UPRS Sodba I U 652/2020

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Uvodno o upravnem postopku

1Inženirska zbornica Slovenije (v nadaljevanju: Zbornica) je pri tožnici v imeniku pooblaščenih inženirjev vpisala status mirovanja. Obenem jo je pozvala, da vrne žig. Sklenila je namreč, da ni opravljala stalno in trajno svojih poklicnih nalog (tretji odstavek 5. člena Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti; v nadaljevanju: ZAID¹). Ministrstvo za okolje in prostor ji je pritrdilo. Poudarilo je, da opravljanje poklicnih nalog dve uri na teden ni dovolj, da bi bil pogoj stalnosti izpolnjen. Slednjega ni mogoče razlagati drugače kot vsakodnevno izvrševanje poklicnih nalog.

Povzetek navedb strank v upravnem sporu

2Z opisano odločitvijo se tožnica ni strinjala. Po njeni oceni je Statut Zbornice v nasprotju z zakonskimi pogoji za aktivni status v imeniku pooblaščenih inženirjev. Tožničina družba je zato dala pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti. Tožnica je izpolnila vse zakonske pogoje za pridobitev in zadržanje naziva pooblaščene inženirke. Kot direktorica družbe, ki se stalno in trajno ukvarja z geodetsko dejavnostjo, jo tudi sama opravlja stalno in trajno. Hkrati je njena polovična lastnica. Tožena stranka je standard stalnega opravljanja dejavnosti razložila v škodo tožnice. Le-ta vsak teden opravi vsaj dve uri poklicnih nalog v svoji družbi.

3Na drugi strani je tožena stranka vztrajala, da se kot stalno in trajno opravljanje poklicnih nalog izkustveno šteje vsakodnevno kontinuirano opravljanje nalog v obsegu, ki ustreza polni zaposlitvi. S tem je izpolnjena še nadaljnja zahteva, da pooblaščen inženir poklicne naloge dejansko opravlja osebno. Statut Zbornice je konkretiziral neodvisnost inženirjev ter dejansko, stalno in trajno opravljanje storitev.

Sojenje po sodnici posameznici

4Med drugim odloča sodišče po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1²). Gre za izjemo od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

5Za rešitev tega upravnega spora je bistvena razlaga pravila o načinu opravljanja poklicnih nalog pooblaščenih inženirjev po ZAID. V tem pogledu gre za vprašanje uporabe materialnega prava. Ne odpirajo se pomembne pravne dileme, niti ni dejansko stanje zahtevno (ni večjega števila pravno pomembnih dejstev, ni potrebe po obseženem dokaznem postopku). Senat je zato presodil, da je izpolnjena predpostavka iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 in sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 22. 9. 2022).

Dokazni postopek

6Sodišče je prebralo vse listine, ki sta jih stranki izročili (priloge A1 do A6 in upravni spis številka 0210-0068/2020). Drugih dokaznih predlogov nista imeli.

K I. točki izreka

7Tožba ni utemeljena.

8Pooblaščeni inženirji morajo poklicne naloge po ZAID dejansko opravljati in biti pri njih osebno prisotni (drugi odstavek 5. člena ZAID). Stalno in trajno lahko svoje poklicne naloge opravljajo na več načinov, med drugim na podlagi delovnega razmerja v gospodarskem subjektu, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje inženirske dejavnosti po ZAID (druga alineja tretjega odstavka 5. člena ZAID) ali na podlagi drugega pravnega razmerja o opravljanju dela za družbo, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje inženirske dejavnosti po ZAID, če je pooblaščeni inženir družbenik (tretja alineja tretjega odstavka 5. člena ZAID). Način opravljanja poklicnih nalog pooblaščenega inženirja se vpiše v imenik pooblaščenih arhitektov in inženirjev (četrti odstavek 5. člena ZAID).

9Pridobljene pravice po Zakonu o geodetski dejavnosti (v nadaljevanju: ZGeoD-1³) so urejene v 56. členu ZAID. Tako se šteje, da je posameznik, ki je bil z dnem začetka uporabe ZAID vpisan v imenik pooblaščenih inženirjev in v imenik geodetov po ZGeoD-1, imel opravljen izpit iz geodetske stroke in strokovni izpit za izvajanje geodetskih storitev po predhodnih predpisih, izpolnjeval pogoje za pooblaščenega inženirja s področja geodezije po ZAID (prvi odstavek 56. člena ZAID). Tako osebo je Zbornica vpisala v imenik pooblaščenih inženirjev s poklicnim nazivom „pooblaščeni inženir s področja geodezije“ (v nadalljevanju: pooblaščeni inženir), slednji pa je moral najkasneje v šestih mesecih po začetku uporabe ZAID predložiti dokazilo o načinu opravljanja poklicnih nalog iz tretjega odstavka 5. člena in dokazilo o sklenjenem zavarovanju odgovornosti za škodo iz 15. člena ZAID. Če tega ni storil v danem roku, je Zbornica po uradni dolžnosti izdala odločbo o mirovanju in to vpisala v imenik (drugi odstavek 56. člena ZAID).

10Med temeljna načela ZAID je zakonodajalec uvrstil načelo odgovornosti pooblaščenih arhitektov in inženirjev.⁴ Eden od osnovnih zakonskih ciljev so zato novi pogoji za opravljanje poklicev na področju geodetske dejavnosti in mehanizmi ter inštrumenti za večjo kakovost storitev prostorskega načrtovanja in gradnje.⁵ Tako je predpisal, da morajo pooblaščeni inženirji dejansko opravljati svoje poklicne naloge in biti osebno prisotni.⁶ To obveznost je določil za preprečevanje zlorab, zlasti posojanje nazivov in žigov.⁷

11Poleg načela odgovornosti, sodi med temeljna načela tudi načelo samostojnosti in neodvisnosti opravljanja storitev.⁸ V okviru slednjega je ZAID opredelil način opravljanja poklicnih nalog pooblaščenih inženirjev; gre za tako imenovane dopustne načine opravljanja nalog. S tem je, po besedah zakonodajalca, jasneje omejil opravljanje poklicnih nalog na pravne oblike, ki omogočajo neodvisnost in integriteto ter posledično večjo odgovornost pooblaščenih inženirjev. Pri tem je še razložil, da ni svobodne izbire načina opravljanja dela; veljajo splošni predpisi, ki urejajo razmerja, v katerih lahko posamezniki opravljajo delo oziroma samostojno dejavnost. Delo, ki se opravlja po navodilih, v prostorih in s sredstvi te osebe, v njenem imenu in za njen račun, je odvisno razmerje in se zato mora odvijati v delovnem razmerju. To velja tudi, ko lastnik družbe opravlja naloge pooblaščenega inženirja.⁹

12Ob sprejemu ZAID je zakonodajalec zapisal še, da morajo pooblaščeni inženirji najkasneje v šestih mesecih po vpisu v imenik predložiti dokazilo o načinu opravljanja poklicnih nalog (tretji odstavek 5. člena ZAID); v nasprotnem primeru bo Zbornica po uradni dolžnosti ugotovila mirovanje poklicnega naziva. Med mirovanjem, pooblaščeni inženirji nimajo pravice opravljati ali ponujati poklicnih nalog pooblaščenih inženirjev (osmi odstavek 13. člena ZAID).¹⁰

13Ustavno sodišče Republike Slovenije je o (takrat) novi ureditvi geodetske dejavnosti spregovorilo že v odločbi U-I-230/00 z dne 17. 4. 2003. Pojasnilo je, da si je zakonodajalec zastavil cilj višje stopnje strokovnosti in varnosti uporabnikov storitev, kar je v javnem interesu. Po njegovih besedah je imel „po eni strani v določbah prvega odstavka 74. člena ustave (drugi in tretji stavek), po drugi strani pa v naravi geodetske dejavnosti trdno oporo za to, da to področje pravno uredi, med drugim tudi, da določi, katere izobrazbene in druge¹¹ pogoje mora izpolnjevati, kdor hoče opravljati geodetske storitve, in kako mora biti zagotovljena odgovornost za skladnost teh storitev s predpisi (odgovorni geodet). Tudi ne gre za kršitev 14. člena ustave, kar med drugim trde pobudniki za 48. člen zakona, saj zakonodajalcu ni mogoče očitati, da je pri drugačni prehodni ureditvi položaja geodetov z visokošolsko izobrazbo ravnal arbitrarno. Narava dejavnosti in cilji zakonodajalca so po presoji ustavnega sodišča dovolj razumen razlog za tako drugačno ureditev.“

14V luči citirane odločitve Ustavnega sodišča Republike Slovenije je treba razlagati tudi pravila drugega in tretjega odstavka 5. člena ZAID. Kot rečeno, je predpisana obveznost dejanskega opravljanja poklicnih nalog in osebne prisotnosti pooblaščenih inženirjev (drugi odstavek 5. člena ZAID) cilj, za katerega si je zakonodajalec prizadeval. Z njim je želel uresničiti načelo odgovornosti. V zvezi z načelom neodvisnosti pa lahko pooblaščeni inženirji opravljajo svoje naloge (le) trajno in stalno, na enega ali več določenih načinov (tretji odstavek 5. člena ZAID).¹²

15Ali je tožnica pooblaščena inženirka ni vprašljivo; več kot očitno je, da je. Ključno je dvoje: ali svoje poklicne naloge opravlja stalno in trajno na zakonsko predpisan način (tretji odstavek 5. člena ZAID) in s tem v povezavi, ali jih dejansko opravlja in je pri njih prisotna (drugi odstavek 5. člena ZAID). Po drugem odstavku 56. člena ZAID je morala do 1. 12. 2018 predložiti dokazilo o načinu opravljanja poklicnih nalog, torej da jih stalno in trajno opravlja na enega od zakonskih določenih načinov.

16Tožničina razlaga pravil 14. člena ZAID ni umestna. Ta urejajo opravljanje dejavnosti gospodarskega subjekta; to je pogoje, ki jih mora izpolniti gospodarski subjekt, da lahko opravlja dejavnost poklicnih nalog pooblaščenih inženirjev. Tožnica ni tak gospodarski subjekt;¹³ je pooblaščena inženirka, ki je morala za opravljanje ali ponujanje poklicnih nalog, za preprečitev mirovanja torej, dokazati, da svoje naloge opravlja stalno in trajno na zakonsko določen način (tretji odstavek 5. člen ZAID). To pa tudi po oceni naslovnega sodišča, ni zmogla.

17Poglavitno dejstvo, ki ga je tožena stranka ugotovila, tožnica pa ni zanikala, pa je, da opravlja poklicne naloge dve uri na teden. Za ta čas je namreč zaposlena pri gospodarski družbi, ki se ukvarja z geodetsko dejavnostjo. Tega ne spremeni dejstvo, da je zakonita zastopnica (direktorica) te družbe; to ji je lahko kvečjemu v škodo, saj lahko vodenje podjetja, pa čeprav takega, ki nudi geodetske storitve, vpliva na njen čas, namenjen poklicnim nalogam geodetske dejavnosti.

18Tako se je naslovno sodišče soočilo s pojmom stalnega in trajnega opravljanja poklicnih nalog (tretji odstavek 5. člena ZAID). Pri tem je vzelo v obzir, da morajo biti te naloge dejansko opravljene in da mora biti pooblaščen inženir pri njih osebno prisoten (drugi odstavek 5. člena ZAID). Slednje brez dvoma terja svoj čas. S tega vidika se sodišče strinja s toženo stranko, da opravljanje nalog po dve uri na teden ne kaže na stalno in trajno opravljanje nalog z osebno prisotnostjo v smislu načela odgovornosti. Povedano drugače, dve uri na teden ne zagotavljata kakovostnega izvajanja geodetske dejavnosti brez prekinitev v daljšem obdobju (pogoj stalnosti in trajnosti), kar je namen te zakonske ureditve. Ne gre prezreti, da je obseg poklicnih nalog pooblaščenega inženirja s področja geodezije velik; od nalog evidentiranja nepremičnin, geodetske izmere in nalog po predpisih o državnem geodetskem referenčnem sistemu, geodetskih meritev povezanih s projektiranjem, gradnjo in uporabo objektov, zakoličbe objektov, izdelave geodetskih načrtov, kontrolnih opazovanj in izdelave deformacijskih analiz, vse do transformacije podatkov med različnimi državnimi koordinatnimi sistemi in kartiranja, obdelave, analize in interpretacije prostorskih podatkov (tretji odstavek 4. člena ZAID).

19Kar pa se tiče odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-14/18 z dne 15. 9. 2022, pa je tožnica spregledala, da je slednje pobudo za oceno ustavnosti drugega odstavka 5. člena ZAID zavrnilo (4. točka izreka te odločbe), medtem ko tretjega odstavka istega člena sploh ni obravnavalo (pobude ni bilo). Ukvarjalo se je s presojo ukinitve poklica za opravljanje geodetskega dela (geodeta z izkaznico); ni se spuščalo v načine opravljanja poklicnih nalog, njihovo stalnost in trajnost (tretji odstavek 5. člena ZAID). Pri tem je poudarilo, da je zakonodajalec z ZAID zasledoval ustavno dopustni cilj, to je večjo kakovost izvajanja storitev na področju prostorskega načrtovanja in gradnje in s tem v zvezi preglednejšim in učinkovitejšim reguliranjem geodetskega dela in dejavnosti.¹⁴ Ravno temu pa je namenjeno stalno in trajno opravljanje poklicnih nalog, na enega od zakonskih predpisanih načinov.

20Končno sodišče Statuta Zbornice ni vzelo v obzir; morebitna ustavnost teh pravil ni predmet pričujočega postopka. Svojo odločitev, kot tudi tožena stranka, je oprlo na ZAID.

21Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

22Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

¹ Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, številka 61/2017 z dne 2. 11. 2017 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-14/18 z dne 15. 9. 2022.
² Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.
³ Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, številka 77/2010 z dne 4. 10. 2010.
⁴ To zakonodajalec ni storil prvič. Že ob sprejemu ZGeoD-1 je v obrazložitvi k 5. členu izrecno naglasil strokovnost in varstvo subjektov, katerim so geodetske storitve namenjene (Predlog Zakona o geodetski dejavnosti, EVA: 2009-2511-0009 z dne 3. 6. 2010).
⁵ Predlog Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti, EVA: 2016-2550-0007 z dne 19. 5. 2017, stran 5.
⁶ Predlog Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti, EVA: 2016-2550-0007 z dne 19. 5. 2017, stran 7.
⁷ Predlog Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti, EVA: 2016-2550-0007 z dne 19. 5. 2017, stran 25.
⁸ Predlog Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti, EVA: 2016-2550-0007 z dne 19. 5. 2017, stran 5.
⁹ Predlog Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti, EVA: 2016-2550-0007 z dne 19. 5. 2017, strani 23 in 24.
¹⁰ Predlog Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti, EVA: 2016-2550-0007 z dne 19. 5. 2017, stran 37.
¹¹ Podčrtalo naslovno sodišče.
¹² Ustavno sodišče Republike Slovenije se je že v odločbi U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998 jasno izrazilo, da lahko zakonodajalec zaradi varovanja javnega interesa (med ostalim tudi večje kakovosti grajenih objektov) zviša izobrazbene standarde in na novo uredi pogoje, način projektiranja in gradnje objektov (39. točka te odločbe). Sicer je ustavno sodišče v številnih odločitvah zavzelo stališče, da lahko zakonodajalec spremeni pogoje za opravljanje določenega poklica ali dejavnosti tudi za osebe, ki ta poklic ali dejavnost že opravljajo (tako odločbe U-I-270/08 z dne 3. 6. 2010, 11. točka, U-I-331/02 z dne 3. 7. 2003, 19. točka, U-I-187/05 z dne 18. 10. 2007, 11. točka in podobne).
¹³ Drži, da ZAID zmožnost poslovanja gospodarskega subjekta, ki opravlja poklicne naloge pooblaščenih inženirjev, med drugim pogojuje z zaposlitvijo vsaj enega pooblaščenega inženirja ali deležem v družbi ter hkrati funkcijo poslovodnega organa (drugi odstavek 14. člena ZAID). To pa seveda niso predpostavke. ki jih mora izpolniti pooblaščeni inženir, da lahko opravlja poklicne naloge; te so naštete v 5. členu ZAID.
¹⁴ 18. točka te ustavne odločbe.