VSRS Sklep I Up 115/2021

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 225/2018-25 z dne 8. 3. 2021, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

1Z izpodbijano sodbo je Upravno sodišče Republike Slovenije, Oddelek v Mariboru (v nadaljevanju Upravno sodišče), na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo odločbo tožene stranke, št. 142-12/2015-42/628 z dne 20. 6. 2018, s katero je ta zavrnila tožničino vlogo za izdajo dovoljenja o pridobitvi statusa zaprtega distribucijskega sistema za območje cone A. (v nadaljevanju cona A.).

2V obrazložitvi izpodbijane sodbe je Upravno sodišče kot sporno opredelilo tožničino izpolnjevanje pogojev iz prve alineje prvega odstavka 227. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1) za pridobitev statusa zaprtega distribucijskega sistema. Po presoji Upravnega sodišča za obstoj posebnega tehničnega razloga – obratovalnega standarda zadošča že, da mora tožeča stranka enemu končnemu odjemalcu v coni A. zagotoviti zemeljski plin s tlakom 1 bar. Koliko končnih odjemalcev v zaprtem distribucijskem sistemu bi moralo uporabljati poseben tehnični razlog – obratovalni standard ali biti zaradi njega neposredno integriranih, pa po oceni sodišča ni bistveno oziroma tega EZ-1 niti Direktiva 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES (v nadaljevanju Direktiva 2009/73) ne določata. Upravno sodišče je nadalje ugotovilo, da imajo podjetja v coni A. poseben značaj dejavnosti ter da so zaradi posebnih tehničnih in varnostnih razlogov operacije končnih odjemalcev integrirane. Podjetja v coni A. so namreč (med drugim) interno povezana tako s komunalno kot telekomunikacijsko infrastrukturo, ki je v zasebni lasti in nima povezave z mestno infrastrukturo. Integrirani pa so tudi proizvodni procesi subjektov v tej coni, ker jih zaradi geografske povezanosti povezuje skupna infrastruktura. Sodišče je tako ugotovilo, da je bil nepravilno uporabljen materialni predpis, zato je izpodbijano odločbo odpravilo ter na podlagi prvega odstavka 65. člena ZUS-1 tožničini vlogi za izdajo dovoljenja o pridobitvi statusa zaprtega distribucijskega sistema za območje cone A. ugodilo, toženi stranki pa naložilo, da ji navedeno dovoljenje izda v roku 30 dni od prejema te sodbe.

3Tožena stranka (v nadaljevanju pritožnica) je na podlagi prvega odstavka 73. člena ZUS-1 vložila pritožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in posledično zaradi zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovni postopek.

Pritožnica ugovarja predvsem razlagi materialnega prava glede izpolnjevanja pogojev za pridobitev dovoljenja po prvi alineji prvega odstavka 227. člena EZ-1, saj naj bi sodišče v izpodbijani sodbi zakonska pogoja razlagalo alternativno, torej ali se v sistemu uporablja posebni tehnični standard ali pa so procesi neposredno integrirani. Pritožnica meni, da je takšna razlaga v nasprotju z EZ-1 in Direktivo 2009/73, skladno s katerima morajo biti operacije ali proizvodni procesi integrirani ravno zaradi posebnega tehničnega razloga – obratovalnega standarda. Kaj takega pa v coni A. ni podano, tudi primera iz pojasnjevalne opombe Evropske komisije, na katera se sklicuje Upravno sodišče v izpodbijani sodbi, kažeta na tipično integracijo procesov na določenem območju, ki pa v coni A. zagotovo ne obstaja. V coni A. namreč zgolj peščica končnih odjemalcev uporablja tlak 1 bar in deluje sama zase, medtem ko ostali končni odjemalci tlaka 1 bar ne potrebujejo in imajo zato na odjemnih mestih vgrajene regulatorje tlaka, ki tlak nižajo. Tlak 1 bar tako po prepričanju pritožnice ne predstavlja posebnega obratovalnega standarda pri izvajanju distribucije zemeljskega plina niti operacije ali proizvodni procesi končnih odjemalcev zaradi tlaka 1 bar niso integrirani.

Glede ugotovitev Upravnega sodišča, da so podjetja integrirana, pritožnica poudarja, da so končni odjemalci pravne in fizične osebe, ki opravljajo različne dejavnosti, od gradbeništva, trgovine, popravil motornih vozil, skladiščenja, pa tudi ZPIZ, Zdravstveni dom, Cimos in drugi. Sodišče je sicer v sodbi navedlo, da so vsa navedena podjetja v coni medsebojno poslovno povezana, vendar ni navedlo kako, zato je v tem delu nepopolno ugotovilo dejansko stanje. Hkrati nasprotuje zaključku sodišča, da obstajajo dejanske in tehnične ovire za prevzem upravljanja distribucijskega sistema plina s strani B., d. o. o., ki je operater distribucijskega sistema v Mestni občini Maribor. Sodišče je očitno spregledalo navedbe stranke z interesom v vlogi z dne 23. 5. 2018, v kateri je navedla, da ni tehničnih ovir, da bi odjemalcem v coni A. distribuirala zemeljski plin s tlakom 1 bar ter da tudi že sedaj upravlja z distribucijskimi omrežji z delovnim tlakom do 6 barov.

4Tožeča stranka je na pritožbo odgovorila ter predlagala njeno zavrnitev in potrditev sodbe Upravnega sodišča. Stranka z interesom na pritožbo ni odgovorila.

5Pritožba je utemeljena.

6V obravnavani zadevi je Upravno sodišče presojalo pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je pritožnica tudi v ponovljenem postopku zavrnila tožničino vlogo za izdajo dovoljenja o pridobitvi statusa zaprtega distribucijskega sistema.

7V skladu s prvo alinejo prvega odstavka 227. člena EZ-1 sistem za distribucijo zemeljskega plina, ki je s skupnim odjemnim mestom priključen neposredno na prenosni sistem in je namenjen distribuciji zemeljskega plina na geografsko zaokroženem industrijskem ali poslovnem območju ali območju za skupne storitve in ki praviloma ne oskrbuje gospodinjskih odjemalcev, lahko pridobi status zaprtega distribucijskega sistema z dovoljenjem agencije, če so zaradi posebnih tehničnih ali varnostnih razlogov operacije ali proizvodni procesi končnih odjemalcev tega sistema integrirani.

8Med strankama ni sporno, da je sistem za distribucijo zemeljskega plina v coni A. namenjen distribuciji na geografsko zaokroženem industrijskem oziroma poslovnem območju in da ne oskrbuje gospodinjstev. Sporno (med drugim) pa je, ali tlak 1 bar v coni A. predstavlja poseben tehnični razlog. Upravno sodišče je ocenilo, da je odgovor na to vprašanje pritrdilen, pritožnica pa temu nasprotuje z argumentom, da v coni A. tlaka 1 bar ne potrebujejo (uporabljajo) vsi končni odjemalci, temveč le peščica. Vendar pritožnica s temi navedbami ne more uspeti. Med strankama namreč (tudi) ni sporno, da celotno plinovodno omrežje na območju cone A. obratuje na delovnem tlaku 1 bar¹ (pa četudi le zaradi potreb peščice odjemalcev). Ker je obenem takšna tlačna stopnja drugačna (višja) glede na tlačno stopnjo na območju Mestne občine Maribor (znotraj katerega obratuje cona A.),² tlak 1 bar tudi po presoji Vrhovnega sodišča predstavlja poseben tehnični razlog v smislu prve alineje prvega odstavka 227. člena EZ-1.

9Naslednje sporno vprašanje pa je, kakšna je pravilna razlaga zakonskega pogoja za pridobitev statusa zaprtega distribucijskega omrežja iz prve alineje prvega odstavka 227. člena EZ-1, tj. „če so zaradi posebnih tehničnih ali varnostnih razlogov operacije ali proizvodni procesi končnih odjemalcev tega sistema integrirani“. Iz razlogov izpodbijane sodbe izhaja, da za pridobitev statusa zaprtega distribucijskega omrežja zadošča že tlak 1 bar in da integracija zaradi tega posebnega tehničnega razloga ni bistvena (26. tč. obrazložitve), da pa so proizvodni procesi končnih odjemalcev cone A. integrirani, ker jih povezuje skupna infrastruktura (31. tč. obrazložitve). Nasprotno pritožnica trdi, da morajo biti skladno s citirano zakonsko določbo proizvodni procesi (ali operacije) končnih odjemalcev medsebojno povezani prav zaradi določenega posebnega tehničnega razloga, v obravnavanem primeru tlaka 1 bar.

10Vrhovno sodišče pritrjuje pritožnici, da je že z uporabo jezikovne metode razlage prve alineje prvega odstavka 227. člena EZ-1, ki je (praktično) enaka prvi alineji prvega odstavka 28. člena Direktive 2009/73 jasno, da morajo biti proizvodni procesi končnih uporabnikov integrirani (medsebojno povezani) prav zaradi posebnega tehničnega standarda.³ Ker gre za jasno določbo, je vsakršna drugačna razlaga nedopustna (in claris non fit interpretatio). Kot na primer tista iz (tudi sicer nezavezujoče⁴) 5. 2. točke pojasnjevalne določbe Evropske komisije,⁵ v kateri ta pojasnjuje, da kriterij iz prve alineje prvega odstavka 28. člena Direktive 2009/73 zajema situacije, ko več podjetij skupaj uporablja distribucijski sistem, ki optimizira integrirano oskrbo z energijo, ali situacije, ko so zahtevani posebni tehnični, varnostni ali operativni standardi (kar gre razumeti, kot da sta obstoj posebnega npr. tehničnega standarda in obstoj integriranosti določena alternativno).

11Za izpolnjenost pogoja iz prve alineje prvega odstavka 227. člena EZ-1 torej ne zadošča, kot je to štelo Upravno sodišče, da obstoji poseben tehnični razlog, proizvodni procesi pa so medsebojno povezani preko skupne infrastrukture, temveč je pravno odločilno, ali (če sploh) so prav zaradi posebnega tehničnega razloga (v obravnavani zadevi zaradi višjega tlaka 1 bar) operacije ali proizvodni procesi končnih odjemalcev v coni A. integrirani. Navedenega pa Upravno sodišče zaradi zmotne razlage materialnega prava ni ugotavljalo.

12Vrhovno sodišče ob tem ugotavlja, da se je Upravno sodišče v razlogih izpodbijane sodbe ukvarjalo tudi z vprašanjem, ali imajo podjetja v coni A. poseben značaj svojih dejavnosti (po presoji Upravnega sodišča je odgovor pritrdilen, ker imajo svojo zasebno komunalno, energetsko in prometno infrastrukturo, posebne obratovalne standarde ter so poslovno povezana, gl. 28. tč. obrazložitve). Sklepati gre, da je Upravno sodišče to presojo opravilo upoštevaje 28. Uvodno določbo Direktive 2009/73.⁶ Vendar poseben značaj dejavnosti podjetij sam po sebi ne zadošča za podelitev statusa zaprtega distribucijskega sistema. Tudi po razlagi citirane Uvodne določbe se namreč hkrati zahteva še, da se zaprt distribucijski sistem 1) uporabi za zagotovitev optimalne učinkovitosti integrirane oskrbe z energijo, ki zahteva posebne obratovalne standarde, ali 2) kadar se ohranja predvsem za uporabo lastnika sistema. Kdaj bo izpolnjen prvi kriterij (ki je med strankama sporen), pa določa prva alineja prvega odstavka 227. člena EZ-1 oziroma 28. člena Direktive 2009/73 (oziroma za drugi kriterij druga alineja navedenih predpisov⁷). Slednjo pa je, kot že pojasnjeno, Upravno sodišče materialnopravno zmotno razlagalo, v posledici česar je dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno.

13Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo, izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 79. člena ZUS-1 razveljavilo in vrnilo zadevo Upravnemu sodišču v novo sojenje. Ker je bilo treba sodbo razveljaviti že zaradi zmotne uporabe materialnega prava, se Vrhovno sodišče do ostalih pritožbenih očitkov ni opredeljevalo.

14V novem sojenju bo moralo Upravno sodišče presoditi, ali (če sploh) so prav zaradi višjega tlaka 1 bar proizvodni procesi ali operacije končnih odjemalcev v coni A. integrirani. Ob tem Vrhovno sodišče pripominja, da izpodbijana sodba v 26. točki materialnopravno zmotno navaja, da za presojo integriranosti proizvodnih procesov zaradi posebnega obratovalnega standarda ni bistveno, koliko končnih odjemalcev je integriranih. Res je sicer, da izrecnega odgovora na to vprašanje EZ-1 oziroma Direktivi 2009/73 ne dajeta. Vendar pa je glede na sam namen zaprtih distribucijskih sistemov logično, da morajo biti za izpolnjenost kriterija po prvi alineji prvega odstavka 227. člena EZ-1 zaradi posebnega tehničnega razloga – obratovalnega standarda medsebojno povezani proizvodni procesi pomembnega dela končnih odjemalcev oziroma tistih končnih odjemalcev, ki letno porabijo znaten del zemeljskega plina z delovnim tlakom 1 bar.

¹ Pritožnica je te trditve tožeče stranke izrecno priznala, gl. tretji odstavek na 3. strani prve pripravljalne vloge pritožnice.
² To je mogoče razbrati iz navedb obeh strank, prim. tretji odstavek na 6. strani tožbe in tretji odstavek na 6. strani odgovora na tožbo v zvezi z navedbami B., d. o. o., v vlogi z dne 23. 5. 2018, da v Mestni občini Maribor distribuira zemeljski plin z delovnim tlakom 100 mbar, zaradi česar omrežja v coni A. z delovnim tlakom 1 bar ni mogoče povezati z ostalim omrežjem.
³ Enako izhaja tudi iz drugih jezikovnih različic omenjene direktive, npr. angleške: „if for specific technical or safety reasons, the operations or the production process of the users of that system are integrated“, nemške: „wenn die Tätigkeiten oder Produktionsverfahren der Benutzer dieses Netzes aus konkreten technischen oder sicherheitstechnischen Gründen verknüpft sind“ oziroma hrvaške: „ako su, iz specifičnih tehničkih ili sigurnosnih razloga, djelatnosti ili proizvodni proces korisnika tog sustava integrirani“.
⁴ Gl. peti odstavek 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije.
⁵ Izvirni naslov se glasi: Interpretative note on Directive 2009/72/EC concerning common rules for the internal market in electricity and Directive 2009/73/EC concernng common rules for the internal market in natural gas, 22. 1. 2020.
⁶ Ta določa: „Kadar se zaprt distribucijski sistem uporabi za zagotovitev optimalne učinkovitosti integrirane oskrbe z energijo, ki zahteva posebne obratovalne standarde, ali kadar se ohranja predvsem za uporabo lastnika sistema, bi morala obstajati možnost, da je operater distribucijskega sistema oproščen obveznosti, ki bi pomenile nepotrebno upravno breme zaradi posebnega značaja odnosa med njim in uporabniki sistema. Industrijska in poslovna območja ter območja za skupne storitve, kot so stavbe na železniški postaji, letališča, bolnišnice, večji kampi z integriranimi zmogljivostmi ali območja kemične industrije lahko vključujejo zaprte distribucijske sisteme zaradi posebnega značaja svojih dejavnosti.“
⁷ Tj. če „omrežje distribuira zemeljski plin predvsem lastniku sistema ali njegovim povezanim podjetjem. Glede na besedilo EZ-1 je ta pogoj izpolnjen, če vsaj 80 % vsote letno porabljenega zemeljskega plina odpade na lastnika sistema in njegova povezana podjetja.“