UPRS sodba I U 66/2010

Tožbi se ugodi, odločbi Občine Piran št. 429-31/2009-nadom. z dne 2. 9. 2009 in št. 429-31/2009 z dne 21. 7. 2009 se odpravita in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Toženka je tožnici dolžna povrniti 350 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je po prejeti pritožbi tožnice z izpodbijano odločbo z dne 2. 9. 2009 nadomestila svojo prejšnjo odločbo z dne 21. 7. 2009 o odmeri komunalnega prispevka in odločila, da je tožnica za rušitev obstoječega poslopja in gradnjo stanovanjskega objekta v Portorožu na zemljiščih parc. št. 1443/1 in 3 k.o. ... dolžna plačati komunalni prispevek v višini 73.619,55 EUR.

Iz obrazložitve nadomestne odločbe je razvidno, da je prvostopenjski organ ugotovil, da je pritožba delno utemeljena v delu, ki se nanaša na seštevek procenta opremljenosti stavbnega zemljišča z javno infrastrukturo,ki znaša 74 % namesto 77 %, kot je bilo upoštevano v odmerni odločbi z dne 21. 7. 2009. Nadalje ugotavlja, da v obravnavanem primeru ne gre za nadomestno gradnjo po 7. členu Odloka o komunalnem prispevku (v nadaljevanju Odlok) in obširno pojasnjuje, da za stari objekt, za katerega tožnica zatrjuje, da je gospodarski in ne pomožni objekt, komunalni prispevek ni bil obračunan. Zato ni mogel upoštevati njene zahteve po obračunu razlike bruto površine, saj za to ni ustrezne osnove. Navaja tudi, da tožnica ni dokazala zatrjevanega dejstva, da je sedanji objekt v teh dimenzijah obstajal že pred letom 1967 in da se zato glede na 197. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) šteje, da ima uporabno dovoljenje po samem zakonu. Tožnica namreč v pritožbi priznava, da se je objektu spremenila namembnost, kar je v nasprotju s 1. točko 1. odstavka 197. člena ZGO-1. V nadaljevanju toženka navaja, da znašajo po sklepu občinskega sveta povprečni stroški opremljanja stavbnega zemljišča 142,49 EUR/m2 in pojasnjuje, zakaj je izračun tožnice, po katerem je povprečni strošek opremljanja nižji od navedenega po sklepu občinskega sveta, nepravilen. V obrazložitvi so nato navedeni posamezni elementi, ki so bili upoštevani pri izračunu, med drugim izraba stavbnega zemljišča tožnice (ISZ), ki znaša 0,47, dejanska opremljenost stavbnega zemljišča z vodovodnim omrežjem (11 %), odpadnim kanalizacijskim omrežjem (11 %), elektro omrežjem (9 %), javno razsvetljavo (2 %), meteorno kanalizacijo (7 %), hidrantnim omrežjem (2 %) in cesto s pločnikom (32 %), kar predstavlja 74 % opremljenost. Ker je na dan 31. 12. 1999 povprečni strošek komunalnega urejanja pri 100 % opremljenosti stavbnega zemljišča in izrabi 1,00 142,49 EUR/m2 stavbnega zemljišča, znaša na dan 31. 12. 1999 povprečni strošek pri 100 % opremljenosti in izrabi, kot je bila ugotovljena v konkretnem primeru (0,47), 83,37 EUR/m2.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnice zavrnil in v razlogih navedel, da je po določbah Odloka mogoče upoštevati razliko med obstoječo izrabo stavbnega zemljišča in predvideno izrabo samo v primerih, ko gre za nadzidave, prizidave, rekonstrukcije ali nadomestne gradnje. Tudi sam meni, da v konkretnem primeru ne gre za nadomestno gradnjo, saj predstavlja obstoječi objekt, ki je namenjen rušenju, zgolj pomožni kmetijski objekt za spravilo orodja, ki je bil zgrajen brez gradbenega dovoljenja in ni bil nikoli predmet odmere komunalnega prispevka. Nadalje navaja, da se zemljišče načrtovane gradnje nahaja na območju, ki je opremljeno z asfaltirano cesto s pločniki in da se zato glede na 5. člen Odloka upošteva delež komunalne opremljenosti s cestami v višini 32%. Zemljišče tožnice se namreč priključuje na javno cestno omrežje preko zemljišč, na katerih je Občina Piran tožnici ustanovila odplačno stvarno služnost dostopa v dolžini okoli 50 m in po katerem tožnica dostopa do svojega zemljišča. V konkretnem primeru je ulica (Stara cesta), na katero se priključuje predvideni objekt, skoraj v celoti opremljena s pločniki na obeh straneh. V skladu z navedenim členom Odloka je tudi določitev deleža za elektro omrežje v višini 9 %. Ker je upravni organ dolžan upoštevati veljavni odlok, ni mogoče pritrditi tožnici, da bi moral delež elektro infrastrukture znašati 0 %. Tudi drugostopenjski organ zavrača tožničin izračun vrednosti povprečnega stroška opremljanja in navaja, da se povprečni stroški opremljanja (faktor „e“) po določbah Odloka izračunajo tako, da se povprečni strošek opremljanja iz sklepa občinskega sveta (142,49 EUR/m2) množi z deležem povprečnih stroškov opremljanja (% PSO), ki se ugotovi na podlagi tabele iz 5. člena Odloka, pri čemer se upoštevajo različne stopnje izrabe stavbnega zemljišča. Dejanski procent opremljenosti zemljišča (ta je v obravnavanem primeru 74 %) se namreč upošteva šele v nadaljevanju izračuna (element „d“), kot to določa formula za izračun komunalnega prispevka (a x d x e) + (f x a).

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja obširne razloge, s katerimi utemeljuje, zakaj je ugotovitev prvostopenjskega organa, da je bil obstoječi gospodarski objekt zgrajen brez gradbenega dovoljenja in kot tak ni bil predmet plačevanja komunalnega prispevka, napačna. Po njenem mnenju bi morala toženka glede na dejstva, ki jih navaja v tožbi, ugotoviti, da je imel obstoječi objekt uporabno dovoljenje in je bil zaradi tega že upoštevan pri odmeri in plačilu komunalnega prispevka, zaradi česar bi ga moral upoštevati pri odmeri komunalnega prispevka. Poleg tega je bil pri obračunu napačno upoštevan tudi 9 % delež za elektro infrastrukturo, saj gre za omrežje državnega pomena, ki ne spada v komunalno opremljanje zemljišč v pristojnosti lokalnih skupnosti. Tožnica se pri tem sklicuje na določbe 71. in 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) in na odločbo Ustavnega sodišča RS opr. št. U-I-98/09 z dne 18. 6. 2009. Odlok je bil nepravilno uporabljen tudi v delu, ki se nanaša na odmero komunalnega prispevka za cesto s pločnikom. Že v upravnem postopku je pojasnila, da je dovozna pot do njenih parcel (to je odcep od Stare ceste) asfaltirana cesta širine 3,4 m, ki nima pločnikov, zato bi bilo glede na 5. člen Odloka mogoče upoštevati zgolj delež v višini 28 %. Ker pa se celo ta asfaltirana dovozna pot konča na oddaljenosti okoli 3,5 m od parcelne meje in je treba dovozno pot do zemljišča šele izvesti, je toženka brez dejanske podlage upoštevala opremljenost zemljišča z asfaltirano cesto s pločnikom. Tako ji toženka za isto cesto, ki ni javna cesta in za katero je morala z Občino Piran skleniti pogodbo o ustanovitvi stvarne služnosti in zanjo plačati odškodnino, zaračunava komunalni prispevek zaradi opremljenosti z asfaltno cesto s pločnikom z deležem 32 %. V nadaljevanju tožbe tožnica predstavlja svoj izračun komunalnega prispevka, iz katerega je razvidno, da naj bi povprečni strošek opremljanja njenega stavbnega zemljišča („e“) znašal 61,69 EUR/m2 in ne 82,20 EUR/m2, kot je to navedeno v izpodbijani odločbi. Njeno sklepanje je naslednje: če znaša po Odloku povprečni strošek opremljanja 142,49 EUR/m2 za 100 % opremljenost stavbnega zemljišča in izrabo 1,00, znaša za 74 % opremljenost in izrabo 1,0 105,44 EUR/m2 (0,74 x 142,49 EUR/m2), kar pri dejanski izrabi 0,47, kot je to v njenem primeru (in pripadajoči PSO 58,51 %), pomeni vrednost e = 61,69 EUR/m2 (105,44 EUR/m2 x 0,5851). Po njenem izračunu je tako dolžna plačati komunalni prispevek v višini 25.110,60 EUR. Zato predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

K 1. točki izreka

Tožba je utemeljena.

Nepravilno je tožbeno stališče, da bi moral biti pri odmeri komunalnega prispevka upoštevan že obstoječi objekt - ali je to gospodarski objekt ali pomožni objekt za hranjenje vrtnega orodja iz razlogov v nadaljevanju ni relevantno.

Po določbi 80. člena ZPNačrt (Uradni list RS, št. 33/07 in naslednji) je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka investitor oz. lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo, ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost. Z vidika lastnikov obstoječih objektov to pomeni, da jim bo zaračunan komunalni prispevek le za tisto komunalno opremo, na katero doslej niso mogli priključiti svojih (obstoječih) objektov, zaradi česar se bo štelo, da se na to infrastrukturo priključujejo na novo, medtem ko bodo komunalni prispevek za infrastrukturo, na katero so objekti že priključeni, dolžni plačati v primeru, če bodo spreminjali namembnost objekta ali njegovo neto tlorisno površino.

V zadevi ni sporno, da bo tožnica gradila nov stanovanjski objekt in bazen. Prav tako tožnica v tožbi ne izpodbija ugotovitve prvostopenjskega organa, da v obravnavanem primeru ne gre za nadomestno gradnjo, za katero uporabljeni Odlok (Uradne objave Primorske novice, št. 46/00) dopušča drugačno odmero. Navedeno dejstvo je tudi sicer jasno razvidno iz okoliščine, da bo novi objekt imel bistveno spremenjeno oz. drugačno namembnost kot za rušenje predvideni obstoječi objekt, to je stanovanjsko namesto gospodarske funkcije. V takem primeru pa ni mogoče govoriti o nadomestni gradnji, za katero se po 1. odstavku 123. člena ZGO-1B (Uradni list RS, št. 126/07) zahteva, da ima novi objekt enako namembnost kot odstranjeni.

To pomeni, da se v obravnavanem primeru komunalni prispevek odmerja za novogradnjo, ki se bo na novo priključila na komunalno opremo in da zato stanja prejšnjega objekta na istem zemljišču in njegovih priključkov na komunalno infrastrukturo ni mogoče upoštevati. Za odločitev v zadevi so zato pravno nepomembne okoliščine, ki se nanašajo na stari objekt in zatrjevanja, da je bil zanj komunalni prispevek že plačan.

Po 3. odstavku 79. člena ZPNačrt se komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme lahko odmeri, če se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme, to je v območju, na katerem se zagotavlja priključevanje na to vrsto komunalne opreme oziroma območje njene uporabe (1. odstavek 76. člena ZPNačrt). Za obračun komunalnega prispevka za ceste ni nujno, da javna pot (cesta) sega vse do zemljišča tožnice. Bistveno je, da ima kot zavezanka dostop do javne ceste, ki se nahaja v istem obračunskem območju kot njeno zemljišče in da jo torej lahko uporablja, čeprav do nje dostopa po zemljiščih v zasebni lasti. V tem primeru je torej možnost uporabe občinske javne ceste podlaga za presojo, ali je zemljišče opremljeno s to vrsto komunalne opreme. Pri tem pa se sodišče strinja z tožnico, da bi ji lahko toženka odmerila komunalni prispevek za cesto s pločniki le v primeru, če bi bila ta cesta (Stara cesta) v celoti opremljena z njimi in ne le „skoraj v celoti“, kot to navaja drugostopenjski upravni organ .

Tožnica pa v tožbi utemeljeno oporeka upravičenosti odmere za elektro infrastrukturo. Po določbi 1. odstavka 79. člena ZPNačrt komunalni prispevek predstavlja plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini. Komunalna oprema, za katero sme občina zaračunati komunalni prispevek, je določena v 1. odstavku 71. člena ZPNačrt. Gre za objekte in omrežja infrastrukture za izvajanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb, za objekte in omrežja infrastrukture za izvajanje izbirnih lokalnih gospodarskih javnih služb po predpisih, ki urejajo energetiko, na območjih, kjer je priključitev obvezna, in za objekte grajenega javnega dobra. Občina torej lahko odmeri komunalni prispevek le za objekte in omrežja infrastrukture, ki so v upravljanju izvajalcev lokalnih gospodarskih javnih služb. Zgolj dejstvo, ali je sama gradila to omrežje, zato ni odločujočega pomena.

V skladu z določbo 1. odstavka 20. člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/99 in naslednji; v nadaljevanju EZ) se dejavnosti sistemskega operaterja prenosnega omrežja, dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja in dobava električne energije tarifnim odjemalcem opravljajo kot obvezne republiške gospodarske javne službe. Električno omrežje torej predstavlja infrastrukturo, ki ni v upravljanju izvajalcev lokalnih gospodarskih javnih služb (tako tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-98/09-17 z dne 5. 11. 2009, Uradni list RS, št. 94/09) in zato ni komunalna oprema, za katero sme občina zaračunati komunalni prispevek. Občina lahko po določbi 5. odstavka 73. člena ZPNačrt – če ne pride do dogovora z izvajalcem gospodarske javne službe – na lastne stroške zgradi to omrežje, ki je potrebno za opremljanje stavbnih zemljišč, ima pa pravico zaračunati stroške opremljanja stavbnih zemljišč s to infrastrukturo izvajalcu javne službe iz 6. odstavka istega člena (7. odstavek 73. člena ZPNačrt). Stališče toženke, da je upravičena zaračunati komunalni prispevek tudi za to vrsto komunalne infrastrukture, ker je to navedeno v Odloku (uradne objave Primorske novice, št. 46/00), torej ni utemeljeno, saj je taka določba podzakonskega predpisa v nasprotju z ZPNačrt.

Kot ugotavlja sodišče na podlagi 5. člena Odloka, pa je električno omrežje upoštevano tudi v povprečnih stroških opremljanja (faktor „e“), torej v znesku 142,49 EUR/m2 stavbnega zemljišča, ki je bil v obravnavani zadevi upoštevan pri izračunu. Glede na predhodno navedene razloge stroškov opremljanja zemljišč z elektro omrežjem ni mogoče prevaliti na zavezance za plačilo komunalnega prispevka, zato je uporabljeni Odlok v neskladju z ZPNačrt tudi v delu, v katerem je v povprečnih stroških opremljanja stavbnega zemljišča upoštevana opremljenost s to vrsto javne infrastrukture. Enako velja tudi glede upoštevanja telefonskega in CATV omrežja. Po določbah Zakona o elektronskih komunikacijah (Uradni list RS, št. 43/04 in naslednji; v nadaljevanju ZEKom) je izvajanje dejavnosti javnih komunikacijskih storitev sicer v javno korist (2. odstavek 7. člena in 1. odstavek 75. člena ZEKom), ni pa opredeljeno kot gospodarska javna služba. Ti razlogi veljajo tudi za plinovodno omrežje, razen kolikor gre za opravljanje dejavnosti sistemskega operaterja distribucijskega omrežja, ki je po 5. odstavku 30. člena EZ izbirna lokalna gospodarska javna služba in sistemski operater tega distribucijskega omrežja to omrežje tudi razvija (31. a člen EZ) in na ta način skrbi za opremljanje stavbnih zemljišč s tovrstno infrastrukturo.

Navedeno pomeni, da je 5. člen Odloka v delu, ki se nanaša na opredelitev obsega infrastrukture, ki je bila upoštevana pri izračunu povprečnih stroškov opremljanja stavbnega zemljišča za 100 % opremljenost stavbnega zemljišča in izrabo 1,00 („e“), v nasprotju z 1. odstavkom 71. člena ZPNačrt. Na tej podlagi določena vrednost povprečnega stroška opremljanja v višini 142,49 EUR/m2 stavbnega zemljišča na dan 31. 12. 1999, zato ne more biti uporabljena pri izračunu komunalnega prispevka po uveljavitvi ZPNačrt.

Sodišče ob tem ugotavlja, da je navedeno upošteval tudi normodajalec v novem Odloku o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za Občino Piran (Uradne objave Primorske novice, št. 23/09; v nadaljevanju Odlok/09 ), saj je v 6. členu kot komunalno opremo navedel le ceste, vodovod, kanalizacijo, javne površine in površine za ravnanje z odpadki in v 12. členu določil, da je samo ta oprema predmet odmere komunalnega prispevka.

Nenazadnje pa je 5. člen Odloka v nasprotju z ZPNačrt tudi v delu, ko določa, da se pri izračunu upošteva bruto površina investitorjevega objekta (faktor „b“), medtem ko je v 1. odstavku 82. člena ZPNačrt določeno, da se komunalni prispevek določi glede na neto tlorisno površino objekta.

Že iz navedenih razlogov je izpodbijana odločba nezakonita, zato je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo (4. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje (3. odstavek istega člena ZUS-1). Ker bi zgolj z odpravo izpodbijane nadomestne odločbe z dne 2. 9. 2009 nastopilo stanje pred njeno izdajo, torej z pred tem izdano prvostopenjsko odločbo z dne 21. 7. 2009 in v zvezi z njo vloženo pritožbo, je sodišče v skladu s pooblastilom iz 3. odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo tudi odločbo upravnega organ prve stopnje št. 429-31/2009 z dne 21. 7. 2009. Ker je bil z njo komunalni prispevek odmerjen na podlagi istega podzakonskega predpisa, se v tej sodbi ugotovljene nepravilnosti in nezakonitost uporabljenega Odloka se raztezajo tudi nanjo, zato je za zakonito odločitev v zadevi nujna odprava tudi te (prve) odločbe.

Kot rečeno, je toženka v času po izdaji izpodbijane odločbe sprejela nov Odlok/09, ki je začel veljati 1. 11. 2009 in je v 21. členu določil, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati v obravnavani zadevi uporabljeni Odlok. Poleg tega je v 20. členu predpisal, da se odmera komunalnega prispevka v nedokončanih postopkih, to je tistih, v katerih do začetka veljave tega odloka še niso bile izdane odločbe o odmeri komunalnega prispevka, dokonča po predpisih, veljavnih na dan prejema popolne vloge. Ker navedena prehodna določba odkazuje na uporabo predpisa, za katerega je bilo v tem postopku ugotovljeno, da ni v skladu z ZPNačrt, bo moral upravni organ v ponovljenem postopku v skladu z načelom zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; ZUP) odločiti po podzakonskem predpisu, veljavnem v času ponovne izdaje odločbe na prvi stopnji, torej po Odloku/09.

K 2. točki izreka

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z določbo 5. člena Pravilnika se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti povrnejo po določbah Zakona o pravdnem postopku in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisov.

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).