UPRS Sodba II U 35/2019-20

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Iz izpodbijane odločbe

1Z izpodbijano odločbo je tožena stranka skladno s četrtim odstavkom 41. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Ur. l. RS, št. 64-3026/2017, ZZDej-K) spremenila čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo Ministrstva za zdravje št. 0142-658/2008-8 z dne 14. 3. 2013, za področje oftalmologije, in sicer za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032, z možnostjo podaljšanja. Na podlagi 2. točke te odločbe, v 30 dneh od njene dokončnosti, koncesionar in Ministrstvo za zdravje skleneta dodatek h koncesijski pogodbi, v nasprotnem primeru pa velja ta odločba.

2Odločba temelji na četrtem odstavku 41. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64-3026/2017, v nadaljevanju ZZDej-K), ki velja od 17. 12. 2017, s katerim je bilo določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve zakona.

Tožbene navedbe

3Tožeča stranka (v nadaljevanju tudi: tožnik) v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker se z njo posega v njeno pravico izvajati koncesijsko pravico za nedoločen čas, ki jo je že pridobila na podlagi pravnomočne upravne odločbe. Navaja, da sta četrti in šesti odstavek 41. člena ZZDej-K v nasprotju s 155. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: URS), saj učinkujeta retroaktivno. Poleg tega sta po tožbenih navedbah določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v neskladju tudi z 2., 33., 49., 74. in 158. členom URS, kar podrobno utemeljuje v nadaljevanju tožbe. Izpostavlja, da je zakonodajalec zasledoval interes zagotavljanja vzdržnosti zdravstvene blagajne, v zameno pa grobo posegel v svobodo gospodarske pobude koncesionarjev in v pravico pacientov do dostopa do zdravstvene obravnave. V posledici spremembe koncesije bi lahko prišlo tudi do bistvenega poslabšanja pravne in ekonomske varnosti koncesionarja. Prav tako je neobrazloženo obdobje podelitve koncesije, ki je krajše kot pri lekarniški dejavnosti in po določbah Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP). Sodišču predlaga, naj prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije (v nadaljevanju: USRS). Sodišče naj nato ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita in jo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Navedbe tožene stranke

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je odločbo izdala na podlagi veljavne zakonodaje, in sicer skladno s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K. Poudarja, da z navedenim zakonom država dejansko vzpostavlja sistem, v katerem se izvajanje zdravstvene dejavnosti primarno izvaja v javnih zdravstvenih zavodih, koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti pa se podeljujejo oziroma podaljšujejo le takrat, ko država ali občina ugotovi, da določen javni zavod zdravstvene dejavnosti ne more zagotavljati v obsegu, ki je določen z mrežo javne zdravstvene službe. Ureditev izvajanja zdravstvene dejavnosti kot javne službe primarno v zdravstvenih zavodih je dopustna tudi glede na prakso Sodišča Evropske unije. Spremenjena določba 42. člena ZDDej-K sedaj določa jasno usmeritev, da se koncesije za izvajanje zdravstvene dejavnosti podeljujejo ob ugotovljeni potrebi po izvajanju zdravstvene dejavnosti koncesije in ne več zgolj na podlagi izkazanega interesa posameznika za izvajanje javno financirane zdravstvene dejavnosti. Glede zatrjevanega posega v pravico do svobode dela, svobodno gospodarsko pobudo in pravico do lastnine ter varstva dela pa tožena stranka ocenjuje, da te pravice pri tožeči stranki niso prizadete iz razloga, ker lahko izvajalec v primeru, če mu koncesija po poteku 15-letnega roka ne bi bila podaljšana, na podlagi dovoljenja, še vedno izvaja samoplačniške storitve. Izpostavlja, da je tudi v preteklosti zakonodajalec že posegel v koncesije, ki so bile predhodno podeljene za nedoločen čas, in sicer v Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu, sicer pa pridobljene pravice ob upoštevanju javne koristi niso absolutne oziroma gre za dovoljen poseg v pridobljene pravice. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5Tožeča stranka je dne 10. 6. 2021, po seznanitvi z odločbo USRS številka U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, s katero je USRS ugotovilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z URS, posredovala obsežno pripravljalno vlogo, v kateri navaja, da je USRS izpodbijano ureditev presojalo le z vidika določb 2. in 155. člena URS. Nedvomno pa je potrebna presoja izpodbijane zakonodaje tudi skozi varstvo pravic koncesionarja iz 33., 49. in 74. člena URS v zvezi s 14. členom URS. USRS je presojo ustreznosti utemeljenega interesa zakonodajalca opravilo le z vidika prevladujočega javnega interesa pri izvajanju negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, odpadla pa je presoja ustreznosti po načelu sorazmernosti in varstva zaupanja v pravo glede drugega cilja zakonodajalca, in sicer skozi ustavno kategorijo varstva konkurence. Pri tem izpostavlja prakso Sodišča EU in Evropske Komisije, da se zdravstvena dejavnost lahko kategorizira kot gospodarska dejavnost. V zvezi s tem navaja, da je izostal test sorazmernosti in presoja posega v načelo varstva zaupanja v pravo z vidika vpliva spremembe ureditve na konkurenčni položaj koncesionarja v razmerju do javnega zavoda. Iz zakonodajnega gradiva ni mogoče ugotoviti, kako naj bi zastavljena cilja zakonodajalca, torej prevladujoči javni interes, da se zdravstvena dejavnost izvaja v obliki javnih zavodov in varstvo konkurence med javnimi zavodi in koncesionarji, vplivala na javno korist, to je varstvo zdravja in življenja ljudi. Pravica koncesionarja do podaljšanja koncesijskega razmerja je v celoti odvisna od odločitve in stališča javnega zdravstvenega zavoda, ki mu je zakonodajalec podelil ugodnejši položaj v razmerju do koncesionarja, to pa slednjemu vsaj v zadnjih petih letih pred iztekom koncesijske dejavnosti preprečuje vsakršne investicije in razvoj dejavnosti, saj bi to zanj pomenilo preveliko stroškovno breme. V posledici ureditve iz četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K je podana resna nevarnost za bistveno poslabšanje dostopa do zdravstvenega varstva, torej gre za pravico v javnem interesu. Ker je javni zdravstveni zavod konkurent koncesionarju, pomeni takšna zakonska ureditev neenako obravnavo koncesionarja in njegov podrejen položaj na trgu izvajanja zdravstvene dejavnosti v razmerju do javnega zdravstvenega zavoda. Vprašanje odločanja o podaljšanju koncesijskega razmerja s koncesionarjem, kateremu je zakonodajalec omejil trajanje koncesije iz nedoločenega v omejen čas, je odvisno izključno od izjave in volje javnega zdravstvenega zavoda, ki deluje na območju izvajanja koncesije določenega koncesionarja. USRS je vprašanje pravne varnosti, presojano z vidika trajanja koncesije 15 let, obravnavalo preozko, brez izvedenega testa ali primerjave s podobnimi ali primerljivi primeri. V posledici izteka koncesijske pogodbe koncesionar zaposlenim zdravstvenim delavcem, zaradi nezmožnosti izvajanja zdravstvenih storitev, tudi ne bo zmogel več zagotavljati dela pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi in bodo prekinitve pogodb o zaposlitvi nujna ter neizogibna posledica. Z iztekom trajanja koncesije se izteče oziroma prekine tudi pogodba o financiranju programa koncesije in v tistem trenutku odpade podlaga povračila amortizirane vrednosti nepremičnine. Sprememba ureditve tako posega tudi v pravico koncesionarja do varstva lastnine. Opozarja še na dejstvo, da je pred USRS vloženih več zahtev za oceno ustavnosti istega člena.

6Tožena stranka se je z vlogo z dne 1. 10. 2021 glavni obravnavi odpovedala.

7V pripravljalni vlogi z dne 5. 10. 2021 je tožeča stranka ponovno poudarila, da je pred odločitvijo o tožbenem zahtevku nujno vložiti zahtevo za celovito presojo ustavnosti določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, sicer pa soglaša, da sodišče odloči brez glavne obravnave. Sodišču še očita, da kljub temu da je očitno menilo, da je določba 41. člena ZZDej-K protiustavna in je zato vložilo zahtevo za presojo ustavnosti v zadevi I U 103/2019, postopka v tej zadevi ni prekinilo. Prav tako sodišče predmetnega postopka ni prekinilo po pravilu vzorčnega postopka iz 43. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), čeprav so bili zanj izpolnjeni vsi pogoji. Določbi 43. in 44. člena ZUS-1 namreč varujeta pravico do izjave v postopku, saj je vročitev sklepa o prekinitvi postopka obvezna in omogoča tožeči stranki vsaj predvideti, kakšna bodo nadaljnja procesna ravnanja sodišča. Z opustitvijo tega postopka je tožeča stranka v negotovosti, do kdaj lahko poda dodatne navedbe in dokaze ter ne more vedeti, na kakšni podlagi bo sodišče odločilo v zadevi. Zaradi navedenega ji je bila kršena pravica do izjave, zato je vložitev nove zahteve za oceno ustavnosti nujna, saj bodo tožnici le tako zavarovane pravice iz 22. in 23. člena URS. V zvezi s kršitvijo 49. člena URS še dodaja, da koncesionar brez koncesije nima možnosti opravljati svojega poklica, s tem ko ne more pacientu zagotavljati in nuditi storitev, ki so pravica iz obveznega zdravstvenega zavarovanja. Zdravnik tudi nima nobenega zagotovila, da se bo lahko po 17. 12. 2032 zaposlil v javnem zdravstvenem zavodu, saj bo le-ta raje zaposloval stroškovno ugodnejše mlade zdravnike. Novela ZZDej-K tako grobo posega v pravico iz 23. člena Splošne deklaracije človekovih pravic, ki jo je sprejela Generalna skupščina združenih narodov, in iz 15. ter 16. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

K točki I izreka:

8Tožba ni utemeljena.

9Sodišče najprej pripominja, da na sodišču poteka več istovrstnih sporov presoje zakonitosti izdane odločbe o spremembi časa trajanja koncesijske pogodbe, pri čemer je bilo o več sporih tudi že odločeno, zaradi česar se sodišče sklicuje in povzema že obstoječo sodno prakso¹.

10Na podlagi 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je sodišče v predmetni zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje med strankama ni sporno, poleg tega pa sta stranki temu tudi izrecno odpovedali.

11Sodišče namreč ugotavlja, da med strankama niso sporna pravno relevantna dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločba. Med strankama ni sporno, da je tožena stranka A. A., specialistki oftalmologije, z odločbo št. 313-1250/94 z dne 7. 7. 1995 podelila koncesijo za opravljanje javne službe v specialistični ambulantni zdravstveni dejavnosti oftalmologije, dne 14. 3. 2013 pa je izdala soglasje k prenosu koncesije na gospodarsko družbo B., d.o.o. Koncesija je bila dana za nedoločen čas.

12V četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K je določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona.

13V navedeni zadevi je zatorej sporna izključno skladnost četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z URS.

14Sodišče je v istovrstni zadevi I U 103/2019 na podlagi 156. člena URS prekinilo postopek odločanja in z zahtevo pred USRS začelo postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K (oziroma natančneje njegove prve povedi, ki spreminja koncesije, podeljene za nedoločen čas, v koncesije za določen čas, za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K). Ocenilo je namreč, da ta povratno posega v pridobljene pravice koncesionarjev in je zato v neskladju z 2. in 155. členom URS.

15USRS je z odločbo št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z URS. Presodilo je, da v tovrstnih primerih ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena URS. ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je pričel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, temveč spreminja pogoje koncesijske pogodbe za v naprej. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Po stališču USRS zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve).

16V svoji odločbi se je USRS opredelilo tudi do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena URS, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Presodilo je, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, tj. v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je predhodno v svoji ustavnosodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj (11. točka obrazložitve). Po oceni USRS je ureditev tudi skladna z načelom varstva zaupanja v pravo, v smislu njene uveljavitve, saj ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je še razlagi zakonodajalca, da je bila sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb ZJZP in sprejetja Direktive 2014/23/EU. USRS je upoštevalo tudi relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja (13. in 14. točka obrazložitve).

17Sodišče še pripominja, da je zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K vložilo še v dveh drugih zadevah, ki pa ju je USRS s sklepom št. U-I-415/19-11, U-I-434/19-10 z dne 2. 9. 2021, zavrglo, in to iz razloga, ker je o ustavnosti izpodbijane ureditve že odločilo z odločbo št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, katere vsebina je povzeta v prejšnjih dveh točkah te obrazložitve.

18Glede navedb tožeče stranke o kršitvi pravice do izjave, sodišče meni, da tožeči stranki ni bila kršena pravica do izjave (ki je sicer tudi temelj poštenega postopka po Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in svoboščin, v nadaljevanju: EKČP), saj se je tožnik še pred predmetno odločitvijo lahko izjavil z vlogo, kot izhaja iz njegovih vlog z dne 10. 6. 2021 in 5. 10. 2021, kar vse je sodišče upoštevalo pred izdajo predmetne sodbe, pri čemer sodišče pripominja, da ima odločitev USRS (glede presoje o ustavnosti ali neustavnosti posameznega člena zakona) vedno učinek tudi na ostale istovrstne zadeve, ki se obravnavajo. Odločbe USRS (oziroma stališča v obrazložitvi) so namreč obvezne za odločanje tudi v drugih istovrstnih primerih in jih morajo sodišča pri odločanju spoštovati². Zaradi navedenega ne gre samo za spoštovanje odločitev USRS v konkretni zadevi, ampak gre hkrati tudi za upoštevanje tovrstne odločitve v vseh drugih konkretnih primerih. Po novejši sodni praksi USRS namreč sodišče po sprejemu precedenčnega primera v drugih istovrstnih primerih zaradi nepotrebnega ponavljanja že sprejetih stališč, zavrže odločanje v podobnih primerih, kot je to storilo v zgoraj navedenih istovrstnih zadevah. Na podlagi tretjega odstavka 1. člena Zakona o ustavnem sodišču so odločbe USRS obvezne. USRS je že večkrat zavzelo stališče, da ima zavezujoče učinke tudi razlaga ustavne določbe, in da njegova ustavnosodna razlaga ne zavezuje le zakonodajalca, temveč tudi sodišča. Sodišča so pri svojih postopkih in odločitvah dolžna ves čas upoštevati tudi stališča, ki jih v zvezi z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin sprejema USRS ter morajo v primeru, če se z njimi ne strinjajo, to prepričljivo utemeljiti z ustavnopravnimi argumenti.³ Sodišče je bilo torej v tej zadevi dolžno upoštevati razlago USRS zavzeto v zadevi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, saj prepričljivih ustavnopravnih argumentov zoper to stališče ni našlo. Sodišče ni dolžno slediti vsakemu predlogu stranke za vložitev zahteve za presojo ustavnosti in postopka prekiniti. Dolžno pa se je opredeliti do nosilnih pravnih naziranj stranke, če so dovolj argumentirana in niso očitno neutemeljena, kar je v tej sodbi tudi storilo.

19Prav tako ne držijo tožbene navedbe, da bi moralo sodišče postopati po 43. členu ZUS-1, ki določa, da če so pri sodišču vložene tožbe zoper več kot 20 upravnih aktov, pri katerih se pravice ali obveznosti opirajo na enako ali podobno dejansko in isto pravno podlago, lahko sodišče po prejemu odgovorov na tožbe na podlagi ene tožbe izvede vzorčni postopek, ostale postopke pa prekine. Že sam zakon določa, da sodišče sme izvesti vzorčni postopek, kar torej pomeni, da ne gre za njegovo dolžnost. Pri tem tožniku zaradi neizvedbe tega postopka niso bile kršene nobene pravice in tudi ne pravica do izjave. Tožnik je že v tožbi pojasnil, katere ustavne pravice mu sporna določba ZZDej-K krši, kar je zelo podrobno obrazložil še v dveh obsežnih pripravljalnih vlogah. Navajanje, da se o zadevi ni mogel izjasniti, zato ne drži.

20Ker je torej šlo v precedenčni odločitvi za istovrstno zadevo, kot je predmetna, sodišče meni, da tožniku ni bila kršena pravica do izjave, saj je istovrstne argumente pri presoji upoštevalo tako USRS kakor tudi razpravljajoče sodišče v tej odločitvi.

21Glede na vse navedeno, sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom o kršitvi 155. oziroma 2. člena URS, saj je USRS presodilo, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna. S tem ko je USRS pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje, in da njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, je ovrglo tudi tožnikov očitek o kršitvi 158. člena URS. Ker ne gre za poseg v pravne položaje, ki bi bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, do posega v razmerje, ki je bilo urejeno s pravnomočno odločbo, ni prišlo.

Glede ponovnega predloga za prekinitev postopka

22Tožnik je v pripravljalni vlogi z dne 14. 6. 2021 ponovno predlagal prekinitev postopka in sprožitev presoje ustavnosti, saj meni, da USRS z zgoraj navedeno odločbo o skladnosti šestega odstavka 41. člena z ZZDej-K z URS, ni presojalo.

23Po mnenju sodišča se uporaba določila šestega odstavka 41. člena ZZDej-K za obravnavani primer ne upošteva, saj je že iz jezikovne razlage navedenega določila moč razbrati, da se ta nanaša le na tiste koncesije, ki so bile že pred uveljavitvijo te novele podeljene za določen čas, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre.

24Sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti (prvi odstavek 23. člena Zakona o ustavnem sodišču). Ker po povedanem po mnenju sodišča za tožnika sporna določba zakona niti ni upoštevna, torej zanj tudi ne more biti v nasprotju z navedenimi določili URS, in tako v posledici ni sledilo njegovemu predlogu, naj ponovno začne postopek za oceno ustavnosti še tega določila.

Glede ostalih tožbenih navedb

25Tožnik trdi, da se izguba licence v praksi ESČP obravnava kot poseg v premoženje in zato uveljavlja tudi poseg v 33. člen URS oziroma 1. člen Protokola 1 k EKČP. Trdi, da če zakonodajalec poseže v pridobljene pravice v določenih primerih, tak poseg ni dopusten brez v naprej predvidenega denarnega nadomestila, sicer nastopi stanje dvojne razlastitve.

26Varovalni učinek 33. člena URS se razteza na vse pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot lastninska pravica premoženjsko vrednost in ki mu omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Tudi judikatura ESČP šteje kot lastnino zelo širok spekter premoženjskih pravic in pravnih položajev, ki imajo ekonomsko vrednost. Med temi so tudi dovoljenja, ki omogočajo opravljanje dejavnosti.⁴ Kljub navedenemu sodišče ugotavlja, da s spremembo 43. člena ZZDej tožniku koncesija ni bila odvzeta. Prav tako ni bil zožen njen dosedanji obseg in tožniku niso bile naložene nobene obveznosti ali omejitve pri opravljanju njegove dejavnosti. Za razliko od prej nedoločenega roka trajanja koncesijskega razmerja, je določen rok trajanja 15 let. To obdobje teče od uveljavitve zakona in ne posega v obdobje, v katerem jo je koncesionar že izvajal. Glede na navedeno sodišče kot neutemeljeno zavrača tožbeno trditev, da sprememba ni dopustna brez določitve nadomestila. Določitev obdobja trajanja koncesije za obdobje 15 let namreč ne spreminja načina opravljanja javne službe na podlagi koncesije in ne zmanjšuje njene vrednosti, ne prizadene posebej le določenega imetnika pravice, ta sprememba pa, kot je pojasnilo že USRS v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, tudi ni bila nepredvidljiva. Zato zakonodajalcu ni bilo treba določiti odmene z zakonom⁵.

27Po presoji sodišča na abstraktni ravni sicer ni mogoče izključiti možnosti, da v nekaterih primerih, ko koncesija ne bo podaljšana (kar je torej bodoč in negotov dogodek, ki ga ni mogoče posploševati in predpostavljati, da bo nastopil v vsakem primeru), ob prenehanju koncesijskega razmerja v dejavnost vložena sredstva s prejetim zaslužkom ne bodo (v celoti) povrnjena. V zvezi s tem pa ne gre prezreti sedaj veljavnega 44.f člena ZZDej, ki določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja, kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje konkretne koncesijske dejavnosti, bo torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo. Kar se tiče že obstoječih koncesijskih razmerij, pri katerih koncesionarji do prenehanja koncesijskega razmerja z zaslužkom ne bi povrnili vloženih sredstev, pa je treba (v primerih, ko po koncesijski pogodbi koncedent pogodbe ni smel odpovedati z odpovednim rokom⁶) upoštevati, da lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen URS, ni neomejena. Posameznik je pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj dolžan upoštevati interese drugih članov skupnosti. Iz tega spoznanja o t.i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena URS, ki zakonodajalcu nalaga, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.⁷

28Vsak oblastni ukrep, ki (lahko neugodno) učinkuje na posameznikovo premoženjsko sfero, tako ne pomeni nujno posega v človekovo pravico iz 33. člena URS katerega dopustnost se presoja po strogem testu sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena in 2. člen ). Lahko pomeni le urejanje načina pridobivanja in uživanja lastnine z namenom zagotavljanja njene gospodarske, socialne ali ekološke funkcije, ki ni podvrženo ustavnosodni presoji po strogem testu sorazmernosti. Kje je meja pooblastila iz 67. člena URS, je odvisno od narave stvari, ki je predmet lastnine oziroma premoženjskega upravičenja. USRS je v odločbi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 poudarilo, da je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki zavodov, kar je ustavno dopusten cilj. Naslednji stvaren razlog, ki opravičuje spremenjeno ureditev, je preprečitev zapiranja trga in omejevanje konkurence, kar je že samo po sebi ustavna kategorija. Glede na tako pomembne cilje izpodbijane ureditve, po presoji naslovnega sodišča, z načinom izvrševanja koncesijskega razmerja, kot je določeno v sporni določbi ZZDej-K (čas trajanja koncesijskega razmerja za obdobje 15 let) ta meja ni presežena, kar pomeni, da zakon na ustavno dopusten način ureja uživanje lastnine oziroma v tem primeru premoženjskega upravičenja.

29Tožnik se sklicuje še na poseg v svobodo dela (49. člen URS), češ da je zagotovil ustrezen kader, prostore ter opremo za izvajanje zdravstvene dejavnosti. Po poteku koncesije bo medicinsko opremo težko prodal, zanj pa bo neuporabna. Ker ne bo mogel brezplačno izvajati pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja in nima zagotovila, da se bo zaposlil v javnem zavodu, ne bo imel možnosti opravljati poklica, kar je enako, kot če bi delodajalec delavcu odpovedal pogodbo o zaposlitvi. Po presoji sodišča trditev, da tožniku sporna določba 16. člena ZZDej-K po izteku koncesije preprečuje nadaljnje opravljanje njegovega poklica, ne drži. Pri njem zaposleni oziroma na drug način angažirani zdravniki in medicinsko ter administrativno osebje bodo še vedno lahko svobodno opravljali svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega in jim ga ne onemogoča. Poseže lahko le v možnost opravljanja dela pri istem delodajalcu, kar pa ni pravica, ki jo varuje svoboda dela. Če ne bo pogojev za podaljšanje koncesije in se tožnik tudi ne bo odločil, da bo svojo dejavnost opravljal izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bodo morali tožnik in pri njem zaposleni delo oziroma zaposlitev poiskati drugje. Tako tudi svobode dela (49. člen URS) in svobodne gospodarske pobude (74. člen URS) ni mogoče razumeti na način, da bi posameznim subjektom morala zagotavljati določeno delo oziroma dejavnost⁸ in še manj delo pri istem delodajalcu. Svobodna gospodarska pobuda namreč pomeni svobodno ustanovitev podjetja (skladno z zakonom) ter njegovo vodenje skladno z ekonomskimi načeli in svobodno izbiro dejavnosti. Nikakor pa ni mogoče svobodne gospodarske pobude razumeti, da bi posameznemu subjektu zagotavljala delo ali dejavnost⁹. Iz 49. člena URS ne izhaja pravica do točno določene zaposlitve oziroma dela, ki se opravlja na točno določeni pravni podlagi¹⁰, prav tako pa tudi ne opravljanje dela oziroma gospodarske dejavnosti v točno določeni obliki oziroma na točno določen način.¹¹ To pa je tisto, kar dejansko tožnik zatrjuje, tj. da (v primeru nepodaljšanja koncesije) ne bo mogel več opravljati dela na enaki podlagi in na enak način, kot ga bo opravljal v času njenega trajanja. Po presoji sodišča pa tudi Splošna deklaracija človekovih pravic in Listina Evropske unije o temeljnih pravicah stalnosti dela, ter njegovo njegovo opravljanje na enaki podlagi in na enak način, tega ne zagotavljata, saj vsebinsko določata enako kot URS.

30Po 51. členu URS ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon (prvi odstavek). Zakon določa pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev (drugi odstavek). Nikogar ni mogoče prisiliti k zdravljenju, razen v primerih, ki jih določa zakon (tretji odstavek). V prvem odstavku je pravica do zdravstvenih storitev opredeljena kot pravica posameznika do zdravstvenih storitev, medtem ko določba drugega odstavka 51. člena opredeljuje pooblastilo zakonodajalcu, da določa obseg in vsebino pravic iz zdravstvenega varstva, ki se financirajo iz javnih sredstev.¹² Tožnik ne pojasni, na kakšen način naj bi določba 41. člena ZZDej-K kršila njegovo pravico do zdravstvenega varstva, ampak v bistvu s tem, ko opozarja na daljšanje čakalnih dob, negotovost glede vlaganja v posodobljeno opremo, ipd. uveljavlja poseg v pravice pacientov. Za te tožbene trditve pa mu ni mogoče priznati pravnega interesa, saj ne gre za poseg v njegov pravni položaj (2. člen ZUS-1, 3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Zato sodišče zatrjevanih posegov v pravice pacientov v okviru tega upravnega spora ne more presojati. Tožnik tudi nima zatrjevanega javnega pooblastila iz 121. člena , saj se ta nanaša na izvrševanje upravnih funkcij, v to pa koncesija na področju zdravstvene dejavnosti ne sodi, saj je koncesija pooblastilo za opravljanje javne zdravstvene službe.

31Tožnik izpostavlja še kršitev 74. člena URS, češ da sprememba ureditve trajanja koncesije iz nedoločenega v določen čas slabša konkurenčni položaj koncesionarja v razmerju do javnega zavoda. Nujna predpostavka za presojo, ali je poseženo v svobodno gospodarsko pobudo, je, ali sploh gre za opravljanje (svobodne) gospodarske dejavnosti, ki se mora poleg tega opravljati pridobitno. Čeprav gre v primeru koncesij za javno zdravstveno službo, ki je negospodarska javna služba, je USRS v odločbi U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018 zavzelo stališče, da to ne pomeni, da je z vidika varovanja ustavnega položaja zasebnikov ni treba šteti za "gospodarsko" dejavnost - torej tako, da se nanjo nanašajo jamstva iz 74. člena URS. Glede na to navedbo je sodišče moralo odgovoriti še na trditve tožnika, da 41. člen ZZDej-K posega v to pravico. Ob tem je moralo upoštevati, da svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti tako, da bi posameznemu subjektu zagotavljala delo ali dejavnost (U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, 5. tč.).¹³

32Omejitve svobodne gospodarske pobude so dopustne že po URS, saj lahko zakonodajalec na podlagi drugega stavka drugega odstavka 74. člena pravico omeji, če to zahteva javna korist. Tudi v tem primeru ga veže načelo sorazmernosti, test pa obsega le sorazmernost v ožjem smislu, saj URS sama določa, kdaj je poseg dopusten, tj. ko gre za varstvo javne koristi.¹⁴ V tem primeru je javna korist varstvo zdravja in življenja ljudi. Navedeno izhaja tudi iz predloga zakona, v katerem je zakonodajalec med cilji, načeli in poglavitnimi rešitvami predloga zakona navedel, da je zagotavljanje dobre in vsem dostopne zdravstvene dejavnosti eden izmed najpomembnejših javnih interesov države. Javni interes se zasleduje skozi celotno spremembo navedenega zakona - tudi preko podeljevanja koncesij na transparenten način - saj se koncesija podeli preko javnega razpisa, če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti zdravstvenih storitev. Temeljno poslanstvo zdravstvene dejavnosti je zadovoljevanje potreb prebivalstva, zato mora biti prevladujoča javna in nepridobitna zdravstvena dejavnost, ki temelji na shemi solidarnosti in ne na gospodarski shemi.¹⁵

33USRS je v odločbah, št. U-I-194/17 in U-I-193/19, poudarilo, da je zakonodajalčev cilj, tj. prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v javnih zavodih, ustavno dopusten. Ne drži namreč tožbena trditev, da je USRS v zadevi U-I-194/17, ob razveljavitvi druge povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej¹⁶, navedlo, da je zdravstvena dejavnost, kot jo izvajajo koncesionarji in javni zdravstveni zavodi pridobitna dejavnost, zato mora biti po določbi 74. člena URS varovana pravica do svobodnega opravljanja takšne dejavnosti. Kot pridobitno je prepoznalo le dejavnost zasebnikov. Zato je odločilo, da se druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej, po kateri zdravstvene storitve iz prejšnjega stavka kot negospodarske storitve splošnega pomena izvajalci zdravstvene dejavnosti opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov na odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti, razveljavi, kolikor ureja presežke, ki jih ustvarijo koncesionarji, ki so gospodarske družbe ali zasebni zdravniki (tako odločba USRS RS št. U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018).

34Pri javnih zavodih ne gre za podjetnike zasebnike, ampak so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička (drugi odstavek 1. člena Zakona o zavodih). Zavod je javen zavod, če ga ustanovijo republika, občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe (tretji odstavek 3. člena Zakona o zavodih). USRS za zavode ni ugotovilo neustavnosti določbe 3. člena v delu, ki se nanaša na obvezno vlaganje presežkov prihodkov nad odhodki v dejavnost. V javnih zavodih si torej ustanovitelji morebitnega presežka ne delijo, ampak ga zaradi varstva zdravja in življenja ljudi vlagajo v razvoj zdravstvene dejavnosti, kar je gotovo zelo pomembna javna korist. Prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba primarno izvaja v zdravstvenih zavodih, je torej izkazan, s tem pa tudi omejitev, ki jo očita tožnik (slabšanje konkurenčnega položaja v razmerju do javnega zavoda), ni neustavna.

35USRS je v svoji odločbi št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 res navedlo, da zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Vendar to ne pomeni, kot trdi tožnik, da je kršen 74. in 14. člen , ker naj bi o podaljšanju koncesije dejansko odločal konkurent, tj. javni zavod. Drugi odstavek 43. člena ZZDej namreč določa, da koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena tega zakona. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let. Drugi odstavek 42. člena ZZDej pa določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Koncedent torej o podaljšanju ne odloči na podlagi izjave javnega zavoda, ampak na podlagi strokovnih mnenj ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja. Ali za podaljšanje koncesije ni potrebe, ker bo program lahko izvajal javni zavod (da je to primarna oblika, pa je po presoji USRS cilj, ki je v skladu z URS), bo na podlagi strokovnih izhodišč tretjih oseb presojal koncedent. Konkurenca med javnimi zavodi in koncesionarji je torej vzpostavljena v tem smislu, da koncesije ne bodo več potrebne, če bodo javni zavodi v prihodnje pri izvajanju zdravstvene dejavnosti tako uspešni, da ne bo potrebno dopolnjevanje te dejavnosti na tak način, tj. z izvajanje javne službe v obliki koncesij.

36Sodišče se tudi ne strinja s tožnikom, da je kršen 14. člen URS, ker so zdravniki koncesionarji obravnavani drugače kot lekarnarji koncesionarji. Po četrtem odstavku 39. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katerega se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena tega zakona. Merila iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1 so popolnoma druga, kot je po drugem odstavku 42. člena ZZDej-K merilo za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe. Zato oba koncesionarja nista v enakem oziroma primerljivem položaju in tako v smislu 14. člena USR nista neenakopravno obravnavana.

37Glede na vse navedeno sodišče zaključuje, da tožba ni utemeljena in jo je zato na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

K točki II izreka:

38Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Kot izhaja iz sodb III U 28/2019 z dne 28. 10. 2021, I U 1122/2019 z dne 14. 9. 2021, I U 131/2019 z dne 25. 8. 2021, III U 137/2019 z dne 11. 10. 2021, III U 66/2019 z dne 11. 11. 2021 in druge.
² Komentar URS RS, 161.člen, točka 58.
³ Glej Up-545/11, Up 544/11, tč. 11 in v njej navedene odločbe USRS.
⁴ Jan Zobec v:Lovro Šturm (ur.), Komentar Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 452-453.
⁵ O tem, kdaj mora zakonodajalec v zakonu, ki ureja omejitev lastninskih upravičenj, predvideti nadomestilo, se je USRS izreklo v zadevi U-I-133/13, U-I-134/13, tč.16-18.
⁶ Po 43. členu ZZDej, veljavnim pred sporno spremembo, so se namreč v pogodbi o koncesiji določili predvsem: - vrsta zdravstvene dejavnosti, - obseg izvajanja javne službe, - začetek izvajanja koncesije, - rok za odpoved koncesije, sredstva, ki jih za opravljanje javne službe zagotavlja koncedent, pri čemer zakon ne določa, da s pogodbo ni mogoče določiti, da je koncedent ne more odpovedati.
⁷ Glej U-I-51/95 tč 5.in 6., U-151/15 tč.18, U-I-91/15 tč.37.
⁸ Glej U-I-255/01, tč.5.
⁹ Enako stališče izhaja iz Komentar Republike Slovenije k 74. členu, točka 1 in 2.
¹⁰ Glej U-I-300/90, Up-1466/09, tč. 6.
¹¹ Glej U-I-84/15, tč.22.
¹² Barbara Kresal v: Lovro Šturm (ur.), Komentar Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 818.
¹³ Renata Zagradišnik v: Lovro Šturm (ur.), Komentar Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 1037- 1040.
¹⁴ Enako kot opomba 2, stran 1041 - 1042.
¹⁵ Glej predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (EVA 2015-2711-0033), stran 15 in 16.
¹⁶ ki se je glasila, da se "zdravstvene storitve kot negospodarske storitve splošnega pomena opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti".