UPRS Sodba I U 723/2019-41

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06182-997/2018-11 z dne 30. 1. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v nov postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek stranke z interesom Javno Podjetje Komunala A., d. o. o., za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ Javnemu podjetju Komunala A., d. o. o., (stranka z interesom), naložil, da v roku 180 dni od vročitve te odločbe odstrani 6.700 m3 tam naštetih odpadkov, ki so nezakonito odloženi na zemljiščih s parc. št. 271/2, 272/4, 273/2, 275/2, 276/3, 277/2, 278/2 in 279/6, vse k. o. ... (1. točka izreka), v izpodbijani 2. točki izreka pa je odločil, da mora stranka z interesom odpadke odstraniti na stroške posestnice zemljišča, to je tožnice. V preostalem delu je odločil, da mora stranka z interesom o izvršitvi ukrepa takoj obvestiti inšpektorja, ki je izdal odločbo, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži izvršitve in da stroški v postopku niso nastali (3., 4. in 5. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da je bilo na podlagi inšpekcijskega pregleda ugotovljeno, da so na navedenih zemljiščih, ki se nahajajo nad in v neposredni bližini portalov tunela ..., odloženi večinoma mešani gradbeni odpadki. Organ navaja, da povzročitelj odpadkov ni znan in da na navedenih nepremičninah, ki so v lasti Republike Slovenije, tožnica izvaja posest kot začasni upravljavec. Navaja tudi, da tožnica ni izkazala, da ne izvaja dejanske oblasti nad zemljiščem oziroma da bi kdo drug na njem izvajal dejansko oblast v smislu 24. člena Stvarnopravnega zakonika (SPZ), niti da ni imela možnosti preprečiti nezakonitega odlaganja odpadkov, zato je postala imetnica odpadkov.

3Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbi, ki sta ju vložili tožnica in stranka z interesom. Med drugim navaja, da je upravni organ ob ugotovitvi, da povzročitelj odpadkov ni znan, pravilno za nosilca stroškov njihove odstranitve določil tožnico kot začasno upravljavko zemljišč in s tem kot dejansko posestnico. Kot neutemeljen je zavrnil tudi tožničin predlog, naj se ji kot posestnici nepremičnin da možnost, da po lastni izbiri ali preda odpadke pooblaščenemu zbiralcu ali pa jih odstrani na lastne stroške, saj za to v zakonu ni podlage.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4Tožnica s tožbo izpodbija 2. točko izreka inšpekcijske odločbe. Ob sklicevanju na 4. člen Zakona o Družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (ZDARS-1) trdi, da je nepremičnine, na katerih je bila z izpodbijano odločbo odrejena odstranitev odpadkov, pridobila v imenu in za račun toženke ter jih imela v upravljanju, zato ni posestnik v smislu 157.a člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), ki bi moral nositi stroške odstranitve odpadkov. Meni, da navedena določba ZVO-1 ne ločuje med posrednim in neposrednim posestnikom, in trdi, da je bila država ves čas (posredna) posestnica nepremičnin, dejanski posestnik pa je bil povzročitelj odpadkov. Nasprotuje sklepanju, da je kot upravljavka nepremičnin tudi njihova posestnica, temu sklepanju pa očita tudi neobrazloženost ter uveljavlja, da odločbe ni mogoče preizkusiti in da je dejansko stanje zmotno ugotovljeno. Navaja, da je po sodni praksi (I U 543/2013) bistveno, kaj določa akt, na podlagi katerega naj bi imela posest, in da toženka tega ni raziskala. Trdi, da nepremičnine upravlja le začasno. Zmotna naj bi bila tudi presoja, da je kot posestnica nepremičnin tudi posestnica odpadkov. Trdi, da je posestnik odpadkov s tem pa tudi nepremičnin sosed B. B., ki je omogočal dostop do nepremičnin, dovolil odlaganje odpadkov in to celo zaračunaval, v zvezi s čemer predlaga zaslišanje prič.

5Izpodbijana odločba naj bi bila zmotna tudi zato, ker naj bi bil znan povzročitelj odpadkov. Navaja, da je zoper neznanega storilca vložila kazensko ovadbo in o tem obvestila organ, ki pa ni ravnal v skladu s 139. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Če bi to storil, bi ugotovil, da je bila že 13. 11. 2018 podana kazenska ovadba zoper znane storilce. Poleg tega pa iz kazenske ovadbe izhaja, da je policija upravni organ že 8. 5. 2018 seznanila, da vodi kazensko zadevo v tej zadevi, in mu predlagala uvedbo prekrškovnih postopkov.

6Sodišče je tožbo vročilo v odgovor toženki in stranki z interesom. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

7Stranka z interesom v odgovoru na tožbo med drugim navaja, da tožnica po ZDARS-1 opravlja naloge v imenu in za račun države, zato je dolžna skrbeti za zakonito stanje nepremičnin, ki jih je dobila v upravljanje z namenom izvajanja svoje dejavnosti, v posledici tega pa prevzeti tudi bremena, ki jih zakon nalaga lastniku. Trdi, da se tožnica, ki je v 100 % lasti države in pod njenim izključnim upravljavskim vplivom, šteje za pojavno obliko države. Meni, da povzročitelj spornih odpadkov nima zakonskih lastnosti neposrednega posestnika in da ni relevantno, ali je bil tožnici preprečen dostop do nepremičnin, saj bi to lahko sanirala z ustrezno zahtevo za sodno varstvo. Trdi, da bi bilo nesprejemljivo, da bi breme izterjave stroškov od povzročitelja nosila prizadeta stranka.

8Tožnica v pripravljalni vlogi med drugim navaja, da nepremičnine ne spadajo v nobenega izmed sklopov nalog iz 4. člena in prvega odstavka 5. člena ZDARS-1, zato ni mogoče šteti, da je na nepremičninah izvrševala posest. Trdi tudi, da nepremičnin ne potrebuje za opravljanje svoje dejavnosti. Nasprotuje trditvi, da je „pojavna oblika države“. Navaja, da je po Uredbi o odpadkih povzročitelj odpadkov njihov imetnik ne glede na to, da je z odložitvijo opustil posest.

Dokazni sklep

9Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v vse listine upravnega spisa zadeve in naslednje listine v sodnem spisu: odločbo tožene stranke z dne 19. 3. 2019, odločbo prvostopenjskega organa z dne 30. 1. 2019, pritožbo tožeče stranke z dne 20. 2. 2019, kazensko ovadbo z dne 6. 4. 2018, dopis tožene stranke z dne 26. 7. 2018, naslovljen na stranko z interesom s priloženim zapisnikom z dne 27. 3. 2018, dopis tožeče stranke z dne 19. 4. 2018, elektronsko sporočilo tožeče stranke z dne 27. 2. 2018, dopis Generalnega sekretariata RS z dne 27. 2. 2018, dopis stranke z interesom naslovljen na Republiko Slovenijo z dne 23. 2. 2018, dopis prvostopenjskega organa z dne 9. 4. 2018 naslovljen na tožečo stranko, dopis tožeče stranke z dne 28. 5. 2018, dopis prvostopenjskega organa z dne 21. 5. 2018, zapisnik z dne 18. 5. 2018 s priloženo skico in fotografijo, dopis Okrožnega državnega tožilstva v Kopru z dne 18. 4. 2019, kazensko ovadbo z dne 13. 11. 2018, uradni zaznamek o izjave osumljenca z dne 18. 7. 2018, uradni zaznamek o izjavi osumljenca z dne 16. 7. 2018, uradni zaznamek o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah kaznivega dejanja z dne 15. 7. 2018, zapisnik z dne 20. 11. 2019, dopis tožeče stranke z dne 8. 8. 2019, odločbo tožene stranke z dne 20. 6. 2019. Ostale dokazne predloge je iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v nadaljevanju, kot nerelevantne zavrnilo.

K I. točki izreka:

10Tožba je utemeljena.

11Predmet tega upravnega spora je 2. točka izreka odločbe okoljske inšpekcije, s katero je bilo tožnici na podlagi tretjega odstavka 157. a člena ZVO-1 naloženo plačilo stroškov odstranitve nezakonito odloženih odpadkov na zemljišču v lasti Republike Slovenije, ki jih je bila dolžna odstraniti stranka z interesom.

12Po tretjem odstavku 157. a člena ZVO-1 stroške odstranitve odpadkov, ki so nezakonito odloženi na zemljišču v lasti države ali občine, nosi lastnik zemljišča, v primeru, da izvaja posest druga oseba, pa oseba, ki izvaja posest.

13Sodišče je v sodni praksi že večkrat zavzelo stališče, da je navedeno določbo ZVO-1 mogoče uporabiti le v primeru, ko povzročitelj obremenitve ni znan (prim. npr. sodbe I U 543/2013, I U 395/2016, I U 1711/2015). To izhaja iz načela odgovornosti povzročitelja iz 9. člena ZVO-1, kjer je določena objektivna odgovornost povzročitelja, iz načela subsidiarnega ukrepanja iz 11. člena ZVO-1, ki v prvem odstavku določa, da država skrbi za odpravo posledic čezmerne obremenitve okolja in krije stroške odprave teh posledic, če jih ni mogoče naprtiti določenim ali določljivim povzročiteljem ali ni pravne podlage za naložitev obveznosti povzročitelju obremenitve ali posledic ni mogoče drugače odpraviti. Ta določba je v bistvu materialna podlaga za ukrep iz tretjega odstavka 157. a člena ZVO-1.

14Načelo, da "plača povzročitelj obremenitve" je eno od osnovnih načel okoljske politike EU, določeno v drugem odstavku 191. člena Pogodbe o delovanju Evropske Unije, tako pa določa tudi Direktiva 2008/98/ES o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv. Ta v 14. členu določa, da stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov ali trenutni ali predhodni imetniki odpadkov.

15Izpodbijana odločitev je sprejeta ob ugotovitvi, da povzročitelj odpadkov ni znan. Tudi tožnica je v upravnem postopku izdaje izpodbijane odločbe navajala, da ji povzročitelj ni znan in da je podala ovadbo zoper neznanega storilca. V tožbi pa na podlagi obvestila Okrožnega državnega tožilstva v Kopru z dne 18. 4. 2019, iz katerega izhaja, da je PP Izola 13. 11. 2018 podala kazensko ovadbo zoper znane storilce, uveljavlja, da je bil povzročitelj znan že v času izdaje izpodbijane odločbe. Sodišče je glede na navedeni dopis tožilstva, ki ga je tožnica prejela 19. 4. 2019, tožničine navedbe in s tem povezane dokaze štelo kot dovoljeno tožbeno novoto po določbi 52. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

16Iz navedenega dopisa tožilstva, zlasti pa iz kazenske ovadbe z dne 13. 11. 2018, izhaja, da jo je policija še pred izdajo izpodbijane odločbe z dne 30. 1. 2019 vložila zoper znane storilce (pri čemer vsaj za enega izmed njih izhaja, da je osumljen odložitve večje količine odpadkov ter s tem povzročitve škode na površini približno 3000 m2) in da je policija pred tem s svojim postopkom seznanila tudi Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, OE Koper, torej prvostopenjski organ.

17Navedeno kaže na to, da je bil prvostopenjski organ še pred izdajo izpodbijane odločbe seznanjen z okoliščinam, ki kažejo na to, da je povzročitelja odpadkov mogoče ugotoviti. To pa pomeni, da ni imel podlage za sklep, da povzročitelj ni znan, temveč bi moral pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, relevantne za ugotovitev povzročitelja odpadkov, kar mu nalagajo določbe 138. in 139. člena ZUP. Ker tega ni storil, je dejansko stanje nepopolno ugotovil, izpodbijana odločba pa je zato že iz tega razloga nezakonita.

18V tem primeru ni podlage za to, da bi sodišče navedeno kršitev odpravilo in dejansko stanje samo ugotavljalo z izvedbo predlaganih dokazov z zaslišanjem prič, saj bi to pomenilo, da je nanj prenesen pretežni del bremena dokaznega postopka, ki ga zakon sicer nalaga upravnemu organu, za kar pa v drugem odstavku 51. člena ZUS-1 ni podlage (prim. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 220/2016). Poleg tega tožnica, če bi sodišče po izvedenem dokaznem postopku tožbo zavrnilo, po prvem odstavku 73. člena ZUS-1 glede dejanskega stanja ne bi imela več pravnega sredstva. Sodišče je zato dokazne predloge zavrnilo kot nepotrebne za odločitev o tožbi, tožbi pa ugodilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

19K temu sodišče še dodaja, da je določba tretjega odstavka 157. a člena ZVO-1 neločljivo povezana s prvim in drugim odstavkom istega člena. To je pravilno ugotovil tudi drugostopenjski organ, ko je zavrnil tožničin predlog, naj se ji dovoli, da sama odstrani odpadke. Zato morebitno spoznanje organa, da tožnica ni zavezanka za plačilo stroškov odstranitve po tretjem odstavku 157. člena ZVO-1 oziroma da niso izpolnjeni pogoji za odločanje po tej določbi ZVO-1, nikakor ne pomeni, da breme stroškov oziroma tveganje za njihovo izterjavo nosi stranka z interesom.

20Ne glede na to, da je bilo treba tožbi ugoditi že iz navedenega razloga, pa sodišče za primer, da v ponovljenem postopku plačila stroškov ne bo mogoče naložiti povzročitelju, dodaja, da bo moral upravni organ v takšnem primeru podrobneje raziskati tudi položaj tožnice v razmerju do nepremičnin, na katerih so bili odloženi odpadki. Tožnica je v upravnem postopku izdaje izpodbijane odločbe prerekala posest odpadkov ne pa tudi posesti nepremičnin, kot to uveljavlja v tožbi. Sodišče se zato ni opredeljevalo do tožbenih ugovorov glede posesti nepremičnin.

21Glede ugotovitve organa, da je tožnica tudi posestnica odpadkov, pa sodišče pojasnjuje, da gre za vprašanje imetništva odpadkov, ki je pomembno, ker je ob upoštevanju načela subsidiarnega ukrepanja iz 11. člena ZVO-1 položaj, ki ga ima po tretjem odstavku 157. a člena ZVO-1 država drugačen od položaja, ki ga ima posestnik nepremičnine v njeni lasti. V tem pogledu je zato pomembna tudi razmejitev med položajem, ki bi ga tožnica imela kot posestnica, od položaja, ki bi ga imela kot „pojavna oblika države“, to je kot subjekt, na katerega so prenesena zakonska pooblastila v zvezi z opravljanjem nalog gospodarjenja z obravnavanimi zemljišči v lasti države in v tem okviru tudi pooblastila za izvrševanje nalog glede zagotavljanja njihove pravne in dejanske urejenosti, zaradi česar mora prevzeti bremena, ki jih zakon nalaga lastniku (prim. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 395/2016).

22Naslovno sodišče je namreč že v sodbi in sklepu I U 543/2013 pojasnilo, da položaj posestnika nepremičnine še ne pomeni, da je tak subjekt tudi tudi zavezanec za plačilo stroškov odstranitve odpadkov po tretjem odstavku 157.a člena ZVO-1. Tako stališče je sodišče zavzelo ob upoštevanju določb Direktive 2008/98/ES o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv.

23Načeli primarnosti prava EU in lojalnega sodelovanja namreč državam članicam nalagata dolžnost, da storijo vse, da ne ogrozijo spoštovanja prava EU, zato imajo nacionalna sodišča in tudi upravni organi dolžnost skladne razlage nacionalnega prava s pravom EU in neuporabe neskladnega nacionalnega pravila, ki bi poseglo v uporabo prava EU (npr. odločbo Ustavnega sodišča Up-2012/08 z dne 5. 3. 2009 in sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 18/2013 z dne 19. 9. 2013).

24Navedena direktiva v 14. členu določa, da stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov ali trenutni ali predhodni imetniki odpadkov. Po 6. točki 3. člena te direktive je imetnik odpadkov povzročitelj odpadkov ali fizična ali pravna oseba, ki ima odpadke v posesti. Sama posest zemljišč pa ne pomeni tudi posesti odpadkov, če jih je na teh zemljiščih odložila tretja oseba (prim. 50. člen SPZ), zato je treba presoditi, ali je posestnika mogoče šteti za imetnika odpadkov v širšem smislu, to je, ali je mogoče nastanek teh odpadkov pripisati ravnanju posestnika pri izvrševanju posesti (prim. tudi sodbi Sodišča EU v zadevah C-1/03 in C-188/07).

25Glede na povedano za presojo, da je tožnica postala imetnica odpadkov, ne zadostuje ugotovitev, da ni izkazala, da ima odpadke v posesti druga oseba, da je druga oseba posestnica nepremičnine ali kdo je povzročil obremenitev okolja, na kar se v izpodbijani odločbi opira upravni organ. Tožba je zato utemeljena tudi iz tega razloga. Ker pa bo tožničino razmerje do odpadkov pravno pomembno šele, če upravni organ v ponovnem postopku plačila stroškov ne bo mogel naložiti povzročitelju in če bo ugotovil, da ima tožnica položaj posestnice nepremičnin, je sodišče kot nepotrebno zavrnilo izvedbo dokazov z zaslišanjem prič, ki jih tožnica predlaga v zvezi imetništvom odpadkov. Bo pa te dokaze, če bo to glede na pojasnjeno postalo pravno pomembno in če bo tožnica v upravnem postopku podala tak dokazni predlog, moral izvesti upravni organ.

26Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena ZUS-1 vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Po določbi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 je upravni organ v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

K II. točki izreka:

27Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnico v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 385 evrov, kar povečano za 22 % DDV znaša 469,70 evrov. Stroške ji je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

K III. točki izreka:

28Ker ZUS-1 nima posebnih določb glede vprašanja povrnitve stroškov strank z interesom, je glede tega treba uporabiti Zakon o pravdnem postopku (ZPP), zlasti 154. in 155. člen. Stranka z interesom je zasledovala, da sodišče tožbo zavrne, kar pomeni, da s svojim zahtevkom ni uspela.