VSRS Sodba X Ips 57/2021

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

III. Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti stranki z interesom njene stroške revizijskega postopka v znesku 559,98 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, Izpostava Šiška, št. 352-8/2018-19 z dne 23. 8. 2018, s katero je bilo med drugim ugotovljeno, da je izkazana javna korist za gradnjo in prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture – prevzem in rekonstrukcijo občinskih javnih cest ... in Ceste ..., zato se uvede postopek razlastitve nepremičnin s tam navedenima parcelnima številkama, ki sta v lasti razlastitvenega zavezanca (v tem upravnem sporu tožnika) (1. točka izreka), ter odločeno o vpisu zaznambe začetka razlastitvenega postopka pri teh nepremičninah v zemljiški knjigi (2. točka izreka).

2V obrazložitvi izpodbijane sodbe je Upravno sodišče poudarilo, da je za izdajo odločbe o začetku razlastitvenega postopka po prvem odstavku 100. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) pomembna le izkazana javna korist, ki jo ZUreP-1 opredeljuje v prvem in drugem odstavku 93. člena. Pri tem se šteje, da je javna korist za nepremičnine - kot v obravnavanem primeru: za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture - izkazana, če so te predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu. Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) pa je v zvezi s tem v 109. členu določal, da se šteje, da je javna korist iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 izkazana, če so v grafičnem delu državnega prostorskega načrta, občinskega prostorskega načrta ali občinskega podrobnega prostorskega načrta nepremičnine določene tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru. Glede na to je po presoji Upravnega sodišča prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi javno korist ustrezno utemeljil, zato je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Razlastitveni postopek namreč poteka v dveh fazah in v prvi fazi se odloča le o začetku razlastitvenega postopka - ugotavlja se, ali je javna korist izkazana. Zato Upravno sodišče ni presojalo ostalih tožbenih očitkov glede nujnosti in sorazmernosti posega razlastitve ter (ne)razpolaganja z drugo ustrezno nepremičnino. Tako je ravnalo kljub temu, da se je organ v izpodbijani odločbi sicer spuščal v presojo tudi drugih okoliščin, ki pa jih bo moral ugotavljati v nadaljnjem ugotovitvenem postopku ter o njih (glede na uspeh postopka) odločiti.

3Vrhovno sodišče je na tožnikov predlog s sklepom X DoR 253/2020-3 z dne 10. 3. 2021 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je za uvedbo postopka razlastitve dovolj ugotavljanje abstraktne javne koristi za razlastitev, pri čemer ni treba presojati ostalih pogojev.

4Zoper pravnomočno sodbo Upravnega sodišča je tožnik (v nadaljevanju revident) na podlagi sklepa o dopustitvi revizije vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in posledično bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu.

5Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi oziroma podredno izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču v ponovno odločanje, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

7Odgovor na revizijo je vložila stranka z interesom, razlastitvena upravičenka Mestna občina Ljubljana, ki pritrjuje stališču izpodbijane sodbe, navaja da to temelji na ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča in da ni nobenega razloga za odstop. Res je Upravno sodišče od tega stališča v novejši praksi nekajkrat odstopilo, vendar pa Vrhovno sodišče do sedaj temu stališču še ni pritrdilo in ni odstopilo od svoje ustaljene prakse. Res je Upravna enota v izpodbijani odločbi ugotavljala oziroma ugotovila tudi obstoj konkretne javne koristi, čeprav to še ni bilo potrebno in glede na sprejeto stališče v izpodbijani sodbi ter dane napotke, ki jih je upravni organ dolžan upoštevati, bo konkretna javna korist nedvomno presojana tudi v drugi fazi postopka razlastitve. Vrhovnemu sodišču predlaga, da naj revizijo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži v plačilo stroške odgovora z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

K I. točki izreka

8Revizija ni utemeljena.

9Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in Upravnega sodišča, ki so povezane s pravnim vprašanjem, glede katerega je bila revizija dopuščena in na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP). Izven konkretnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena, pa revizija ni dovoljena (tretji odstavek 374. člena ZPP).

10Kot je Vrhovno sodišče poudarilo že v sklepu o dopustitvi revizije, gre za pomembno pravno vprašanje obsega presoje izpolnjevanja posameznih pogojev za razlastitev oziroma za uvedbo razlastitvenega postopka v posameznih fazah tega postopka, glede katerega je revident uveljavljal tudi neenotno prakso Upravnega sodišča.

11Razlastitev zemljišč je v času izdaje izpodbijane odločbe urejal ZureP-1,¹ ki določa, da se postopek razlastitve izvede tako, da pristojni organ z odločbo, izdano na podlagi 100. člena ZureP-1,² najprej odloči o uvedbi razlastitvenega postopka, nato pa s posebno odločbo, izdano na podlagi 102. člena ZUreP-1, odloči o razlastitvi zemljišč. Razlastitveni postopek tako poteka v dveh fazah: v prvi fazi upravni organ izda odločbo o začetku razlastitvenega postopka, v drugi fazi pa odloči o sami razlastitvi (ali sploh oziroma v kakšnem obsegu bo zahtevi za razlastitev ugodeno), kar je pravilno pojasnilo v izpodbijani sodbi tudi Upravno sodišče.

12V obravnavani zadevi je sporna odločba o uvedbi razlastitvenega postopka, to je odločba, izdana na podlagi prvega odstavka 100. člena ZUreP-1. S to odločbo pristojni organ, kot je bilo že navedeno, ugotovi le, ali je javna korist za konkretno nepremično izkazana. To izhaja iz navedene zakonske določbe, prav tako pa je glede tega enotna in ustaljena upravnosodna praksa Vrhovnega sodišča.³

13V skladu z jasno zakonsko določbo 100. člena ZUreP-1 (in ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča) upravni organ v primerih iz prvega odstavka 93. člena ZUreP-1⁴ izda o začetku razlastitvenega postopka odločbo, v kateri ugotovi samo ali je (splošna) javna korist za potrebe uvedbe postopka izkazana in odloči o uvedbi postopka razlastitve. Glede na določbo tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 velja zakonska domneva, da je javna korist za nepremičnine iz prvega odstavka tega člena izkazana, če so predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu, oziroma se v skladu s 109. členom ZPNačrt šteje, da je javna korist iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 izkazana, če so v grafičnem delu državnega prostorskega načrta, občinskega prostorskega načrta ali občinskega podrobnega prostorskega načrta nepremičnine določene tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru.^{5 6} Vendar pa navedeno ne omejuje sodišča, da v primeru uveljavljanja presoja morebitno nezakonitost oziroma neustavnost odloka, ki je podlaga za ugotovitev obstoja javne koristi.

14Kot že navedeno, se v drugi fazi postopka odloča o sami razlastitvi in v tej fazi postopka se pred odločitvijo o razlastitvi ugotavlja še konkretna javna korist. Ugotavlja se, ali so za odvzem lastninske pravice na posamezni (konkretni) nepremičnini izpolnjeni zakonski pogoji iz drugega odstavka 92. člena ZUreP-1, med drugim, ali je razlastitev te konkretne nepremičnine nujno potrebna za dosego javne koristi ter, ali obstoji sorazmerje med to koristjo in posegom v zasebno lastnino. Zato so neutemeljeni revizijski ugovori, da je Upravno sodišče materialno pravo zmotno uporabilo, ter posledično neutemeljeni revizijski ugovori bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu, ker Upravno sodišče ni opravilo vsebinske presoje pogojev za razlastitev, to je nesorazmernosti, konkretne javne koristi itd. Izpolnjevanje teh pogojev je torej predmet presoje v drugi fazi postopka, kar pa (tudi v tej fazi postopka) ne pomeni, da se presoja le obstoj oziroma izpolnjevanje teh pogojev in da organ oziroma sodišče ni dolžno presojati (na ugovor) tudi pravilnosti oziroma zakonitosti odloka, ki je bil sicer podlaga za ugotovitev javne koristi za uvedbo postopka.

15K navedenemu Vrhovno sodišče zgolj še pripominja, da razlago, da se v prvi fazi postopka razlastitve, to je v fazi izdaje odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka, ugotavlja le splošni (abstraktni) javni interes, potrjuje tudi v ZUreP-2 spremenjena določba, ki v 200. členu izrecno določa, da zoper sklep o uvedbi razlastitvenega postopka ni pritožbe. Tudi iz tega po presoji Vrhovnega sodišča izhaja, da se s to odločbo zgolj ugotovi obstoj širšega javnega interesa kot pogoja za uvedbo postopka razlastitve (ki se pod izrecno določenimi pogoji celo šteje za izkazanega), ne ugotavljajo pa se drugi pogoji, tudi ne konkretni javni interes, za razlastitev.

16Odgovor na revizijsko vprašanje je torej, da je za uvedbo postopka razlastitve dovolj ugotovitev abstraktne (splošne) javne koristi in da (še) ni treba presojati ostalih pogojev za razlastitev.

17Glede na obrazloženo in ker je predmet obravnavanega upravnega spora odločba o uvedbi postopka razlastitve, so bili po presoji Vrhovnega sodišča za njeno izdajo izpolnjeni vsi pogoji, kot jih zahteva zakon, kar je pravilno ugotovilo že Upravno sodišče ter navedeno tudi pravilno in natančno obrazložilo in se pri tem sklicevalo na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča.

18Revizijski ugovori, da bi morali biti že ob sami uvedbi postopka razlastitve izpolnjeni vsi pogoji za razlastitev oziroma bi moral upravni organ že v prvi fazi postopka preizkusiti obstoj vseh zakonskih pogojev za razlastitev, da je bilo glede tega torej materialno pravo zmotno uporabljeno, pa glede na zgoraj obrazloženo niso utemeljeni. Posledično so neutemeljene tudi revidentove navedbe, da so bile z izpodbijano sodbo kršene ustavne pravice iz 33., 67. in 69. člena Ustave. Poseg v ustavne pravice bo lahko uveljavljal v drugi fazi postopka, ko se bo odločalo o (eventualni) razlastitivi.

19V nadaljevanju tega upravnega postopka - v drugi fazi postopka razlastitve, preden bo upravni organ odločil o sami razlastitvi, bo torej moral v skladu z zakonom ugotoviti izpolnjevanje ostalih pogojev, na katere opozarja revident, ter za to seveda izvesti ustrezen postopek, in to ne glede na to, da se je do nekaterih že opredelil v izpodbijani odločbi o uvedbi postopka razlastitve, čemur v odgovoru na revizijo pritrjuje tudi stranka z interesom - razlastitvena upravičenka. Vse ugovore glede nestrinjanja z javnim interesom oziroma tehtanja javnega interesa z zasebnim ter tudi ev. nezakonitosti odloka, ki je podlaga za uvedbo postopka, bo tako lahko revident uveljavljal v drugi fazi postopka. Odločba o razlastitvi pa je tudi lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu, zato so neutemeljeni tudi revizijski ugovori o poseganju v ustavne pravice iz 23. in 25. člena Ustave.

20Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo kot neutemeljeno (92. člen ZUS-1).

K II. in III. točki izreka

21Odločitev o stroških, ki jih je priglasil revident, temelji na določbi prvega odstavka 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

22Revident je dolžan stranki z interesom povrniti priglašene stroške odgovora na revizijo v višini 750 točk (tar. št. 30/5 OT), to je v znesku 450,00 EUR, materialne stroške (2 %) v znesku 9,00 EUR in DDV (22 %), vse skupaj v znesku 559,98 EUR, v 15 dneh od vročitve te sodbe, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Glasovanje

23Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel z dvema glasovoma proti enemu. Za odločitev sta glasovala vrhovna sodnik in sodnica Brigita Domjan Pavlin in dr. Erik Kerševan.

¹ ZUreP-2 (Ur. l. RS, št. 61/2017) je začel veljati 17. 11. 2017, uporabljati pa se je začel 1. junija 2018 (303. člen ZUreP-2).
² Prvi odstavek 100. člena ZUreP-1 med drugim določa: V primerih iz prvega odstavka 93. člena tega zakona upravni organ izda o začetku razlastitvenega postopka odločbo, v kateri ugotovi ali je javna korist izkazana in odloči o uvedbi postopka razlastitve.
³ Odločbe Vrhovnega sodišča X Ips 37/2015 z dne 6. 4. 2016, X Ips 130/2015 z dne 2. 12. 2015, X Ips 70/2014 z dne 11. 11. 2015, X Ips 231/2013 z dne 30. 1. 2014 in druge.
⁴ Prvi odstavek 93. člena ZUreP-1 določa: Ob pogojih iz 92. člena tega zakona se nepremičnina lahko razlasti za naslednje namene: 1. za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture;
⁵ Glej tudi Čebulj J. v Štritof - Brus: Zakon o urejanju prostora s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 549 in nad.
⁶ Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 231/2013 z dne 30. 1. 2014.