UPRS Sodba IV U 58/2020-16

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za finance, Finančna uprava Republike Slovenije številka DT4224-1056/2019-010476-16-120-02 z dne 27. 5. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1Tožena stranka je z odločbo Finančne uprave Republike Slovenije št. DT4224-1056/2019-010476-16-120-02 z dne 27. 5. 2019 tožnici za leto 2019 odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Velenje v višini 1.202,47 EUR.

2Zoper navedeno odločbo je tožnica vložila pritožbo, ki jo je drugostopenjski upravni organ zavrnil. Odločitev je utemeljil z ugotovitvijo, da je v zadevi sporno, ali je parceli št. 1 in 2, k.o. Velenje šteti za zazidano ali nezazidano stavbno zemljišče. Skliceval se je na določbe 218. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) ter 3. člen Odloka Mestne občine Velenje (v nadaljevanju Odlok), ki določa katera zemljišča se štejejo za zazidana in katera za nezazidana. Kot zazidana stavbna zemljišča se štejejo tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb.

3V zadevi ni sporno, da stranka razpolaga z gradbenim dovoljenjem št. 351-105/2014-1205 z dne 13. 10. 2014, ki je 12. 11. 2014 že postalo pravnomočno, sporno pa je, ali je stranka že začela z gradnjo objekta. Tožena stranka je pridobila mnenje Mestne občine Velenje z dne 22. 7. 2019, iz katerega izhaja, da je bilo pri terenskem ogledu marca 2019 ugotovljeno, da stranka z gradnjo stavbe še ni pričela, ker temeljev bodočega objekta še ni zgradila. S citiranim mnenjem je bila seznanjena tudi stranka, ki je 5. 8. 2019 podala pisne pripombe, iz katerih izhaja, da se je delo na podlagi gradbenega dovoljenja že pričelo izvajati, izvedla se je rušitev obstoječe stavbe, pripravljalna gradbena dela za postavitev novega objekta ter izkop gradbene jame. Tožena stranka se je sklicevala na določbo 7. točke 2. člena ZGO-1 in pojasnila, da četudi pravnomočno gradbeno dovoljenje št. 351-105/2014-1205 z dne 13. 10. 2014 obsega tudi odstranitev obstoječe stanovanjske hiše in gospodarskega objekta, po splošni definiciji iz 7. točke 2. člena ZGO-1, pa pod pojem gradnje v širšem smislu spada tudi odstranitev objekta, je za odločitev o tem, ali gre za zazidano stavbno zemljišče, v smislu določil 218. člena ZGO-1 ter 3. člena Odloka bistveno, da se je pričelo z gradnjo stavbe, torej novega objekta, torej z morajo biti, ob upoštevanju 7.1 točke 2. člena ZGO-1 in 1.1.5 2. člena ZGO-1, da bi se štelo, da se je z gradnjo objekta začelo, zgrajeni vsaj njegovi temelji, kar pa v obravnavani zadevi še ni bilo storjeno. Zgolj pripravljalna gradbena dela za postavitev novega objekta ter izkop gradbene jame, kar zatrjuje stranka, še ne zadoščajo za začetek gradnje.

4Tožeča stranka vlaga tožbo iz razlogov napačne ugotovitve dejanskega stanja, kršitve določb materialnega zakona, kakor določb postopka in predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Navaja, da sporna odmera temelji na ugotovitvi, da gre za nezazidano stavbno zemljišče. Organ I. stopnje je spregledal dejstvo, da je potrebno vlogo tožeče stranke obravnavati skladno s prvim odstavkom 3. člena Odloka, ki določa kdaj se glede na Odlok šteje, da gre za zazidano stavbno zemljišče in ne more biti obremenjeno z nadomestilom za uporabo stavbnega zemljišča po drugem odstavku 3. člena prej navedenega Odloka, ki ureja nezazidana stavbna zemljišča. Organ I. stopnje bi moral odločbo opreti na prvi odstavek 3. člena prej navedenega Odloka in ugotoviti, da gre v konkretnem primeru tožeče stranke za zazidano stavbno zemljišče.

5Med strankami ni sporno, da tožnica razpolaga z gradbenim dovoljenjem št. 351- 105/2014-1205, ki je bilo izdano 13. 10. 2014 in je pravnomočno od 12. 11. 2014. Med strankama je tako sporno zgolj, ali je na navedenih parcelah tožnica že začela izvajati gradnjo. Tožena stranka je spregledala vsebino enotnega gradbenega dovoljenja, ki se glasi na odstranitev obstoječih objektov in novogradnjo, zato zajema tako rušenje, odstranitev in gradnjo. V kolikor torej gradbeno dovoljenje zajema tudi rušitev, se s to rušitvijo začne izvrševati gradbeno dovoljenje. Ker je tožnica začela z rušitvijo in izkopom, je brez dvoma potrebno ugotoviti, da je pričela z gradnjo in z izvrševanjem in uresničevanjem gradbenega dovoljenja.

6Odločitev temelji na podatkih terenskega ogleda, ki ga je izvedla Mestna občina Velenje in njeni ugotovitvi, da tožnica še ni pričela z gradnjo. Razlaga Mestne občine Velenje ni skladna z veljavno zakonodajo. V konkretnem primeru gre za stanje, ki ga določa 7. točka 2. odstavka ZGO-1, ki zajema tako izgradnjo kot odstranitev starega objekta, kar je tudi dejanska vsebina enotnega gradbenega dovoljenja in se prične izvrševati s tem, ko stranka izvede eno od aktivnosti, navedenih v gradbenem dovoljenju. Ker je tožnica odstranila objekt in izvedla ostala pripravljalna dela (izkop in zakoličbo) je začela z gradnjo in ni izvedla samo ene, temveč celo več faz izgradnje. To je ugotovila tudi Mestna občina Velenje, ki je navedla, »da stanje nepremičnine predstavlja začetek pripravljalnih del gradnje«. ZGO-1 termina »začetek pripravljalnih del gradnje novega objekta« ne razlaga, zato je taka razlaga samovoljna in neutemeljena. Kot nepravilno šteje razlago tožene stranke, da je za odločanje bistveno, ali se je pričelo z gradnjo stavbe, torej novega objekta. Organ ne more samovoljno razlagati pojma gradnje. Tudi uporaba termina „objekt“ je v konkretnem primeru nebistvena.

7Ker je imela tožeča stranka enovito gradbeno dovoljenje, je brez dvoma potrebno ugotoviti, da je z izvrševanjem le-tega pričela že z odstranitvijo objekta in izkopom ter zakoličbo, s tem pa pričela tudi z gradnjo, zaradi česar bi ji moralo biti nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča obračunano po prvem odstavku 3. člena Odloka. Iz navedenih razlogov tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki v navodilu pojasni, kako sme in mora odločati v konkretnem primeru.

8Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in vztraja pri dosedanji obrazložitvi. Z gradnjo na parcelah št. 1 in 2, k.o. Velenje se še ni pričelo. Temelji bodočega objekta še niso bili zgrajeni, temveč je bil star objekt zgolj porušen, za nov objekt pa so bila opravljena samo pripravljalna gradbena dela - izkop gradbene jame in zakoličba. Če bi se gradnja pričela, bi se nato nadaljevala in tudi končala, v obravnavanem primeru pa je stanje na terenu nespremenjeno že od leta 2016 (vpogled v spise upravnega spora, ki se pri naslovnem sodišču vodi pod številko IV U 41/2018), in se v letih 2017 (vpogled v spise upravnega spora, ki se pri naslovnem sodišču vodi pod številko IV U 126/2019), 2018 (vpogled v spise upravnega spora, ki se pri naslovnem sodišču vodi pod številko IV U 41/2018) ter 2019 (obravnavani primer) ni spremenilo. Tožena stranka še predlaga, da se po potrebi opravi dokazovanje tudi z vpogledom v zadevi III U 128/2019 in III U 204/2019, ki se pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Oddelek v Novi Gorici, vodita na podlagi tožbe solastnika istega stavbnega zemljišča zaradi plačila nadomestila za leti 2017 in 2018. Na podlagi vsega navedenega tožena stranka naslovnemu sodišču predlaga, da tožbo tožeče stranke zavrne kot neutemeljeno. V pripravljalni vlogi z dne 4. 6. 2021 pa tožena stranka navaja, da je sodišče (po zunanjem oddelku v Novi Gorici) v zadevah št. Ill U 128/2019 ter III U 204/2019 (ki se na nanašata na odmero nadomestila za drugega solastnika za isto stavbno zemljišče za pretekla leta) pritrdilo stališču tožene stranke, da rušenje sicer je gradnja, ni pa še gradnja novega objekta, ki jo kot pogoj za opredelitev zemljišča kot stavbnega predpisuje 3. člen občinskega odloka oz. 218. člen ZGO-1. Gradnja je gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta ter odstranitev objekta (7. točka prvega odstavka 2. člena), medtem ko je gradnja novega objekta izvedba del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji izgled (7.1 točka prvega odstavka 2. člena). Pri uporabi določb ZGO-1 je torej potrebno ločiti med »gradnjo« in »gradnjo novega objekta« in zgolj in samo slednjo kot pogoj za opredelitev zemljišča kot stavbnega predpisuje 3. člen občinskega odloka oz. 218. člen ZGO-1. Zgolj gradnja ne zadošča.

9Po drugi strani sodišče v citiranih zadevah ni pritrdilo stališču tožene stranke, da se z gradnjo objekta prične šele, ko so postavljeni temelji objekta. Za tako stališče po mnenju sodišča v ZGO-1 ni najti pravne podlage, zato je sodišče tak zaključek štelo za preuranjen. ZGO-1 sicer po mnenju sodišča ne določa, s katerim dejanjem se prične gradnja stavbe, zato je potrebno za vsak posamezen primer posebej ugotoviti naravo opravljenih del, t.j. ali so bila izvedena dela dejansko namenjena postavitvi objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja. Šele na podlagi take vsebinske presoje je mogoče presoditi, ali je določena dela mogoče šteti za gradnjo stavbe, kot jo dovoljuje gradbeno dovoljenje, in na tej podlagi zaključiti, ali gre za zazidano ali nezazidano stavbno zemljišče.

10V luči gornjega napotila glede uporabe materialnega prava pri opredelitvi začetka gradnje tožena stranka navedbe nasprotne stranke, da je na spornih zemljiščih že izkopala gradbeno jamo in opravila zakoličbo, izrecno prereka kot neizkazane. Dokazi med spisi zadeve namreč takih trditev ne podpirajo. Tožena stranka v dokazne namene med spise zadeve dodatno vlaga še mnenje Mestne občine Velenje št. 423-06-0126/2017-318 z dne 4. 5. 2021, ki mu je priloženih tudi šest barvnih slik spornega zemljišča, ki prikazujejo stanje na dan 29. 9.2016, 19. 9. 2017 ter 15. 12. 2020. Na vseh slikah je v tleh vidna velika luknja. Tožena stranka meni, da ta luknja ni napravljena za potrebe gradnje bodočega objekta (t.i. gradbena jama), ampak je nastala pri rušenju stare stavbe. Pri takem zaključku jo utrjuje ugotovitev, da ta luknja leži na parceli št. 2 na mestu, kjer je nekoč stala kasneje porušena stavba št. ..., kar jasno izhaja iz slik iz javno dostopnega sistema PISO ter javnega vpogleda v podatke o nepremičninah, ki ju prilaga tej vlogi. Na parceli 1 pa ni videti nobene luknje. V tem smislu navaja tudi Mestna občina Velenje v svojem mnenju.

11Upravno sodišče RS je v sodbi št. II U 309/2015 zavzelo stališče, da zakoličenje objekta ne pomeni gradnje novega objekta, saj se zakoličenje opravi pred začetkom gradnje novega objekta (80. člen ZGO-1). Iz razlogov procesne previdnosti pa tožena stranka izpostavlja, da na nobeni od slik ne najde nikakršnih količkov oz. kakršnihkoli drugih sledi zakoličbe. Enako navaja tudi Mestna občina Velenje v svojem mnenju. Glede na določbe 80. člena ZGO-1 se sicer zakoličenje izvede kot geodetska storitev, v zvezi s katero se napravita zakoličbeni načrt in pa geodetski zapisnik o opravljenem zakoličenju. Takih dokumentov pa nasprotna stranka, ki bi jih, v kolikor obstajajo, morala imeti v posesti, ni predložila.

12Glede na vse navedeno tožena stranka meni, da na spornih parcelah niso bila izvedena nobena dela, ki bi bila namenjena postavitvi novega objekta. Zato tožena stranka vztraja pri stališču, da gre za nezazidana stavbna zemljišča.

13Tožba je utemeljena.

14Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je v zadevi odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča med istimi strankami že odločilo s sodbo IV U 41/2018 in IV U 126/2019. V obeh odločitvah je, enako kot Upravno sodišče RS v zadevah II U 204/2019-21 in III U 128/2019-19, pojasnilo, da pravno podlago za odločanje v zadevi odmere NUSZ predstavlja VI. poglavje Zakona o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, v nadaljevanju ZSZ84). VI. poglavje ZSZ84 je po izrecni določbi 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (ZDavNepr) z uveljavitvijo tega zakona, torej 1. januarja 2014 prenehalo veljati, vendar je Ustavno sodišče RS po tem datumu, z odločbo U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, ZDavNepr razveljavilo (1. točka izreka) ter med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi so tudi predpisi, ki so podlaga za izdajo izpodbijane odločbe (VI. poglavje ZSZ84, ZGO-1 ter občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi navedenih predpisov).

15Obveznost plačila NUSZ je torej določena v šestem poglavju ZSZ/84, ki se v tem delu uporablja v skladu s peto točko prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97, v nadaljevanju ZSZ). Navedena ureditev ostaja nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), saj ta v svojem 103. členu ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje NUSZ.

16Veljavna je torej ureditev po ZSZ/84, dopolnjena s 180. členom ZUreP-1, ki določa, da se nadomestilo odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. Slednji določa, da se nadomestilo odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. Tako ZGO-1 (veljaven v času odločanja) v drugem odstavku 218. člena določa, da se za zazidana stavbna zemljišča z dnem uveljavitve tega zakona (to je s 1. 1. 2003) štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in tovrstnih gradbenih inženirskih objektov.

17V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnica za gradnjo na zemljiščih parc. št. 1 in 2 k.o. Velenje pridobila gradbeno dovoljenje št. 351-105/2014-1205 z dne 13. 10. 2014, ki je 12. 11. 2014 postalo pravnomočno, sporno pa je, ali je tožena stranka ti zemljišči pravilno opredelila kot nezazidani stavbni zemljišči.

1858. člen ZSZ/84 določa, da se za uporabo stavbnega zemljišča plačuje nadomestilo, in sicer na območju mest in naselij mestnega značaja; na območjih, ki so določena za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev; na območjih, za katere je sprejet prostorski izvedbeni načrt in na drugih območjih, ki so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem. Območje, na katerem se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, določi občinska skupščina. Skladno s tem je Mestna občina Velenje sprejela Odlok, v katerem je določila pogoje in merila za odmero NUSZ. Po določbi 2. člena Odloka se za stavbna zemljišča štejejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča. 3. člen Odloka (enako kot 218. člen ZGO-1) opredeljuje zazidana stavbna zemljišča kot tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbeno inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Če določena stavba gradbene parcele še nima, se do njene določitve šteje tisti del površine zemljiške parcele, na kateri stoji takšna stavba (fundus), pomnožena s faktorjem 1,5. Preostali del površine take zemljiške parcele se šteje za nezazidano stavbno zemljišče.

19Tožena stranka je sporno opredelitev zemljišč parc. št. 1 in 2 k.o. Velenje, kot nezazidanih stavbnih zemljišč, vezala na ugotovitev, da za samo opredelitev zemljišč kot zazidanih stavbnih zemljišč pridobitev gradbenega dovoljenja ne zadošča, ampak je v smislu določbe 218. člena in 3. člena Odloka bistveno, da se je pričelo z gradnjo stavbe, torej novega objekta in nadaljnjo ugotovitev, ki izhaja iz mnenja Mestne občine Velenje z dne 22. 7. 2019, da stranka z gradnjo stavbe še ni pričela, ker ni zgradila temeljev bodočega objekta, kot ga opredeljuje določba 7.1 točke 2. člena. Prav tako je tožena stranka zavzela stališče, da izvedba pripravljalnih gradbenih del za postavitev novega objekta ter izkop gradbene jame ne zadošča za začetek

20Ker med strankama upravnega spora ni sporno, da je tožnica objekte na zemljišču s parc. št. 2 k.o. Velenje porušila, je tožničino zatrjevanje, da je navedena in nesporna ugotovitev, ki temelji tudi na izdanem gradbenem dovoljenju, ki v 1. točki izreka dovoljuje odstranitev obstoječega objekta, narekuje uporabo določbe 7 točke 2. člena ZGO-1, pravilna. Sodišče je namreč že v sodbi IV U 126/2019 z dne 1. 12. 2020, ki je temeljila na neprerekanem dejanskem stanju, da je tožnica na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja že porušila obstoječo stavbo ter izvedla pripravljalna dela za postavitev novega objekta, pojasnilo, da je pojem gradnje v smislu 7. točke 2. člena ZGO-1 ne zajema samo gradnje stavbe oziroma objekta kot take (temelji), ampak izvedbo vseh (gradbenih) del, ki so namenjena gradnji objekta, kot je opredeljeno v navedeni zakonski določbi.

21Sodišče pa v nadaljevanju, ob upoštevanju okoliščin obravnavane zadeve, opozarja tudi, da se v skladu s 3. členom Odloka, kot zazidano stavbno zemljišče, štejejo tudi tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb, gradnja novega objekta pa je definirana v določbi 7.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, ki določa, da je gradnja novega objekta izvedba del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji izgled. Ker je v obravnavani zadevi sporno, ali je tožnica začela z gradnjo novega objekta v smislu 7.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, sodišče ob upoštevanju določbe prvega in drugega odstavka 80. člena ZGO-1 pojasnjuje, da se zakoličba objekta lahko šteje kot del gradnje novega objekta, enako kot izkop gradbene jame. Da so bila slednja dela izvedena z namenom gradnje ali v povezavi z gradnjo novega objekta (na podlagi dokončnega in veljavnega gradbenega dovoljenja), pa je treba ugotoviti v vsakem konkretnem primeru. Ker navedene ugotovitve predstavljajo del dejanskega stanja v konkretni zadevi, sodišče v tem upravnem sporu, v katerem presoja zakonitost izdane odločbe, ne more upoštevati navedb tožene stranke v pripravljalni vlogi z dne 4. 6. 2021.

22Toženka se zaradi napačnega materialnopravnega stališča do navedenih okoliščin (pomena pripravljalnih del), ni opredelila, ampak je odločitev oprla (samo) na podatek, da tožnica še ni pričela z gradbenimi deli v smislu 7. točke 2. člena ZGO-1 in s tem preuranjeno zaključila, da zemljišč parc. št. 1 in 2 k.o. Velenje iz prej navedenega razloga (ker tožnica še ni pričela z gradnjo stavbe) ni mogoče opredeliti kot zazidanih stavbnih zemljišč. V ponovljenem postopku odločanja bo morala torej tožena stranka ugotoviti, katera dela so bila opravljena na zemljišču s parc. št. 1 in 2 k.o. Velenje in ugotoviti, ali gre za dela, ki so bila namenjena gradnji stavbe, kot je bila tožniku in njegovi ženi dovoljena z izdanim gradbenim dovoljenjem.

23Sodišče je na podlagi navedenega, na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje. Zaradi odločanja v ponovljenem postopku, v katerem bo morala tožena stranka ponovno presoditi naravo del, ki jih je na zemljiščih izvedla tožnica, pa bo morala tožena stranka upoštevati tudi določbo 6. člena Odloka, po kateri se NUSZ od zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od površine stanovanj in poslovnih in gospodarskih površin, kar pomeni, da je površina, relevantna za odmero NUSZ, opredeljena s površino prostorov, ki so glede na 1.1. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1 značilnost stavb. V primeru opredelitve, da sta sporni zemljišči parc. št. 1 in 2 k.o. Velenje zazidani stavbni zemljišči, se bo torej tožena stranka morala opredeliti tudi do vprašanja, ali Odlok, ki osnovo za odmero NUSZ za zazidana stavbna zemljišča določa le v primerih, ko na njih stojijo stavbe, omogoča odmero NUSZ.

24Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter predloženega spisa očitno, da je treba na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).