UPRS Sodba II U 220/2021-11

Tožbi se ugodi. Izpodbijani sklep Javne agencije Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije, Ljubljana, št. 303-4-01590/2020/2 , se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Iz izpodbijanega sklepa

1Tožnici je bil dne (brez datuma) izdan sklep št. 303-4-01590/2020/2, s katerim je bila vloga tožnice, prispela na javni poziv pod evidenčno številko 303-4-01590/2020/1, zavržena.

2Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je prijaviteljica dne 13. 4. 2021 ob 13.46 uri, preko uporabniškega računa „Moj SPIRIT“ oddala vlogo na Javni poziv za sofinanciranje obratovalnih stroškov v gostinstvu in turizmu v času epidemije COVID-19 (v nadaljevanju Javni poziv), ki je bil objavljen dne 8. 4. 2021 na spletnih straneh Spirit Slovenija, in da je pooblaščena oseba, ki je vlogo obravnavala ugotovila, da se je vloga vlagateljice glede na datum in čas oddaje razvrstila na 1590. mesto. Pooblaščena uradna oseba je nadalje ugotovila, da vloga prijaviteljice ni popolna, saj je vlogo z elektronskim podpisom podpisala oseba A.A., ki ni zakoniti zastopnik podjetja prijaviteljice, prav tako pa tudi ni pooblaščen za oddajo vloge, saj iz priloženega pooblastila za podpis izhaja, da pooblastilo glasi na osebo B.B. in tako vloge ni podpisala in oddala pooblaščena oseba. Glede na 1.5. točko Javnega poziva dopolnitev nepopolne vloge ni možna in jo je v takem primeru treba zavreči, za kar Javna agencija izda sklep, ki ga posreduje neizbranemu prijavitelju.

Navedbe tožeče stranke

3Tožeča stranka izpodbija veljavnost izdanega sklepa o zavrženju, saj meni, da je že Javni poziv za sofinanciranje nezakonit. V tožbi navaja, da gre za javni poziv, ki je bil izdan v nasprotju s 67. in 68. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), kar posledično pomeni kršitev 22. člena Ustave RS, saj mora po njeni oceni upravni organ ali drug organ, ki je dolžan postopati zakonito, nepopolne in nerazumljive vloge poslati stranki v dopolnitev in šele, če stranka takšnemu pozivu ne sledi, se lahko vloga zavrže. Po mnenju tožeče stranke tožena stranka ni ravnala skladno z zakonom in je vlogo zavrgla, s čimer je kršila tako zakonske določbe, kot tudi ustavno zajamčene pravice in pravice, ki izhajajo iz Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in svoboščin (EKČP).

4Tožeča stranka nadalje izpostavlja, da 1. člen ZUP in 4. člen ZIUPDVE (pravilno ZUP) določa, da upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil v upravnih zadevah neposredno uporabljajo predpise in odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb ali drugih strank. Pri tem izpostavlja, da ZIUOPDVE v nasprotju s prvim odstavkom 67. člena in petim odstavkom 68. člena ZUP ter 22. členom Ustave določa, da je treba nepopolne vloge dopolniti na način, da upravni organ pozove stranko postopka, da nepopolno vlogo dopolni, kar je skladno tako z določili ZUP, kakor tudi s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP), zaradi česar je „javni poziv v delu, to je v točki 1.5., na katerega se tožena stranka sklicuje v izpodbijanem sklepu nezakonit in v nasprotju z določili ZIUOPDVE in ZPP-E ter 22. členom Ustave, zaradi česar bi ga moralo naslovno sodišče razveljaviti“¹. Sodišču predlaga, da razveljavi 1.5. točko Javnega poziva, kakor tudi, da odpravi sklep tožene stranke in ji naloži, da mora tožečo stranko pozvati k odpravi pomanjkljivosti v vlogi.

Odgovor tožene stranke

5Tožena stranka nasprotuje tožbenemu zahtevku v celoti. Navaja, da je izvajala Javni poziv za sofinanciranje, pri čemer gre za javnopravno stvar in ne za odločanje o pravici tožeče stranke. Izpostavlja, da se je predmetni postopek vodil po določilih Zakona o podpornem okolju za podjetništvo (v nadaljevanju ZPOP-1) in smiselno ZUP, pri čemer gre v predmetnem postopku poziva za skrajšan ugotovitveni postopek. Izpostavlja določila 34.a člena ZPOP-1, ki predvidevajo postopek v zvezi z javnim pozivom in posebej pojasnjuje, da bi vlogo na javni poziv lahko podpisala in vložila tožnica ali pa oseba, ki bi jo tožnica pooblastila za podpis in vložitev vloge prijavitelja na javni poziv. Takšno pooblastilo za podpis vloge in za vložitev vloge pa bi moralo biti vlogi priloženo. Ker je dne 13. 4. 2021 vlogo podpisal A.A., ki nima položaja funkcije zakonitega zastopnika tožeče stranke, pooblastilo za podpis in oddajo vloge s strani C.C. (kot zakonite zastopnice), ki bi se nanašalo na njegovo ime kot pooblaščenca pa ni bilo priloženo vlogi, meni, da vloga ni popolna, saj mora vsak prijavitelj na javni poziv vlogo pripraviti in izdelati skladno z določili javnega poziva, pozivne dokumentacije in po navodilih na obrazcih (1.10. točka Javnega poziva in pozivne dokumentacije). Tožena stranka pojasnjuje, da je vlogo bilo treba oddati elektronsko prek uporabniškega računa „Moj SPIRIT“ dostopnem na spletnem portalu agencije, in da se je v navedeni uporabniški račun bilo potrebno registrirati. Dodatno izpostavlja, da je imel vsak prijavitelj možnost pridobiti dodatne informacije v zvezi s pripravo in oddajo vloge, in da je tožena stranka na vprašanja potencialnih prijaviteljev tudi odgovorila, kar izhaja iz listine Odgovori na vprašanja z dne 21. 4. 2021. Vloga prijavitelja na javni poziv je sestavljena iz več obrazcev, ki so jih morali prijavitelji izpolniti, in sicer navodila za podpis in oddajo vloge, prijavnega obrazca, izjave o strinjanju s pozivnimi pogoji, pooblastilo za pridobitev podatkov od FURS-a, pogodba o sofinanciranju in obratovalnih stroškov v gostinstvu in turizmu v času epidemije Covid-19/2, podpisno polje in podpisano izjavo (priloga št. 1 k vlogi), ki je sestavi del te pogodbe, priloga 1, kolikor vloge ne podpisuje zakoniti zastopnik, pooblastilo zakonitega zastopnika pooblaščencu za podpis vloge in priloga 2 izpis iz zemljiške knjige ali najemna pogodba za najemne prostore.

6Za veljaven podpis vloge je potrebno kvalificirano digitalno potrdilo, pri čemer mora vlogo podpisati zakoniti zastopnik, lahko pa jo po pooblastilu podpiše pooblaščena oseba, kar se dokazuje z vlogi priloženim skeniranim pooblastilom.

7Tožena stranka v odgovoru še pritrjuje, da je tožeča stranka izpolnila in oddala tudi vlogo Priloga 1, torej pooblastilo zakonitega zastopnika pooblaščencu za podpis vloge, vendar, da je tožeča stranka pooblastila osebo B.B. (računovodjo) za e-podpis in elektronsko oddajo vloge, medtem ko je digitalno vlogo dejansko podpisal in elektronsko vložil A.A.. K vlogi z dne 13. 4. 2021 pa ni bilo priloženo pooblastilo s katerim bi tožnica pooblastila A.A. kot pooblaščenca za elektronski digitalni podpis vloge za elektronsko digitalno oddajo vloge na predmetni Javni poziv.

8Tožena stranka tako meni, da je izpodbijani sklep ustrezno in v zadostni meri obrazložen, da zajema pravilno ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je oprt. Navaja, da je bilo bistveno dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno, saj je obravnavano vlogo z dne 13. 4. 2021 elektronsko podpisal in oddal A.A., pri čemer pa s strani C.C., zakonite zastopnice, ni bilo priloženo pooblastilo A.A. za podpis in oddajo te vloge na javni poziv. Dodatno še izpostavlja, da je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navedla tudi relevantne določbe pravnih predpisov, na katere se opira izpodbijani akt, in sicer 1.5. točke Javnega poziva, ki določa, da dopolnitev vloge po tem javnem pozivu ni možna, in da se v takem primeru nepopolne vloge zavržejo, za kar Javna agencija izda sklep, ki ga posreduje neizbranemu prijavitelju.

9Tožena stranka meni, da je njena odločitev skladna s pogoji Javnega poziva, in da je tožeča stranka že s samo prijavo na Javni poziv izrecno izrazila tudi strinjanje s pogoji in obveznostmi, ki so v pozivni dokumentaciji javno zapisani in natančno opredeljeni, v sled navedenega meni, da je pravilno ugotovila dejansko stanje in pravilno sprejela svojo odločitev. Izpostavlja pa, da je tožeča stranka prezrla 34.a člen ZPOP-1, in da se na podlagi navedenega člena 27. člen ZPOP-1, ki se nanaša na dopolnjevanje nepopolnih vlog, v predmetnem javnem pozivu, ne uporablja, ter da je pravna ureditev tega Javnega poziva skladna s specialnim zakonom. Meni, da so ugovori tožeče stranke o nezakonitosti in neustavnosti tovrstne pravne ureditve pavšalni in neutemeljeni. Poudarja, da je dodeljevanje sredstev subvencije in drugih oblik državne pomoči iz proračuna skladno z že ustaljeno prakso javnopravna stvar, in da gre v primerih javnih razpisov za posebno vrsto skrajšanega ugotovitvenega postopka, kjer je izključeno tudi zaslišanje stranke skladno s 144. členom ZUP. V posledici vsega tožena stranka predlaga, da sodišče predmetni tožbeni zahtevek zavrne.

10Tožba je utemeljena.

11Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno, da se je tožeča stranka prijavila na Javni poziv, ki je bil objavljen na spletni strani www.spiritslovenija.si dne 8. 4. 2021, kakor tudi ni sporno, da je vloga prispela pravočasno in da je bila elektronsko podpisana (kar je osnovni pogoj za pravilno oddajo vloge), ter da je bilo vlogi priloženo tudi pooblastilo 1, ki je eden izmed sestavnih delov potrebnih listin in pogojev prijave na razpis „Pooblastilo zakonitega zastopnika pooblaščencu za podpis vloge“, kakor tudi ne, da se je tožeča stranka uspešno registrirala preko uporabniškega računa Moj Spirit in tudi preko tega računa prijavila na navedeni poziv.

12Med strankama pa je sporno, da je vlogo z digitalnim podpisom podpisal A.A., pri čemer iz pooblastila Priloga 1 zakonitega zastopnika pooblaščencu za podpis vloge ne izhaja, da bi zakonita zastopnica C.C. podpisnika digitalnega podpisa tudi pooblastila za elektronski digitalni podpis vloge in za elektronsko digitalno oddajo vloge na javni poziv.

13Sodišče najprej izpostavlja, da Republika Slovenija ureja način in podporno okolje za podjetništvo z Zakonom o podpornem okolju za podjetništvo (ZPOP-1), pri čemer je navedeni zakon namenjen ukrepu za spodbujanje podjetništva in organiziranost na tem področju ter postopkom za dodeljevanje sredstev, namenjenih oblikovanju podpornega okolja za podjetništvo. Naloge za spodbujanje podjetništva in zagotavljanje učinkovitega podjetniškega okolja izvajata ministrstvo, pristojno za gospodarstvo in Javna agencija za področje investicij, tehnološkega razvoja, podjetništva in internacionalizacije. Zaradi navedenega gre tudi v predmetnih zadevah za izvajanje programa in financiranje iz državnega proračuna in drugih domačih in tujih virov skladno s členom 6/1 ZPOP-1, za katerega ministrstvo pripravi sheme in gre v posledici tudi za javnopravno stvar.

14Navedeno pomeni, da se pri postopku predmetnega javnega poziva uporabljajo tako določila ZPOP-1, kakor tudi določila ZUP.

15Sodišče pri navedenem pripominja, da se v upravnem postopku pred upravnim organom oziroma organom na katerega je država prenesla izvedbo nekaterih nalog iz svoje pristojnosti (kot je to v primeru Agencije) ne uporabljajo določila Zakona o pravdnem postopku - ZPP, kot to navaja tožeča stranka, temveč določila specialnih zakonov s posameznega področja in določila ZUP. Napačna pa je tudi tožbena navedba glede uporabe določb 4. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID 19 (ZIUOPDVE), saj gre, glede na citirano vsebino, za 4 člen določil ZUP-a.

16Med strankama je nesporno, da gre v predmetni zadevi za javno pravno stvar, vprašanje pa je ali se pri odločanju o dopolnitvi vloge v tem konkretnem postopku uporabljajo tudi določila 67. in 68. člena ZUP.

17Sodišče pritrjuje toženi stranki, da je v 34.a členu ZPOP-1 določba, ki ureja postopek Javnega poziva, vendar navedeno ne pomeni, da se tudi v takem postopku ne uporabljajo pravila poštenega postopka, tudi če gre za skrajšani postopek zaradi ekonomičnosti postopka samega. Tudi, če se postopek izvede brez obravnave, navedeno ne pomeni, da se v takšnem postopku ne upoštevajo vsa pravila, skladno tudi z določilom načela zakonitosti iz 6. člena ZUP in varstva pravic strank iz 7. člena ZUP.

18Glede obvezne uporabe določil ZPOP-1, kot jo navaja tožena stranka in meni, da navedeni zakon izključuje uporabo določil ZUP, kljub temu, da sama pritrjuje, da se smiselno uporablja, sodišče pojasnjuje, da tretji odstavek 34.a člena ZPOP-1 določa, da je vlogo vlagatelja na Javni poziv mogoče spremeniti.² Navedeno določilo, po presoji sodišča, predstavlja celo možnost vsebinske spremembe vloge, zaradi česar je po mnenju sodišča morebitna formalna odprava pomanjkljivosti toliko bolj razumljiva. Če namreč tožena stranka meni, da se pri izvedbi postopka Javnega poziva, zaradi četrtega odstavka 34.a člena ZPOP-1 (ki določa katere člene ZPOP-1 se pri postopku Javnega poziva uporablja), ne uporablja ostalih določil ZPOP-1, pa navedeni člen ne izključuje uporabe splošnih določil postopka po ZUP, katerega smiselno uporabo priznava tudi sama tožena stranka. Tožena stranka je namreč Javna agencija, na katero so s strani države prenesena pooblastila za odločanje, zaradi česar je dolžna spoštovati pravila poštenega postopka, kot veljajo za upravni postopek, saj gre za javnopravno stvar, pri čemer sodišče pripominja, da 34.a člen ZPOP-1 ne izključuje uporabe določil ZUP.

19Kolikor pa tožena stranka meni, da formalna dopolnitev vloge (ki predstavlja samo spremembo v imenu podpisnika na pooblastilu) ni dopustna, mora v sklepu navesti ustrezno pravno podlago za takšno odločitev, kar v obravnavanem primeru ni podano. Zgolj navedba določil iz Javnega poziva (kot je to navedla tožena stranka), brez ustrezne navedbe materialnega predpisa, ki onemogoča formalno dopolnitev vloge (z ustreznim imenom podpisnika), ni dovolj za zakonito izdano odločbo. Takšna pomanjkljivost v obrazložitvi (ki je ni mogoče rešiti z odgovorom na tožbo) namreč ne zadosti standardu obrazloženosti upravnega akta. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, četudi gre za skrajšani postopek, saj je v nasprotnem primeru kršena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS in pravica do poštenega postopka iz 6. člena EKČP. Pri navedenem pa sodišče pritrjuje navedbi tožeče stranke, da morajo biti tudi Javni pozivi skladni z veljavno zakonodajo in mednarodnimi pogodbami, kar pomeni, da Javni poziv ne sme temeljiti ali omogočati izvedbe nepoštenega postopka, samo zato, ker gre za ekonomsko manj zahtevno zadevo in predstavlja večjo poenostavitev in hitrost postopka. Še najmanj pa je dopustno stališče tožene stranke, da je tožeča stranka s prijavo na Javni poziv pristala na vse v Javnem pozivu navedene pogoje, saj navedeno ne pomeni, da je potemtakem lahko Javni poziv neskladen z zakonom, Ustavo in mednarodnimi akti ali da prijavitelj pristane na vse pogoje, pa pristanek posledično anulira zakonito izvedbo postopka. „Tudi poseben zakon po siceršnjem načelu subsidiarne rabe ZUP ugotovitvenega in dokaznega postopka ne sme tako poenostaviti, da bi zmanjšal učinkovito varstvo pravic. V tem smislu sodna praksa pogosto poudarja, da čeprav področni zakon ne vsebuje določil in garancij, kot izhajajo iz 138. čl. - 146. člena ZUP, ZUP vendar v teh zadevah velja podrejeno“.³

20Sodišče tako pripominja, da morajo biti iz obrazložitve upravnega akta konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev pooblaščene osebe v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, kakor tudi, da jih ob morebitno vloženi tožbi lahko preizkusi sodišče. Tako bi v konkretnem primeru moralo biti v izpodbijanem sklepu jasno navedeno kakšne so tiste pravno relevantne in konkretizirane okoliščine ter materialno pravna podlaga, zaradi katerih tožeča stranka naj ne bi ne bi smela dopolniti pooblastila z ustreznim imenom in pooblastilom za podpisnika z elektronskim podpisom, ki predstavlja zgolj formalno pomanjkljivost v postopku, ki sicer izrecno v 34.a členu ZPOP-1 dopušča vsebinsko spremembo vloge, vključno z ustrezno obrazložitvijo, na kateri odločitev temelji, katera je v obrazložitvi sklepa prav tako izostala. V tovrstnih postopkih je bistveno, da se zagotovi pravica do enakopravnega obravnavanja vseh zainteresiranih subjektov, ki so oddali svoje vloge, to je, da se vsi prijavitelji obravnavajo pod enakimi pogoji ter posledično, da veljajo enaki pogoji za odločanje o ustrezni prijavi prijavitelja, ki bo deležen sofinanciranja iz javnih sredstev. Navedeno izhaja tudi iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS, ki določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. Takšno stališče je zavzela tudi sodna praksa.⁴ To varstvo ni nič drugačno v upravnih postopkih, saj ima v upravnih postopkih ravno zaradi vnaprejšnje nadrejenosti javnega interesa in tako upravnega organa v razmerju do posamične stranke še večji pomen in je še bolj pomembna. Upravni postopek je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta uravnotežena. Enako varstvo pravic je na upravnem področju del obrambnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen EKČP).⁵ Vodenje poštenega postopka s strani upravnega organa oziroma organa na katerega so prenesena pooblastila s strani države, pa ne pomeni zgolj zavzetja stališč stranke glede dejanskih vidikov zadeve, temveč tudi glede pravnih vidikov.⁶ Prav tako pa dejstvo, da postopek poteka po skrajšanem postopku zaradi ekonomičnosti, ne pomeni, da lahko poteka brez ustavnih garancij. „Razlika med posebnim in skrajšanim postopkom je le v tem, da je mogoče dejansko stanje in materialno resnico ugotoviti brez posebnih procesnih dejanj⁷, kar pa ne pomeni, da sicer postopek kot tak lahko poteka v nasprotju s pravili poštenega postopka, kamor poziv stranki na dopolnitev vloge iz 67. in 68. člena ZUP, vsekakor sodi.

21Vse navedeno pomeni, da je izpodbijani sklep upravna odločba, ki mora biti v skladu z 214. členom ZUP ustrezno obrazložena z vsemi materialno pravnimi podlagami, da je tako posledično vsem strankam postopka omogočeno enako pravno varstvo, kar pa v danem primeru ni bilo podano.

22Sodišče je pri presoji akta že po uradni dolžnosti dolžno preveriti ali je izdani akt ustrezno obrazložen in ali je posledično strankam v postopku kršena pravica do izjave vse z namenom, da stranki postopka ni kršena pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS.

23Bistvena kršitev določb postopka je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1), zato je sodišče po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, izpodbijani upravni akt odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu na prvi stopnji v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo treba odpraviti storjeno kršitev upravnega postopka in tožniku dati možnost, da formalno pomanjkljivost odpravi ali pa v aktu navesti ustrezno materialno pravno podlago, ki izključuje uporabo določil 67. člena ZUP in pravil poštenega postopka po 6. členu EKČP.

24Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, upravnih odločb ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, zaradi storjenih kršitev pravil upravnega postopka pred izdajo izpodbijanega akta (drugi odstavek 59. člena ZUS-1).

Glede tožbenega zahtevka razveljavitve Javnega poziva

25Sodišče pripominja, da Upravno sodišče v upravnem sporu nima pristojnosti razveljaviti morebitnih protiustavnih določil določenega Javnega poziva, saj je navedeno v domeni Ustavnega sodišča (160. člen Ustave RS). Upravno sodišče lahko v postopku, kolikor presodi, da gre za protiustavnost podzakonskega akta ali drugega javnopravnega dokumenta odloči po načelu exceptio illegalis⁸, torej da posameznega protiustavnega podzakonskega določila ne uporabi, zaradi česar sodišče tudi ni odločalo o razveljavitvi 1.5 točke Javnega poziva, kot je to v tožbenem zahtevku, pod točko I. izreka, podala tožeča stranka.

¹ Citirano iz tožbe.
² „Sprememba vloge je dopustna do odločitve o dodelitvi sredstev, pri tem pa se glede vrstnega reda popolnih vlog šteje, da je bila spremenjena vloga znova vložena.“- 34a/3 ZPOP-1.
³ Komentar ZUP, k 138. členu, UL RS, 2. KNJIGA, Ljubljana 2020, str, 79, 80.
⁴ Tako sodbe VSRS X Ips 357/2015, X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015, vse z dne 5. 4. 2017.
⁵ Tako sodna praksa Vrhovnega sodišča RS X Ips 1/2020 z dne 2. 9. 2020, točka 8 obrazložitve.
⁶ Enako izhaja iz Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Kerševan, E. in Androjna, V. GV založba 2017, str. 88 in 89.
⁷ Komentar ZUP k členu 144, 2. KNJIGA, UL RS, LJUBLJANA 2020, str. 117.
⁸ Glej tudi Komentar k 156. členu Ustave RS, Franc Testen, 2002.