UPRS Sodba IV U 41/2018-16

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za finance, Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-4871/2016-010296-16-120-02 z dne 4. 7. 2016, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavezanki, A.A. iz Velenja, za leto 2016 odmeril nadomestilo za uporabo (nezazidanega) stavbnega zemljišča na območju Občine Velenje v višini 1.202,47 EUR. Skliceval se je na določbo 58. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ), ki določa, kdaj se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ), ter določbo 218. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), na podlagi katere je Občinski svet Mestne občine Velenje sprejel Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju Odlok), pogoje in merila. Višina nadomestila je določena na podlagi Odloka in je odvisna od lege, namembnosti in smotrne izkoriščenosti uporabe stavbnega zemljišča, opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami individualne rabe ter skupne rabe.

2Drugostopenjski organ, Direktorat za sistem davčnih, carinskih in drugih javnih prihodkov, Sektor za upravni postopek na II. stopnji s področja carinskih in davčnih zadev, je tožničini pritožbi delno ugodil in izrek izpodbijane odločbe spremenil tako, da je opis stavbnega zemljišča „NAM500“ nadomestil z navedbo parc. št. 1 in 2 k.o. ... . Odločitev je tožena stranka utemeljila z ugotovitvijo, da je nadomestilo odmerjeno za stanovanjski objekt v izmeri 107,00 m2, kar ni sporno, glede nezazidanega stavbnega zemljišča v izmeri 536 m2 pa je ugotovila, da je bilo potrebno zaradi dvoma v identifikacijo spornega stavbnega zemljišča navesti obe parcelni številki, ter v ostalem pritožbo zavrnila kot neutemeljeno.

3Ker je bilo v zadevi sporno, ali je zemljišči par. št. 1 in 2, k.o. ... šteti za zazidano ali nezazidano stavbno zemljišče, se je sklicevala na določbo 218. člena ZGO-1 ter 3. člen Odloka, ki pojasnjujeta, katera zemljišča se štejejo kot nezazidana stavbna in katera za zazidana stavbna zemljišča in glede na citirano pravno podlago pojasnila, da se kot zazidana stavbna zemljišča štejejo tista, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo s gradnjo stavb.

4Ni sporno, da stranka razpolaga z gradbenim dovoljenjem, št. 351-105/2014-1205 z dne 13. 10. 2014, s katerim ji je dovoljena gradnja na parcelah št. 2023 in 2024, k.o. ... in ki je dne 12. 11. 20174 že postalo pravnomočno. Sporno v zadevi pa je, ali se je že začelo z gradnjo stavbe.

5V pritožbi je stranka navedla, da je bila stavba, ki je stala na teh dveh parcelah, že porušena, da se gradi nova stavba, mestna občina pa je v svojem mnenju z dne 29. 9. 2016 nasprotno navedla, da je bilo pri terenskih ogledih v mesecu 2016 in 29. 9. 2016 ugotovljeno, da z gradnjo stavbe stranka še ni pričela. S tem mnenjem je bila seznanjena tudi stranka, ki je 6. 12. 2016 podala pisne pripombe, v katerih je pojasnila, da se je delo na podlagi izdanega gradbenega dovoljenja že pričelo izvajati, ker se je porušil obstoječi objekt, izvedla so se pripravljalna gradbena dela za postavitev novega objekta ter izkop gradbene jame. Sklicevala se je, da gradnja pomeni izvedbo gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta, torej se je gradnja že začela. Na podlagi navedenih pripomb je 15. 12. 2016 mestna občina sestavila novo mnenje, v katerem se je ponovno sklicevala na terenski ogled v mesecu marcu 2016 in 29. 9. 2016 in navedla, da zatečeno stanje nepremičnine predstavlja šele začetek pripravljalnih del gradnje novega objekta, s čimer niso izpolnjeni pogoji za začetek gradnje objekta (izgradnje temeljev), na te pripombe pa je stranka ponovno posredovala svoje mnenje, v katerem se sklicuje na opredelitev gradnje v 7. točki 2. člena ZGO-1, glede na katero pomeni začetek gradnje že odstranitev starega objekta, ne glede na to, da investitor še ni pričel z gradnjo novega. Prav tako je v teh pripombah stranka izpostavila mnenje, da ZGO-1 nikjer ne predpisuje roka, do kdaj bi morala gradnja zaključena.

6Tožena stranka je odločitev o tem, ali gre za zazidano stavbno zemljišče v smislu določil 218. člena ZGO-1 ter 3. člena občinskega Odloka utemeljila z ugotovitvijo, da je v zadevi bistveno, da se je pričelo z gradnjo stavbe, torej novega objekta. Ta je v točki 7.1 2. člena ZGO-1 opredeljena kot izvedba del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji izgled. Ker je objekt po definiciji iz 1. točke 2. člena ZGO-1 s tlemi povezana stavba ali gradbeni inženirski objekt, objekt pa je povezan s tlemi, če je temeljen ali s pomočjo gradbenih del povezan s tlemi na stalno določenem mestu in ga ni mogoče premakniti ali odstraniti brez škode za njegovo bistvo (točka 1.1.5.2 člena ZGO-1), pa morajo biti, da bi se štelo, da se je z gradnjo objekta začelo, zgrajeni vsaj temelji objekta. Pripravljalna gradbena dela za postavitev novega objekta ter izkop gradbene jame za začetek gradnje ne zadoščajo. Ker so vsebinski ugovori glede parcele 1 in 2, k.o. Velenje neutemeljeni, je tožena stranka pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnila kot neutemeljeno.

7Tožnica vlaga tožbo iz vseh razlogov iz 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), nepopolne in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in zaradi kršitev določb materialnega prava. Prvostopenjski organ je spregledal, da je treba odločitev opreti na določbo prvega odstavka 3. člena Odloka, ki določa, kdaj se se šteje zemljišče za zazidano in ne more biti obremenjeno z NUSZ. V 3. členu Odloka je dovolj natančno in eksplicitno razmejena razlika med obema vrstama zemljišča. Odlok v prvem odstavku 3. člena namreč določa, da so zazidana stavbna zemljišče tista, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami, in gradbeni inženirski objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Med strankami ni sporen obstoj gradbenega dovoljenja z dne 13. 10. 2014, pravnomočnega 12. 11. 2014, ampak je sporna zgolj ugotovitev, ali se je na lastnih parcelah tožeče stranke res začela izvajati gradnja, na podlagi tega gradbenega dovoljenja. Tožnica opozarja na vsebino gradbenega dovoljenja, iz katerega izhaja, da je treba odstraniti obstoječe objekte in novogradnjo. Gre za enovito gradbeno dovoljenje, ki zajema tako rušenje in odstranitev, kot gradnjo. Že iz logike termina gradbeno dovoljenje in gramatikalne razlage pa je jasno, da gre za samo gradnjo, ki v sebi opisuje vse elemente, ki h gradnji sodijo. Že ta razlaga, ki zajema torej tudi rušitev, pomeni, da se je gradnja začela izvajati oziroma izvrševati gradbeno dovoljenje.

8Tožnica navaja, da je bilo v zadevi dejansko stanje ugotovljeno nepravilno. Iz zapisnika o terenskem ogledu Mestne občine Velenje z dne 29. 9. 2016 izhaja, da tožnica z gradnjo ni pričela. Zoper to navedbo se je tožeča stranka pritožila in je bilo zato 15. 12. 2016 sestavljeno novo mnenje, iz katerega izhaja, da je tožnica začela izvajati pripravljalna dela gradnje novega objekta, s čimer še niso izpolnjeni pogoji za začetek gradnje objekta. Tudi zoper to mnenje se je tožeča stranka pritožila in pojasnila, da gre za nestrokovno in neutemeljeno mnenje občine, brez dejanske in pravne podlage. Iz vpogleda v ZGO-1 je namreč jasno razvidno, da gre v konkretnem primeru za stanje iz 7. točke 2. člena ZGO-1, ki bi mu morala tožena stranka slediti, pa tega ni storila. V konkretnem primeru je bistveno, da tožnica razpolaga z gradbenim dovoljenjem, ki zajema tako odstranitev, kot izgradnjo novega objekta, pri čemer vsako izvrševanje tega gradbenega dovoljenja, torej vsaka aktivnost v cilju njene izvršitve že sodi pod termin izvajanja gradnje.

9Prav tako organ prve stopnje in pritožbeni organ napačno in nezakonito širita svoje razlage, kjer podajata razlage določb ZGO-1 in se pri tem nezakonito in napačno sklicujeta na točko 7.1, 2. člena ZGO-1. Ker tožnica razpolaga z enovitim gradbenim dovoljenjem, je treba ugotoviti, da je z izvrševanjem le tega pričela že z odstranitvijo objekta, izkopom ter zakoličbo, torej je s tem pričela tudi z gradnjo, zaradi česar bi ji moralo biti NUSZ obračunano po prvem odstavku 3. člena Odloka.

10Tožnica predlaga, da sodišče nezakonito izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki izda jasno navodilo, na kakšen način sme in mora odločati v konkretnem primeru.

11Tožena stranka je sodišču posredovala odgovor na tožbo, v katerem prereka navedbe tožeče stranke in vztraja pri dosedanji obrazložitvi ter sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

12Tožba je utemeljena.

13Sodišče uvodoma pojasnjuje, da pravno podlago za odločanje v zadevi odmere NUSZ predstavlja VI. poglavje Zakona o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, v nadaljevanju ZSZ84). VI. poglavje ZSZ84 je po izrecni določbi 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (ZDavNepr) z uveljavitvijo tega zakona, torej 1. januarja 2014 prenehalo veljati, vendar je Ustavno sodišče RS po tem datumu, z odločbo U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, ZDavNepr razveljavilo (1. točka izreka) ter med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi so tudi predpisi, ki so podlaga za izdajo izpodbijane odločbe (VI. poglavje ZSZ84, ZGO-1 ter občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi navedenih predpisov).

14Obveznost plačila NUSZ je torej določena v šestem poglavju ZSZ/84, ki se v tem delu uporablja v skladu s peto točko prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97, v nadaljevanju ZSZ). Navedena ureditev ostaja nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), saj ta v svojem 103. členu ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje NUSZ. Veljavna je torej ureditev po ZSZ/84, dopolnjena s 180. členom ZUreP-1, ki določa, da se nadomestilo odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov.

15Ker je v obravnavani zadevi sporna odmera NUSZ za leto 2016, v višini 1.02,47 EUR, in v tej zvezi odločitev, ali je zemljišči parc. št. 1 in 2 k.o. Velenje, od katerih je bilo sporno nadomestilo odmerjeno, šteti za zazidano ali nezazidano stavbno zemljišče, sodišče pojasnjuje, da je v členih 218 do 218.d ZGO-1 bila dodana opredelitev stavbnih zemljišč, za katera se odmerja NUSZ. Glede na prvi odstavek 218. člena ZGO-1 velja obveznost plačevanja NUSZ za tista zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki jih določa ta člen. Po drugem odstavku istega člena se za zazidana stavbna zemljišča z dnem uveljavitve ZGO-1 (to je s 1. 1. 2003) štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in prej omenjenih gradbenih inženirskih objektov.

16V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnica za gradnjo na zemljiščih parc. št. 1 in 2 k.o. ... pridobila gradbeno dovoljenje št. 351-105/2014-1205 z dne 13. 10. 2014, ki je 12. 11. 20174 postalo pravnomočno, sporno pa je, ali je tožena stranka ti zemljišči pravilno opredelila kot nezazidani stavbni zemljišči.

17Tožena stranka je opredelitev zemljišč parc. št. 1 in 2 k.o. ..., kot nezazidanih stavbnih zemljišč, vezala na ugotovitev, da za samo opredelitev zemljišč kot zazidanih stavbnih zemljišč pridobitev gradbenega dovoljenja ne zadošča, ampak je v smislu določbe 218. člena in 3. člena Odloka bistveno, da se je pričelo z gradnjo stavbe, torej novega objekta.

18Sodišče ob neprerekanem dejanskem stanju, da je tožnica na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja že porušila obstoječo stavbo ter izvedla pripravljalna dela za postavitev novega objekta (sodišče je vpogledalo v dopis Mestne občine Velenje št. 423-06-0132/2016-318) pritrjuje tožnici, da bi morala tožena stranka odločitev o spornem vprašanju opreti na določbo 7. točke 2. člena ZGO-1, veljavnega v času odločanja, ki določa, da je gradnja izvedba gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta.

19Zgoraj navedena ugotovitev oziroma uporaba določbe 7. točke 2. člena ZGO-1 pa je po presoji sodišča vezana na ugotovitev, da je tožnica z izvajanjem gradbenih del pričela na podlagi izdanega dokončnega gradbenega dovoljenja v času njegove veljavnosti. Prav tako sodišče pojasnjuje, da pojem gradnje v smislu 7. točke 2. člena ZGO-1 ne zajema samo gradnje stavbe oziroma objekta kot take (temelji), ampak izvedbo vseh (gradbenih) del, ki so namenjena gradnji objekta, kot je opredeljen v navedeni zakonski določbi. Na drugačno razlago prej navedene zakonske določbe ne more vplivati niti okoliščina, da posamezna gradbena dela niso (izrecno) predmet gradbenega dovoljenja. Toženka se zaradi napačnega materialnopravnega stališča do navedenih okoliščin, na katere je opozorila tožnica že v pritožbi, ni opredelila in je odločitev oprla (samo) na podatek, da tožnica še ni pričela z gradbenimi deli v smislu 7. točke 2. člena ZGO-1 in s tem preuranjeno zaključila, da zemljišč parc. št. 1 in 2 k.o. Velenje iz prej navedenega razloga (ker tožnica še ni pričela z gradnjo stavbe) ni mogoče opredeliti kot zazidanih stavbnih zemljišč.

20V nadaljevanju pa sodišče opozarja tudi na določbo 6. člena Odloka, po kateri se NUSZ od zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od površine stanovanj in poslovnih in gospodarskih površin, kar pomeni, da je površina, relevantna za odmero NUSZ, opredeljena s površino prostorov, ki so glede na 1.1. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1 značilnost stavb. Iz navedenega razloga se bo morala tožena stranka v ponovljenem postopku odločanja, in v primeru opredelitve, da sta sporni zemljišči parc. št. 1 in 2 k.o. Velenje zazidani stavbni zemljišči, opredeliti tudi do vprašanja, ali Odlok, ki osnovo za odmero NUSZ za zazidana stavbna zemljišča določa le v primerih, ko na njih stojijo stavbe, omogoča odmero NUSZ.

21Ker je tožena stranka zmotno uporabila materialni predpis, je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je izpodbijani akt izdal, v ponovni postopek.

22Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom. V takem primeru namreč daje ZUS-1 izrecno pooblastilo sodišču, da lahko v skladu s 1. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odloči tudi brez glavne obravnave.