UPRS Sodba I U 131/2019-16

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Tožena stranka je izpodbijano odločbo tožeči stranki spremenila čas trajanja koncesije, podeljeno z odločbo Ministrstva za zdravje št. 503-3000/2004 z dne 29. 9. 2005 za področje ortopedije in sicer za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja (točka 1 izreka). Z isto odločbo je določila, da v 30 dneh od dokončnosti odločbe tožeča stranka in tožena stranka skleneta dodatek h koncesijski pogodbi ter da stroškov postopka ni bilo (točki 2 in 3 izreka).

2V obrazložitvi odločbe je navedeno, da tožena stranka skladno z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS št. 64/17, v nadaljevanju ZZDej-K) po uradni dolžnosti spremeni čas trajanja že podeljenih koncesij. ZZDej-K v četrtem odstavku 41. člena določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo ZZDej-K podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Ker je ZZDej-K začel veljati 17. 12. 2017, se 15-letni rok izteče 16. 12. 2032. Tožena stranka je ugotovila, da je bila tožeči stranki z odločbo Ministrstva za zdravje z dne 29. 9. 2005 podeljena koncesija za opravljanje javne službe na področju ortopedije. Iz odločbe o podelitvi koncesije ne izhaja čas trajanja koncesije, zato se šteje, da je bila koncesija tožeči stranki podeljena za nedoločen čas. Glede na navedeno je tožena stranka po uradni dolžnosti izdala odločbo o spremembi koncesijske odločbe, s katero je trajanje koncesije za nedoločen čas spremenilo v določen čas in sicer 15 let od uveljavitve ZZDej-K, to je do 16. 12. 2032.

3Tožeča stranka v tožbi navaja, da ji je bila z odločbo tožene stranke z dne 29. 9. 2005 podeljena koncesija na področju ortopedije za nedoločen čas. Z izpodbijano odločbo pa je bila spremenjena za čas v trajanju 15 let. Tožena stranka je z izdano odločbo posegla v že pridobljeno pravico tožeče stranke izvajati koncesijsko pravico za nedoločen čas, pridobljeno na podlagi pravnomočne odločbe. Tožena stranka je z odločbo posegla v že pridobljeno pravico tožeče stranke. Določba 41. člena ZZDej-K je protiustavna, saj učinkuje retroaktivno, kar je v nasprotju z določbo 155. člena Ustave RS. Tožeča stranka meni, da sta določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v neskladju z 33., 49., 74., 2. in 155., 158. členom Ustave RS. Gre za poseg v temeljno pravico do zagotavljanja zdravstvenih storitev in svobode opravljanja poklica, svobodnega gospodarske pobude ter varstvo lastnine. V nadaljevanju tožbe tožena stranka podrobneje pojasnjuje svoja stališča in med drugim navaja, da se je položaj tožeče stranke v primerjavi s položajem, ki ga je imela pred učinkovanjem in uporabo te določbe, bistveno poslabšal. Tožeča stranka je izgubila pravno in ekonomsko varnost opravljati svoj poklic in zdravstveno dejavnost. Retroaktivnost učinkovanja četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ne zahteva javna korist. Niti predlagatelj zakona niti zakonodajalec nista utemeljila javne koristi. Namen inštituta pravnomočnosti zasleduje zagotavljanje pravne varnosti in zaupanja v pravo. Sprememba pravice do izvajanja zdravstvene dejavnosti iz obdobja za nedoločen čas v obdobje na 15 let pomeni kršitev načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave RS. Tožeča stranka predlaga sodišču, naj vloži zahtevo za oceno ustavnosti določbe četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je v primeru izdaje izpodbijane odločbe ravnala v skladu z veljavnimi predpisi in izdala zakonito odločbo, saj jo je izdala na podlagi četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K. V nadaljevanju podrobno pojasnjuje svoja stališča, zakaj se ne strinja s tožbenimi navedbami in med drugim navaja, da sprememba trajanja koncesije iz nedoločenega na določen čas predstavlja dovoljen poseg v pridobljene pravice, saj pridobljene pravice niso absolutne oziroma brezpogojne ob varovanju javnega interesa oziroma javne koristi. Koncesije, podeljene za nedoločen čas ali dolga obdobja podelitve za določen čas onemogočajo dostopnost in omejujejo konkurenco med izvajalci zdravstvene dejavnosti. Slovenski zakonodajalec je podobno že posegal v koncesije, ki so bile predhodno podeljene za nedoločen čas v Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu. Navaja še, da predlagana omejitev že dodeljenih koncesij glede obdobja veljavnosti pomeni, da se doslej podeljene koncesije uskladijo s temeljnimi načeli pri podeljevanju koncesij na ravni EU. Predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5Ker je glavni tožbeni očitek v tej zadevi, da je četrti odstavka 41. člena ZZDej-K v neskladju z Ustavno RS, sodišče pojasnjuje, da je iz podobnih razlogov, kot jih navaja tožeča stranka v tožbi, tudi samo vložilo zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K v drugi primerljivi zadevi (I U 131/2019). Sodišče je menilo je, da je izpodbijana ureditev spremembe trajanja koncesije v neskladju s 155. in 2. členom Ustave RS. Vendar je Ustavno sodišče RS z odločbo št. U-1-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo RS.

6Tožeča stranka je po prejemu odločbe Ustavnega sodišča RS vložila pripravljalno vlogo, v kateri navaja, da tožnik nima pravnih inštrumentov, da bi uspešno uveljavljal korekcijo stališča Ustavnega sodišča RS v odločbi z dne 6. 5. 2021, lahko pa spet predlaga, da Upravno sodišče RS prekine postopek in vloži ponovno zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K tudi z vidika presoje spremembe ureditve v neupravičen poseg v načelo zaupanja v pravo skozi varstvo pravice koncesionarjev iz 33., 49. in 74. člena Ustave RS. Ustavno sodišče je obravnavalo zahtevo le z vidika določbe 2. in 155. člena Ustave RS. Odločbe Ustavnega sodišča RS se glede na okoliščine konkretnega primera tudi spreminjajo od primera do primera. V nadaljevanju navedene pripravljalne vloge tožeča stranka obsežno pojasnjuje svoje poglede na citirano odločbo Ustavnega sodišča RS. Meni, da bi bilo potrebno presojo izpodbijane ureditve 41. člena ZZDej-K presojati še z vidika posega v pravico do svobodne gospodarske pobude, saj takšna zakonska ureditev krši pravico do svobodne gospodarske pobude. V navedenem obsegu Ustavno sodišče RS testa sorazmernosti ni izvedlo. Prav tako meni, da je Ustavno sodišče RS vprašanje pravne varnosti, presojeno iz vidika trajanje koncesije 15 let, obravnavalo preozko. Meni tudi, da testa sorazmernosti ni opravilo celovito. Nadalje med drugim tudi navaja, da ustavna odločba ne ponudi odgovora, kako oziroma v čem se z omejitvijo koncesij in določanje monopolnega položaja javnih zavodov zasleduje javna korist. Ustavno sodišče bi moralo upoštevati, da če zakonodajalec sicer poseže v pridobljene pravice v določenih primerih, je takšen poseg nedopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila. Predlaga, naj se zasliši pri Zdravniški zbornici Slovenije zaposlenega strokovnega delavca, zadolženega na področju podeljevanja, podaljševanja in prenehanja licenc in obsega in načina izvajanja izobraževanj, ki so potrebna za podaljševanje licenc in z izobraževanji povezanimi stroški ter izvajanja pripravništva, sekundariata in specializacij. Zaradi tega predlaga tudi zaslišanje zakonitega zastopnika Zdravniške zbornice Slovenije. Nadalje navaja, da so pred Ustavnim sodiščem RS v obravnavi še tri druge zahteve za oceno ustavnosti istega člena. Nujno je, da Upravno sodišče RS spet prekine postopek ter vloži zahtevo za oceno ustavnosti določbe četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K.

K točki I izreka:

7Tožba ni utemeljena.

8V obravnavani zadevi sodišče ugotavlja, da tista pravno relevantna dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločba, med strankama niso sporna. Med strankama namreč ni sporno, da je tožeča stranka pridobila koncesijo na podlagi odločbe Ministrstva za zdravje z dne 29. 9. 2005 na področju ortopedije za nedoločen čas. Nesporno je tudi to, da je v četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Po ugotovitvah sodišča za ta primer ni upoštevna določba šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, saj se le-ta nanaša na tiste koncesije, ki so bile pred uveljavitvijo novele podeljene za določen čas, za kar pa v tem primeru ne gre. Tisto, kar je v navedeni zadevi sporno, so izključno pravna vprašanja, in sicer skladnost četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z Ustavo RS.

9Kot je bilo že navedeno v tej sodbi, je sodišče v drugi primerljivi zadevi (I U 131/2019) vložilo zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ker je menilo, da je izpodbijana ureditev spremembe trajanja koncesije v neskladju s 155. in 2. členom Ustave RS. Vendar je Ustavno sodišče RS z odločbo št. U-1-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo RS. Skladno s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o Ustavnem sodišču so odločbe ustavnega sodišča obvezne. Glede na navedeno je sodišče izpodbijano odločbo spoznalo za pravilno in zakonito, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

10Tožeča stranka v pripravljalni vlogi obsežno pojasnjuje, zakaj po njenem mnenju ustavno sodišče v svoji odločbi ni opravilo celovite presoje ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K. Vendar pa upravno sodišče ne more ocenjevati odločbe ustavnega sodišča, zato se do navedb tožeče stranke v pripravljalni vlogi o tem, ali je ustavno sodišče ustrezno opravilo presojo skladnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z 2. in 155. členom Ustave RS, ne more in ne sme opredeljevati.

11Ustavno sodišče se je v svoji odločbi ukvarjalo tudi s spremenjeno ureditvijo koncesij z vidika varstva konkurence iz 74. člena Ustave RS. V 11. točki obrazložitve je tako navedlo, da je Državni zbor RS v odgovoru kot stvarni razlog za izpodbijano ureditev, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, navedel, da je zakonodajalec z njo želel preprečiti zapiranje trga in omejevanje konkurence. Enak stvarni razlog izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva. V 11. točki obrazložitve odločbe je nadalje navedeno, da je varstvo konkurence že samo po sebi ustavna kategorija, izrecno določena v tretjem odstavku 74. člena Ustave RS. Med drugim je navedeno, da že zato ne more biti dvoma, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu. Nadalje je navedeno, da tudi iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da je zagotavljanje svobodne in poštene konkurence oziroma varstvo konkurence ustavno dopusten cilj, ki opravičuje posege v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pri tem ni zanemarljivo, da ustavno varstvo konkurence ne pomeni, da mora biti udeležencu na trgu položaj trajno zagotovljen. Nadalje je v navedeni točki obrazložitve odločbe navedeno, da iz zakonodajnega gradiva izhaja še drug zakonodajalčev cilj, to je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, ki ga je ustavno sodišče v dosedanji ustavnosodni presoji prav tako že sprejelo kot ustavno dopusten cilj. Ustavno sodišče je nadalje navedlo, da ne sledi trditvi, da naj bi si bila navedena dva zakonodajalčeva cilja med seboj v nasprotju. Navedlo je, da zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Navedena razloga torej pomenita stvarna razloga, utemeljena v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu, kot je navedeno v 12. točki obrazložitve odločbe. Glede na navedeno sodišče v tem upravnem sporu ugotavlja, da je ustavno sodišče pri svoji presoji upoštevalo tudi vidik nove ureditve koncesij z vidika 74. člena Ustave RS, zato sodišče ni vložilo ponovne zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, kot to predlaga tožeča stranka v pripravljalni vlogi, ker naj bi bil le-ta v nasprotju z 74. členom Ustave RS. Tožeča stranka sicer v zelo obsežni pripravljalni vlogi vlogi izraža kritiko do nekaterih pogledov Ustavnega sodišča RS, vendar pa Upravno sodišče RS ne more in ne sme presojati ustreznosti odločbe Ustavnega sodišča RS. Iz navedenega razloga se tudi ne opredeljuje do očitka v pripravljalni vlogi, češ da ustavno sodišče testa sorazmernosti ni opravilo celovito.

12Sodišče pa tudi ni ponovno vložilo zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K iz razloga, ker naj bi bilo navedeno določilo po stališču tožeče stranke v nasprotju s 33. členom Ustave RS. Navedeno določilo Ustave RS določa, da je zagotovljena pravica do zasebne lastnine in dedovanja. Z omejitvijo časa trajanja koncesije se po presoji sodišča v ničemer ne poseže v zasebno lastnino tožeče stranke. Po preteku 15 let se namreč lahko koncesija podaljša, kar izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Tudi če se po tem obdobju ne bi podaljšala, bi lahko tožeča stranka še naprej opravljala svojo dejavnost kot zasebno zdravstveno dejavnost, le da brez koncesije. Samo opravljanje dejavnosti torej s tem ne bi smelo biti prizadeto. Po mnenju sodišča navedena spremenjena ureditev pri dodeljevanju koncesij ne pomeni posega v lastninsko pravico iz 33. člena Ustave RS, zato iz tega razloga ni vložilo nove zahteve za oceno ustavnosti. Omejitev časa trajanja koncesije po presoji sodišča ne pomeni posega v lastninsko pravico.

13V zvezi z navedbo tožeče stranke, da ustavno sodišče še ni odločilo o vseh zahtevah za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, pa sodišče meni, da ni verjetno, da bi o eni zahtevi za oceno ustavnosti istega določila ustavno sodišče odločilo, da ni v neskladju z ustavo, potem pa bi zavzelo v zvezi z drugo zahtevo za oceno ustavnosti istega določila stališče, da pa je v neskladju z ustavo, zato z rešitvijo te zadeve ni čakalo do odločitve o vseh zahtevah za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K.

14Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba, med strankama ni sporno, to je, da je bila pred uveljavitvijo ZZDej-K tožeči stranki z odločbo tožene stranke podeljena koncesija za nedoločen čas. Kadar pa je dejansko stanje med strankama nesporno, pa ima sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

15Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.