ali da ji ni bila izrečena pogojna obsodba na zaporno kazen s preizkusno dobo, daljšo od enega leta) in 8. točke iste določbe (da njen sprejem v državljanstvo Republike Slovenije ne predstavlja nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države).

9Zagotovilo je bilo predloženo v revizijo Ministrstvu za notranje zadeve. To je ugotovilo neizpolnjevanje pogoja neprekinjenega dejanskega življenja v Sloveniji zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, ugotovitev pa oprlo na sodbo Občinskega sodišča v Veliki Kladuši z dne 29. 1. 2018. Iz navedene sodbe je bilo namreč razvidno, da sta tožnica in njen tedanji zakonec 4. 1. 2018 vložila zahtevo za sporazumno razvezo zakonske zveze, njun pooblaščenec pa je v vlogi navedel, da tožnica z mladoletnim otrokom zadnja dva meseca živi v Švici. Ministrstvo za notranje zadeve je zato ocenilo, da je tožnica pred prvostopenjskim organom zamolčala okoliščino dejanskega življenja v Švici, in je po neuspešnem pozivu tožnici, naj se izjavi o teh okoliščinah, štelo, da je tožnica pred vložitvijo zahtevka za razvezo zakonske zveze (torej pred 4. 1. 2018) že 60 dni živela v Švici. Glede na tožničino izjavo z dne 11. 2. 2019 je še ugotovilo, da je 17 dni v letu 2017 preživela tudi v Bosni in Hercegovini, kar pomeni, da je v tem letu prekinila z dejanskim življenjem v Sloveniji za najmanj 60 dni oziroma je odsotnost skupaj s potovanjem v Bosno in Hercegovino trajala najmanj 73 dni.

10V zvezi z drugim pogojem – zagotovljenimi sredstvi, ki naj bi tožnici zagotavljali materialno in socialno varnost – je navedeno ministrstvo na podlagi izpisa Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije ugotovilo, da je tožnici 20. 12. 2016 prenehalo zavarovanje iz delovnega razmerja pri A., d. o. o., novo zavarovanje pri družbi B., d. o. o., pa je začelo teči 8. 6. 2018. To v povezavi z omenjeno razvezno sodbo, ki je postala pravnomočna 31. 1. 2018 in v kateri za tožnico ni bila določena preživninska obveznost bivšega zakonca, pomeni, da tožnica od 31. 1. 2018 do ponovne zaposlitve 8. 6. 2018 ni prejemala nobenih sredstev. Poleg tega v času odločanja organa prve stopnje tudi ni bila zaposlena za nedoločen čas, da bi se lahko upoštevala olajšava glede kontinuitete prejemanja dohodkov iz petega odstavka 3. člena Uredbe. Navedeno pomeni, da tožnica ni izpolnila pogoja dveletnega neprekinjenega prejemanja dohodkov iz prvega odstavka 3. člena Uredbe.

Revizijske navedbe

11Glede pogoja iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS revidentka navaja, da je pogoj dejanskega življenja v Sloveniji nedoločen pravni pojem, ki se presoja po standardih, opredeljenih v osmem odstavku istega člena. Za izpolnjevanje pogoja petletnega neprekinjenega dejanskega življenja pa je treba uporabiti tudi merila iz 2. člena Uredbe. Če se pri tem ugotovi, da oseba v zadnjih petih letih pred vložitvijo prošnje za naturalizacijo ni bila fizično prisotna v Sloveniji v obsegu, zahtevanem v Uredbi, je nepomembno, kako je fizična odsotnost vplivala na morebitno prekinitev tesnih in trajnih povezav s Slovenijo. Upravno sodišče je zato napačno uporabilo zakon, ko ji je naložilo, naj se opredeli tudi do tega, na kakšen način se je prekinila trajna povezava med tožnico in Republiko Slovenijo.

12Revidentka se ne strinja niti s stališčem izpodbijane sodbe, da je treba pri izpolnjevanju pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS upoštevati tudi dohodke bivšega zakonca, čeprav v razvezni sodbi njegova preživninska dolžnost do tožnice ni bila določena. To je v nasprotju z določbo devetega odstavka 10. člena ZDRS, zaradi česar ni zakonske podlage za upoštevanje sredstev tretjih oseb. Le preživnina med bivšima zakoncema, ki ima podlago v zakonu ali sodni odločbi, je dohodek, ki zagotavlja materialno in socialno varnost upravičenca.

Presoja revizijskih vprašanj

Splošno o pridobitvi državljanstva z naturalizacijo, zakonskih pogojih in nedoločenih pravnih pojmih

13ZDRS kot enega od načinov pridobitve državljanstva Republike Slovenije določa naturalizacijo, to je sprejem v državljanstvo na podlagi prošnje (3. točka 3. člena). V skladu s prvim odstavkom 10. člena ZDRS lahko pristojni organ osebo, ki prosi za naturalizacijo, sprejme v državljanstvo Republike Slovenije po prostem preudarku, če je to v skladu z nacionalnim interesom. Pri tem mora oseba izpolnjevati pogoje, naštete v 1. do 10. točki prvega odstavka navedenega člena.

14Postopek za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije z naturalizacijo se torej izvede v dveh fazah. V prvi se ugotavlja izpolnjevanje zakonsko predpisanih pogojev. Naštevanje teh pogojev veže državni organ v negativnem smislu na način, da ne sme dodeliti naturalizacije, če pogoji niso izpolnjeni.¹ Če so, nastopi druga faza, to je odločanje o sprejemu v državljanstvo po prostem preudarku. Navedeno pooblastilo upravnemu organu za diskrecijsko odločanje pomeni, da oseba, ki izpolnjuje pogoje za naturalizacijo, ne more zahtevati, da ji Republika Slovenija podeli državljanstvo. Pravica do pridobitve državljanstva z naturalizacijo torej ne obstoji. Povedano drugače: izpolnitev zakonskih pogojev za naturalizacijo pomeni za prosilca samo možnost, ne pa tudi gotovosti, da bo naturaliziran.²

15ZDRS med drugim kot pogoja v prvem odstavku 10. člena določa, da mora oseba, ki prosi za naturalizacijo, dejansko živeti v Sloveniji 10 let, od tega neprekinjeno zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje, in da ima urejen status tujca (3. točka), ter mora imeti zagotovljena sredstva, ki njej in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost (4. točka).

16Pojma neprekinjenega dejanskega življenja in zagotovljenih sredstev, ki zagotavljajo materialno in socialno varnost, sta nedoločena pravna pojma, na kar utemeljeno opozarja revidentka. Kot je Vrhovno sodišče že pojasnilo, sklicujoč se na odločbo Ustavnega sodišča U-I-263/95 z dne 18. 3. 1999, so nedoločeni pravni pojmi na področju upravnega prava po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena takega pojma. To upravnim organom omogoča, da tak pojem zapolnijo z vsebino, ki najustrezneje konkretizira zakonske določbe skladno z namenom zakona in v njem opredeljenim javnim interesom. S tem zakonodajalec določi upravi okvir njej prepuščene presoje, kako naj se norma materialnega prava razume in udejanja v praksi. Navedeno ne nasprotuje zahtevam Ustave po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov (2. člen), dokler določen pojem v okviru pravne norme ne postane povsem odtegnjen pravni razlagi z ustaljenimi metodami razlage prava. Ob tem je Vrhovno sodišče v zvezi z vprašanjem obsega sodnega varstva glede razlage nedoločenih pravnih pojmov navedlo, da vsebinska omejitev sodnega nadzora iz zakona izrecno ne izhaja (drugače kot za sodni nadzor nad prostim preudarkom pri odločanju uprave – drugi odstavek 27. člena ZUS-1), da pa je treba pri tem izhajati tudi iz značilnosti funkcije uprave, ki kot prva skrbi za uresničevanje javnega interesa skladno z zakonom, pri čemer je zakonska določitev nedoločenih pravnih pojmov namenjena prav zagotavljanju učinkovitega izvrševanja upravne funkcije. Sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno lahko poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage nedoločenega pravnega pojma.³

17V obravnavani zadevi je sporno, ali je Upravno sodišče utemeljeno poseglo v revidentkino odločbo na podlagi presoje, da navedenima nedoločenima pravnima pojmoma glede na ustaljene metode razlage ni mogoče dati vsebine, ki izhaja iz določb ZDRS in Uredbe, na katere je revidentka oprla svojo odločitev.

Pojem dejanskega življenja

18Določanje naturalizacijskih pogojev, s katerimi država predpiše okoliščine, ki utemeljujejo pristno zvezo med posameznikom in državo, je njena suverena odločitev.⁴ Tako se v skladu z osmim odstavkom 10. člena ZDRS šteje, da oseba dejansko živi v Republiki Sloveniji, če je fizično prisotna na njenem ozemlju, in je tu središče njenih interesov, kar se presoja na podlagi njenih poklicnih, ekonomskih, socialnih in drugih vezi, ki kažejo na to, da med osebo in Republiko Slovenijo obstajajo tesne in trajne povezave.

19Navedena določba je bila dodana z novelo ZDRS-D s ciljem ohranjanja pravne varnosti z dopolnjenimi vsebinskimi rešitvami vprašanj, izhajajoč iz dosedanje prakse izvajanja ZDRS, ko je bilo treba določiti vsaj okvirno vsebino nedoločenim pravnim pojmom iz zakona, med drugim pojma dejanskega življenja v Republiki Sloveniji.⁵ S to določbo je torej zakonodajalec določil vsebinske okvire, v katerih naj se giblje razlaga pojma dejanskega življenja kot nedoločenega pravnega pojma.

20Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 13/2019 z dne 26. 11. 2019 presodilo, da iz navedene določbe ZDRS izhajata dva pogoja, in sicer fizična prisotnost osebe na ozemlju Republike Slovenije in središče interesov v tej državi (10. točka obrazložitve). To pomeni, da zahtevani pogoj lahko izpolni samo prosilec za državljanstvo, ki je fizično prisoten v Sloveniji (v njej dejansko biva) in če tu udejanja svoje bistvene življenjske interese (poklicne, ekonomske, socialne, družinske ipd.). Tako je tudi v predlogu ZDRS-D poudarjeno, da oseba opravlja bistvene življenjske aktivnosti na ozemlju Republike Slovenije, če je tu središče njenih interesov, če ima tu družino, če se tu udejstvuje v javnem življenju, če je povezana z ustanovami javnega in zasebnega prava, če si tu zagotavlja socialno varnost, zdravstveno zavarovanje itd.⁶ Z vezmi, ki jih v Republiki Sloveniji vzpostavi in skozi daljše časovno obdobje ohranja fizično navzoča oseba, se izkazuje njena tesna in trajna povezanost z državo, v kateri prosi za sprejem v državljanstvo. S tem potrjuje, da se je v okolje, v katerem živi, integrirala do te mere, da državo dojema kot svojo in da v najširšem smislu sprejema tudi njen pravni red.⁷

21Ob razumevanju dejanskega življenja v Republiki Sloveniji kot prepleta uresničevanja temeljnih življenjskih interesov fizično navzočega posameznika pa je tudi jasno, da nastalih trajnih in tesnih povezav, ki jih je oseba gradila in vzdrževala skozi leta, ni mogoče pretrgati že samo s kratkotrajnimi odsotnostmi iz države. Te namreč same zase ne morejo imeti vpliva na izvajanje prosilčevih bistvenih življenjskih aktivnosti v Republiki Sloveniji oziroma na ohranjanje Republike Slovenije kot središča uresničevanja najpomembnejših vidikov njegovega življenja. Odločilnega pomena za trajno in tesno povezanost prosilca z Republiko Slovenijo tako ne morejo imeti niti odsotnosti, ki niso posledica izključno prosilčeve odločitve.

22Glede na navedeno delu 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, ki za obdobje zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje zahteva neprekinjeno dejansko življenje osebe v Sloveniji, ni mogoče pripisati namena, da pogoj dejanskega življenja ne bi bil izpolnjen že ob vsakršni prekinitvi dejanskega življenja v Sloveniji. Zato mora pri določanju vsebine nedoločenega pravnega pojma to upoštevati tudi upravni organ (in v nadaljevanju sodišče).

23Pojma (ne)prekinjenosti (dejanskega življenja) ZDRS ni opredelil, kar pomeni, da je napolnitev tega nedoločenega pravnega pojma prepustil upravi. V 28. členu ZDRS je določil, da Vlada Republike Slovenije določa merila za ugotavljanje pogoja iz 3. in 4. prvega odstavka 10. člena tega zakona. Na tej podlagi je bila sprejeta uvodoma navedena Uredba,⁸ ki v skladu s 1. členom določa merila za ugotavljanje pogoja dejanskega življenja ter pogoja iz 4. in 8. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, okoliščine, zaradi katerih je kljub odsotnosti prosilca iz tretjega odstavka 12. člena zakona izpolnjen pogoj neprekinjenega prebivanja, in okoliščine iz četrtega odstavka 12. člena zakona, ki vplivajo na soglasje Vlade Republike Slovenije.

24Uredba je torej podzakonski predpis, ki ob upoštevanju okoliščine odsotnosti opredeljuje nadaljnjo vsebino pojma dejanskega življenja. Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 13/2019 o tem navedlo, da daje Uredba z določitvijo meril za ugotavljanje pogoja dejanskega življenja in okoliščin, v primeru katerih je kljub odsotnosti prosilca izpolnjen pogoj neprekinjenega prebivanja, zadostno podlago za razlago pojma dejanskega življenja (9. točka obrazložitve).

25Uredba tako v prvem odstavku 2. člena določa, da se kot prekinitev dejanskega življenja iz 10., 12., 13. in 14. člena zakona šteje: - enkratna odsotnost v trajanju več kot 60 dni na leto, razen če gre za odsotnost zaradi šolanja ali študija v tujini, pri čemer odsotnost ne sme presegati štirih let, in če je prosilca na šolanje ali študij napotila pravna oseba, ki ima sedež v Republiki Sloveniji, samostojni podjetnik posameznik (v nadaljnjem besedilu: podjetnik), ki ima sedež v Republiki Sloveniji, državni organ ali lokalna skupnost; - enkratna odsotnost v trajanju več kot 60 dni na leto, razen če gre za odsotnost zaradi poklicnega izpopolnjevanja v tujini, pri čemer odsotnost ne sme presegati dveh let, in če je prosilca na poklicno izpopolnjevanje napotila pravna oseba, ki ima sedež v Republiki Sloveniji, podjetnik, ki ima sedež v Republiki Sloveniji, državni organ ali lokalna skupnost; - enkratna odsotnost v trajanju več kot 60 dni na leto, razen če gre za odsotnost zaradi zdravljenja, pri čemer odsotnost ne sme presegati enega leta, in če je prosilca na zdravljenje napotila zdravstvena organizacija, ki ima sedež v Republiki Sloveniji; - enkratna odsotnost v trajanju več kot 60 dni na leto, razen če gre za odsotnost zaradi zaposlitve v tujini, pri čemer odsotnost ne sme presegati štirih let, in če je prosilca na zaposlitev napotila pravna oseba, ki ima sedež v Republiki Sloveniji, podjetnik, ki ima sedež v Republiki Sloveniji, državni organ ali lokalna skupnost; - enkratna odsotnost v trajanju več kot 60 dni na leto, razen če gre za odsotnost mladoletnih otrok v času šolskih počitnic, ki v Republiki Sloveniji obiskujejo osnovno ali srednjo šolo najmanj dve leti; - večkratna krajša odsotnost, ki v enem letu presega 60 dni.

26Na podlagi teh določb je razvidno, da se kot prekinitev dejanskega življenja ne štejejo primeri upravičene odsotnosti. Gre za: 1. večkratne krajše odsotnosti iz Republike Slovenije ne glede na razlog, če v enem letu ne presegajo 60 dni (šesta alineja prvega odstavka 2. člena); 2. enkratne daljše odsotnosti nad 60 dni (zaradi šolanja ali študija v tujini, poklicnega izpopolnjevanja v tujini, zdravljenja, zaposlitve v tujini – prva do četrta alineja), če so nastopile, ker je bila oseba za uresničevanje navedenih namenov napotena iz Republike Slovenije. Pri tej drugi skupini gre torej za prekinitev bivanja, ki ni posledica izključno prosilčeve odločitve, ampak tudi delovanja tretjih. V tem primeru gre za opravičljivo odsotnost, ki temelji v objektivno ugotovljivih okoliščinah (da je bila oseba napotena v tujino, razlog napotitve). Breme trditve in dokazovanja obstoja upravičenega razloga za prekinitev bivanja je na prosilcu, saj je ta znan le njemu, ne pa tudi toženki.

27Glede na navedeno je treba na prvo postavljeno pravno vprašanje odgovoriti, da morata biti za ugotovitev izpolnjevanja pogoja iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS podana tako fizična prisotnost osebe na ozemlju Republike Slovenije kot tudi obstoj njenih trajnih in tesnih povezav z Republiko Slovenijo v smislu opravljanja bistvenih življenjskih aktivnosti na njenem ozemlju, pri čemer za ugotovitev prekinitve dejanskega življenja zadošča ugotovitev fizične odsotnosti, ki v enem letu presega 60 dni, razen če prosilec zatrjuje, da je do prekinitve dejanskega življenja prišlo zaradi upoštevnih objektivnih okoliščin.

Pojem zagotovljenih sredstev, ki zagotavljajo materialno in socialno varnost

28Vrhovno sodišče mora še odgovoriti, kateri so zagotovljeni prejemki, ki lahko prosilcu za državljanstvo zagotavljajo materialno in socialno varnost. V skladu z devetim odstavkom 10. člena ZDRS se šteje, da ima oseba zagotovljeno materialno in socialno varnost, če ima zagotovljena sredstva najmanj v višini osnovnega minimalnega dohodka, določenega s predpisi o socialnem varstvu. Sredstva v višini osnovnega minimalnega dohodka mora imeti zagotovljena tudi za vsako osebo, ki jo mora preživljati.

29Vrhovno sodišče je v zvezi z razumevanjem navedenih določb v sodbi X Ips 41/2021 z dne 25. 10. 2021, upoštevaje jezikovno in namensko razlago, navedlo (14. in 15. točka obrazložitve), da sredstva, ki po tem zakonu zagotavljajo materialno in socialno varnost, niso samo ta, ki jih prosilec prejme v obliki denarnih izplačil. Treba je upoštevati vse, kar ima svojo denarno vrednost in je lahko predmet prosilčevega razpolaganja. To niso le denarni prejemki, ampak tudi ostalo prosilčevo premoženje (nepremičnine, premičnine večje vrednosti, poslovni deleži v družbi itd.). Namen določitve tega pogoja v zakonu je namreč v neobremenjevanju javnih služb, ki v Republiki Sloveniji zagotavljajo pravico do socialne varnosti in pravic iz naslova socialnega varstva, pri odločanju o katerih se upošteva ne le dohodkovni položaj osebe, ampak tudi njegov premoženjski položaj v širšem smislu, kar vse izhaja iz Zakona o socialno varstvenih prejemkih (ZSVarPre) in Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS). Presodilo je, da ni nezakonita Uredba, ki v prvem odstavku 3. člena določa, da se kot sredstvo, ki zagotavlja materialno in socialno varnost, šteje, če prosilec vsaj dve leti pred vložitvijo prošnje za naturalizacijo neprekinjeno prejema enega izmed v nadaljevanju naštetih prejemkov. Navedlo pa je tudi, da je normodajalec v navedenem členu Uredbe uporabil (med drugim) merilo vrste premoženja, to so prejemki, ki jih prosilec prejema na eni od naštetih pravnih podlag (19. točka obrazložitve).

30Že iz teh stališč izhaja, da so glede na namen zakona (denarni) prejemki ena, ne pa tudi edina kategorija, ki jo je mogoče uvrstiti pod zakonski pojem sredstev, ki osebi zagotavljajo materialno in socialno varnost, ter posledično, da se Uredba razen s prejemki v 3. členu z ostalimi sredstvi ne ukvarja.⁹ Poleg tega je razvidno, da so upoštevni le prejemki, do izplačila katerih je oseba upravičena zaradi obstoječe pravne podlage. Navedeno potrjuje tudi nadaljnja razlaga 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS v povezavi s 3. členom Uredbe, v okviru katere je treba odgovoriti, katera sredstva se štejejo za zagotovljena.

31Uredba v navedeni določbi predpisuje, da se kot sredstvo, ki zagotavlja materialno in socialno varnost iz 4. točke prvega odstavka 10. člena zakona, šteje, če prosilec vsaj dve leti pred vložitvijo prošnje za naturalizacijo neprekinjeno prejema enega izmed naslednjih prejemkov: - prejemki iz pogodbe o zaposlitvi, sklenjeni za določen čas; - pokojnina, ne glede na to, kje je bila določena; - prejemki iz pogodbe o delu ali iz avtorske pogodbe; - štipendija, če gre za prosilca, ki se redno ali izredno šola in ga staršem ni več treba preživljati; - prejemki samozaposlenih, ki kot svoj edini ali glavni poklic opravljajo samostojno dejavnost v Republiki Sloveniji; - prejemki družbenikov zasebnih družb in zavodov v Republiki Sloveniji, ki so poslovodne osebe; - prejemki kmetov, ki v Republiki Sloveniji samostojno opravljajo kmetijsko dejavnost kot edini in glavni poklic; - prejemki vrhunskih športnikov in šahistov; - renta, najemnina ali zakupnina; - prejemki, priznani s sodno odločbo; - prejemki verskih uslužbencev, ki so s svojo cerkvijo ali drugo versko skupnostjo v razmerju, ki nima vseh lastnosti delovnega razmerja; - prejemki družinskega pomočnika po zakonu, ki ureja socialno varstvo.

32V četrtem odstavku 3. člena Uredbe je še določeno, da se poleg sredstev iz prvega odstavka tega člena, ki jih prejema oseba, ki mora prosilca preživljati, za zagotovljena sredstva šteje tudi štipendija, če jo upravičenec prejema vsaj dve leti.

33Kot pojasnjeno, je normodajalec v teh določbah kot relevantno opredelil, da gre za sredstva, ki jih prejema prosilec (in ne druga oseba, razen če je dolžna preživljati prosilca) in ki se mu izplačujejo na podlagi določenega pravnega temelja, npr. na podlagi sodne ali druge odločbe pristojnega organa (denimo pokojnina), po posebnem zakonu, na podlagi pogodbe. Obstoj pravne podlage je pomemben, ker se z njo prejemkom na strani osebe vzpostavlja značaj terjatve, ki je iztožljiva oziroma na podlagi izdanega akta pristojnega organa že celo izterljiva. V tem pogledu daje pravna podlaga za izplačilo prejemkom lastnost zagotovljenih sredstev, pri čemer se tovrstni prejemki druge osebe obravnavajo kot prosilčeva zagotovljena sredstva samo, če je oseba dolžna preživljati prosilca.

34Obrazloženo izključuje, da bi se v smislu Uredbe kot zagotovljeni obravnavali prejemki, ki jih prosilec za državljanstvo dobi od drugega na prostovoljni, pravno nezavezujoči podlagi. Taka razlaga zagotovljenih sredstev, za katero se smiselno zavzema tudi revident, je v skladu z namenom določitve tega pogoja v zakonu, in tožnica nasprotnega v odgovoru na revizijo ne trdi. Odgovor na drugo vprašanje je zato nikalen.

Presoja konkretnega primera

35Upravno sodišče je v izpodbijani sodbi v zvezi s pogojem iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS pravilno navedlo, da je treba v primeru določenih življenjskih dogodkov, ki se prosilcu pripetijo neodvisno od njegove volje oziroma odločitve, ugotavljati tudi, na kakšen način se je prekinila trajna povezava med tožnico in Republiko Slovenijo. Z vidika v tem sklepu sprejete razlage navedene določbe ZDRS je ugotavljanje „načina prekinitve“ trajnih in tesnih povezav z Republiko Slovenijo lahko pomembno samo v povezavi z okoliščinami, ki so privedle do prosilčeve dolgotrajnejše fizične odsotnosti iz države, to je z morebitnimi upravičenimi razlogi za odsotnost nad 60 dni.

36S tem v zvezi revizija utemeljeno opozarja, da tožnica takih okoliščin ni navajala. Tožnica v odgovoru na revizijo temu ne oporeka in ne trdi, da je vložila tožbo, ker je bila daljša odsotnost v letu 2017 posledica dogodkov, na katere ni imela vpliva. Tak razlog za upravni spor ni razviden niti iz tožbe, ki se v bistvenem osredotoča na nepravilno ugotovljeno dejansko stanje v zvezi s trajanjem odsotnosti iz Republike Slovenije v letu 2017. Tožnica v njej (enako v odgovoru na revizijo) zanika, da je v kritičnem obdobju bivala v Švici, in trdi, da je bila v letu 2017 odsotna iz Republike Slovenije samo 17 dni.

37Glede na navedeno je zmotna ugotovitev izpodbijane sodbe o napačni uporabi 2. člena Uredbe, saj zaradi vsebine spora, s katero se Upravno sodišče ni ukvarjalo, (še) ni bilo podlage za uporabo določb o upravičenih razlogih za odsotnost nad 60 dni v letu.

38Utemeljen je tudi revizijski očitek, da v postopku pridobitve državljanstva z naturalizacijo ni mogoče upoštevati dohodkov tožničinega bivšega zakonca, pri čemer med strankama ni sporno, da preživninska obveznost v razvezni sodbi ni bila določena. Po presoji Vrhovnega sodišča je Upravno sodišče očitno napačno (preširoko) razumelo stališča Vrhovnega sodišča iz zadeve X Ips 41/2021, ki jih je v obrazložitvi izpodbijane sodbe sicer povzelo, pri tem pa zanemarilo, da prejemki bivšega zakonca niso tožničini prejemki. Upoštevali bi se šele, če bi jo bivši zakonec bil dolžan preživljati, česar pa samo z okoliščino življenja v skupnem gospodinjstvu ni mogoče utemeljiti.

39Vrhovno sodišče je zato zaradi napačne uporabe materialnega prava reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1). Ker v tej fazi postopka še ne gre za odločanje o podelitvi državljanstva ob uporabi prostega preudarka, navedeno ne more biti ovira za odločanje v sporu polne jurisdikcije, kot je bilo zmotno navedeno v izpodbijani sodbi.

Glasovanje

40Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Glej Lovro Šturm, Državljanstvo, v: Upravni zbornik, Inštitut za javno upravo, 1996, str. 99.
² Prav tam, str. 99.
³ Sodba X Ips 182/2017 (21. in 22. točka obrazložitve) in sklep I Up 59/2019 (7. in 8. točka obrazložitve), oba z dne 9. 10. 2019, in sodba X Ips 9/2018 z dne 4. 12. 2019 (11. in 12. točka obrazložitve).
⁴ V tem smislu sklep Ustavnega sodišča U-I-2/04-14 z dne 16. 6. 2005, 7. točka obrazložitve.
⁵ Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS-D), prva obravnava, EPA 979-IV, str. 3.
⁶ Prav tam, obrazložitev k 3. členu sprememb, str. 15.
⁷ V tem smislu Nada Končina, Zakon o državljanstvu s komentarjem, Ministrstvo za notranje zadeve RS, Ljubljana 1993, str. 37.
⁸ Glede na čas izdaje revidentkine odločbe 26. 6. 2019 gre za Uredbo, Ur.l. RS, št. 51/07 in 112/09.
⁹ Kljub temu ne gre za pravno praznino, glej npr. sklep U-I-11/96 z dne 11. 3. 1999, v katerem je Ustavno sodišče zapisalo (9. točka obrazložitve), da ne gre za pravno praznino, če izvršilnega predpisa o merilih za določanje vsebine nedoločenega pravnega pojma ni.