UPRS Sodba II U 280/2020-16

I. Tožbi se ugodi. Izpodbijana odločba Eko sklada, Slovenskega okoljskega javnega sklada, št. 36001-2351/2017-4 z dne 8. 8. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki 15,00 EUR stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od prvega dne po preteku 15 dnevnega roka za izpolnitev obveznosti do plačila, vse v 15-ih dneh pod izvršbo.

1Z izpodbijano odločbo je Eko sklad, Slovenski okoljski javni sklad (v nadaljevanju Eko sklad), zavrnil vlogo vlagateljice oz. sedaj tožnice za pridobitev nepovratne finančne spodbude za ukrep vgradnje toplotne črpalke za centralno ogrevanje stanovanjske zgradbe ter odločil, da v tem postopku stroški niso nastali. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da bo naložba z izvedbo toplotne črpalke izvedena na stavbi z naslovom ..., ki stoji na parc. št. 284/1 k.o. ... Odlok o načrtu za kakovost zraka na območju Mestne občine Maribor (Ur. list RS, št. 57/17 – v nadaljevanju Odlok MOM 2017) v 2. členu določa, da je območje Mestne občne Maribor območje obremenjenosti z delci PM10. Ker stavba, na kateri bo izvedena naložba vgradnje toplotne črpalke za centralno ogrevanje stoji na parc. št. 284/1 k.o. ..., kjer je skladno s posredovanimi podatki občine kot prednostni način ogrevanja določena uporaba zemeljskega plina, pogoji za dodelitev zaprošene spodbude v skladu s 4. členom Odloka MOM 2017 niso izpolnjeni. O ugotovitvah Eko sklada je bila vlagateljica seznanjena z dopisom z dne 4. 5. 2018 in je dne 11. 5. 2018 tudi posredovala ugovor, v katerem je navedla, da ob oddaji njene vloge na predmetni parceli ni bil določen noben prednostni način ogrevanja, pri čemer je bil Odlok MOM 2017 sprejet po oddaji vloge, zato želi, da se njena vloga obravnava skladno s pravili, ki so veljali v času dneva vložitve vloge in se ji finančna vzpodbuda odobri. Ker je Eko sklad vezan na načelo zakonitosti, določeno v prvem odstavku 6. člena ZUP, kar pomeni, da odloča po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnostih in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ki so veljavni v času odločanja, so navedbe vlagateljice iz ugovora neutemeljene.

2Zoper izpodbijano odločbo je tožeča stranka vložila tožbo v tem upravnem sporu smiselno iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava in posledično nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Navaja, da za Mestno občino Maribor (MOM) skladno z drugim odstavkom 4. člena Odloka MOM 2017 niso določena območja, za katera bi bil kot prednostni način ogrevanja določen zemeljski plin. Občina bi morala takšna območja določiti, ali z občinskimi akti ali lokalnim energetskim konceptom. V lokalnem energetskem konceptu Mestne občine Maribor (v nadaljevanju LEK) tožnik ni našel besedila, ki bi takšna območja konkretno določala. Opravil je tudi poizvedbe pri MOM in prejel elektronsko sporočilo ter izseke besedil iz LEK-a, iz katerih bi naj izhajala določitev območij prednostnih načinov ogrevanja, vendar pa iz teh izsekov ni mogoče razbrati, kje točno so ta območja določena. Besedilo se sklicuje samo na „območja v mestu z višjo gostoto poselitve“ in je tako več kot očitno, da MOM v LEK-u sploh nima na določen in jasen način določenih območij prednostnega načina ogrevanja. Splošni akti, ki kakorkoli urejajo pravice in dolžnosti posameznikov ali posegajo v njihove pravne položaje, morajo to početi s takšno stopnjo konkretiziranosti oz. določljivosti, da se lahko njihov naslovnik v njih prepozna in posledično ugotovi posledice, ki zanj iz njih izhajajo. Če tega ne more, to pomeni poseg v njegovo pravico do pravne varnosti, ki je sestavni del pravne države, ki jo določa 2. člen Ustave RS (v nadaljevanju URS).

3Nadalje tožeča stranka navaja, da četudi bi se štelo, da ima MOM v LEK-u veljavno določena območja s prednostnim načinom ogrevanja, pa meje le-teh skladno s tretjim odstavkom 4. člena Odloka MOM 2017 niso bile na pravilen način določene na zemljiško parcelo natančno; torej katere parcele vse spadajo v sporno območje. Meje teh območij, oz. katere parcele vanjo spadajo, tako ni določila občina kot subjekt samoupravne lokalne skupnosti, pač pa so to storili njeni zaposleni ob sodelovanju z zunanjimi svetovalci (B. in C., kar izhaja iz oddaje Preverjeno z dne 29. 5. 2018) brez kakršnega koli zakonitega, javnega, transparentnega oz. na demokratičnih načelih temelječega postopka. Seznam parcel, ki sodijo v območje s prednostnim načinom ogrevanja bi namreč po prepričanju tožnika moral sprejeti Mestni svet MOM kot edini pristojni organ za sprejemanje splošnih aktov na ravni občine. Tipi slednjih aktov so tudi določeni v 64. in 65. členu Zakona o lokalnih samoupravi (v nadaljevanju ZLS). Kot izhaja iz e-pošte MOM (D.D.) z dne 20. 8. 2018, je MOM toženki le posredovala seznam (karto) parcel, ki velja za odločanje o upravičenosti do subvencije s strani toženke po sprejemu novega Odloka MOM 2017 in se uporablja v razpisu št. 54SUB-OB17 z dne 25. 1. 2018. Da bi o seznamu (karti parcel) na ravni občine moral odločati Mestni svet, izhaja tudi iz dejstva, da je predhodni seznam parcel z omejitvami, ki je veljal za potrebe podeljevanja subvencij s strani toženke za leto 2015 in naprej, sprejel Mestni svet MOM. Ker sporni seznam za leto 2017 ni bil veljaven, je kršen 154. člen Ustave RS, ki določa, da morajo biti splošni akti javno objavljeni. Razen tega je Odlok MOM začel veljati 18. 10. 2017, med tem ko je MOM toženki seznam (karto parcel) posredovala šele 25. 1. 2018, tako da je Odlok MOM 2017 veljal več kot 3 mesece, preden je bil toženki s strani MOM sploh posredovan sporni seznam. Toženka v tem času več kot očitno ni odločala o vlogah prosilcev, ampak je čakala na MOM. S tem pa se je povzročilo dvoje: v veliki večini primerov je prišlo do molka organa (toženke), ki pa je potem, ko je enkrat odločal, odločal po predpisih (seznamu), ki je formalno veljal v času odločitve, ni pa veljal v času, ko so prosilci vlagali prošnje in se zanašali na neko stanje. Takšen primer je tudi tožničin, saj je bila tožnica ob vložitvi vloge dne 4. 12. 2017 v dobri veri, da njena parcela ne sodi v območje s prednostnim načinom ogrevanja, kar po stanju na dan 4. 12. 2017 tudi dejansko ni, ampak se je ta uvrstila šele na podlagi novega seznama (karte) MOM z dne 25. 1. 2018. Tako je bila tožnica dejansko zavedena, da njena vloga izpolnjuje vse kriterije za ugoditev, zaradi česar se je v končni fazi tudi odločila za investicijo in jo izvedla v letu 2017 pred začetkom kurilne sezone. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu v ponovni postopek

4Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe iz tožbe in se zavzemala za njeno zavrnitev. Navaja, da je skladno z Odlokom MOM 2017, MOM tista, ki toženi stranki zagotovi podatke o mejah območij, kjer so določeni prednostni načini ogrevanja na zemljiško parcelo natančno, tožena stranka pa je dolžna skladno z načelom zakonitosti te podatke upoštevati. Zaradi spoštovanja načela zakonitosti ne more upravni organ oz. uradna oseba po lastni presoji odkloniti uporabe nižjega predpisa, ki bi bil v nasprotju z višjim predpisom. Pravna presoja medsebojne skladnosti pravnih pravil, ki jih je treba uporabiti pri odločanju v upravnem postopku je pridržana sodni veji oblasti, tako da je treba šteti, da so vsi pravni akti medsebojno skladni, vse dokler sodna veja oblasti ne odloči drugače. V kolikor je MOM tožnici posredovala drugačne podatke o prednostnem načinu ogrevanja, kot jih je posredovala toženi stranki, pa to na odločitev v upravnem postopku ne vpliva. Poudarja še, da v predmetnem postopku ni mogla uporabiti seznama, ki ga je MOM posredovala za potrebe javnega poziva 37SUB-OB16, ki je bil izveden na podlagi Odloka o načrtu za kakovost zraka na območju Mestne občine Maribor (Ur. List RS, št. 108/13), saj je ta veljal za potrebe tega javnega poziva, ki je bil zaključen dne 13. 10. 2017. Za potrebe novega javnega poziva 54SUB-OB17 pa je bil v naslednjem uradnem listu objavljen nov odlok. Četudi bi MOM podatke o prednostnem načinu ogrevanja na zemljiško parcelo natančno posredovala prej, to ne bi spremenilo končne odločitve v upravnem postopku, le o vlogi tožnice bi tožena stranka odločila prejel.

5V zvezi z navedbami tožnice, da parc. št. 284/1 k.o. ... ni povezana z napeljavo na zemeljski plin, pa tožena stranka odgovarja, da tožnica v tem delu navaja nova dejstva in predlaga nove dokaze, ki jih je imela možnost navesti, oz. predložiti že tekom upravnega postopka, pa tega ni storila, zato predstavlja tožbeno novoto. Razen tega pa te navedbe, da tožnici ni omogočeno ogrevanje z uporabo zemeljskega plina ter ugotavljanje v tej zvezi pomembnih dejstev za upravni postopek, v katerem se ugotavlja upravičenost do pridobitve pravice do nepovratne finančne vzpodbude niso bistvene. Tožena stranka je bila dolžna upoštevati Odlok MOM 2017 in seznam, ki ji ga je posredovala MOM, zato ni bistveno, kakšne so dejanske možnosti tožnice za priključitev na zemeljski plin.

6V nadaljnjih pripravljalnih vlogah sta stranki dodatno pojasnjevali svoja dejanska in pravna stališča, pri čemer je tožeča stranka še izpostavila, da je bila ob vložitvi vloge dne 4. 12. 2017 v dobri veri, da njena parcela ne sodi v območje s prednostnim načinom ogrevanja, kar po stanju na dan 4. 12. 2017 dejansko tudi ni. Toženka na svoji spletni strani, kot tudi v vprašanjih in odgovorih prosilcem za subvencije sporoča, da se z izvajanjem naložbe lahko začne takoj po oddaji vloge na naslov Eko sklada. Pravno stanje sredi razpisa se ne sme spreminjati, tožena stranka pa je s čakanjem na nove podatke dopolnjevala oz. spreminjala razpisne pogoje z dne 13. 10. 2017, kar ni skladno z načelom pravne države in zaupanjem v pravo. Toženka je pa sedaj za področje Občine Kranj oz. Hrastnik na svoji spletni stani dne 28. 1. 2020 izrecno objavila, da bo v tamkajšnjih primerih vloge, ki so bile vložene v času starih odlokov, obravnavala po starih odlokih in ne po novih. Tako torej toženka za področje Kranja oz. Hrastnika odstopa od načela zakonitosti, to je, da bi o vlogah, o katerih še ni bilo odločeno, odločala po predpisih v času odločanja. S tem pa je kršena tožnikova pravica do enakega obravnavanja.

7V zvezi z gornjimi navedbami tožnice, da naj bi tožena stranka drugače odločala pri Občinah Kranj in Hrastnik kot v primeru MOM, pa tožena stranka odgovarja, da situacija ni primerljiva, saj je bil v Uradnem listu RS, št. 2/2020 z dne 10. 1. 2020 objavljen Odlok o spremembah Odloka o določitvi podobmočij zaradi opravljanja s kakovostjo zunanjega zraka, ki v 3. členu v tretjem odstavku tudi določa, da se postopki za dodelitev vzpodbud, začeti v skladu s predpisoma iz prvega in drugega odstavka tega člena, ki na dan uveljavitve tega odloka še niso končani, končajo v skladu s predpisoma iz prvega in drugega odstavka tega člena. Odlok MOM iz leta 2017 pa tovrstnih prehodnih in končnih odločb ni vseboval, zato takšno postopanje v obravnavani zadevi tudi ni bilo mogoče.

8Tožba je utemeljena.

9V obravnavani zadevi je tožena stranka z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino vlogo, s katero se je ta prijavila na Javni poziv 54SUB-OB17 za pridobitev nepovratne finančne spodbude občanom za nove naložbe rabe obnovljivih virov energije in večje energijske učinkovitosti stanovanjskih stavb, in sicer za ukrep C - vgradnja toplotne črpalke za centralno ogrevanje stanovanjske stavbe (v nadaljevanju Javni poziv). Pri tem med strankama ni bilo sporno, da gre v predmetni zadevi za investicijo (vgradnjo električne toplotne črpalke) v stanovanjsko stavbo na naslovu ..., ki se nahaja na parc. št. 284/1 k.o. ...

10Sodišče ugotavlja, da je bil Javni poziv 54SUB-OB17 objavljen dne 13. 10. 2017, Odlok MOM 2017, ki ga je organ uporabil pri odločanju, je začel veljati dne 18. 10. 2017 (Uradni list RS št. 57/2017 z dne 17. 10. 2017), tožnica pa je vlogo za pridobitev finančne spodbude vložila 5. 12. 2017. V času vložitve tožničine vloge je tako že veljal Odlok MOM iz leta 2017 in ne predhodno veljavni Odlok o načrtu za kakovost zraka na območju Mestne občine Maribor iz leta 2013 (Uradni list RS št. 108/13 z dne 20. 12. 2013) ter na njegovi podlagi sestavljeni podatki. Sodišče povzema kot pravilne razloge tožene stranke, da je upravni organ vezan na načelo zakonitosti, določeno v prvem odstavku 6. člena ZUP, kar pomeni, da organ odloča po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ki so veljavni v času odločanja.¹ Prav tako sodišče v upravnem sporu odloča po stanju na dan izdaje izpodbijanega akta. Navedbe tožeče stranke, da bi moral organ pri obravnavanju njene vloge upoštevati seznam, ki ga je MOM posredovala toženi stranki v zvezi s prej veljavnim Odlokom iz leta 2013, so zato neutemeljene.

11Prav tako so neutemeljeni očitki tožeče stranke, da bi naj prišlo do kršitve načela enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS), ker naj bi tožena stranka za področje Občine Kranj oz. Hrastnik na svoji spletni stani dne 28. 1. 2020 izrecno objavila, da bo v tamkajšnjih primerih vloge, ki so bile vložene v času starih odlokov, obravnavala po starih odlokih in ne po novih. Sodišče se strinja z navedbami tožene stranke, da v obravnavanem primeru ne gre za isto situacijo, kot v primeru Občine Kranj in Hrastnik. V Uradnem listu RS, št. 2/2020 z dne 10. 1. 2020 je bil namreč objavljen Odlok o spremembah Odloka o določitvi podobmočij zaradi upravljanja s kakovostjo zunanjega zraka, ki je v prvem in drugem odstavku 3. člena določal, da z dnem uveljavitve tega odloka prenehata veljati Odloka o načrtu za kakovost zraka na območju Mestne občine Kranj in Mestne občine Hrastnik, v tretjem odstavku istega člena pa je določal, da se postopki za dodelitev spodbud, začeti v skladu s predpisoma iz prvega in drugega odstavka tega člena, ki na dan uveljavitve tega odloka še niso končani, končajo v skladu s predpisoma iz prvega in drugega odstavka tega člena. Odlok MOM iz leta 2017 pa takšne prehodne določbe nima, zato v primeru vlog, ki se nanašajo na MOM takšno postopanje s strani tožene stranke ni bilo mogoče, s čimer tudi ni prišlo do kršitve 22. člena USRS.

12Veljavna pravna podlaga za odločanje tožene stranke je tako bil Odlok MOM iz leta 2017. Slednji je v drugem odstavku 4. člena določal, da upravičenci do spodbud za zamenjavo kotlov na katero koli vrsto goriv z novimi kotli na lesno biomaso in za vgradnjo električnih toplotnih črpalk za ogrevanje stavb iz predpisa, ki ureja spodbujanje učinkovite rabe energije in rabe obnovljivih virov energije iz predpisa, ki ureja zagotavljanje prihrankov energije pri končnih odjemalcih, do teh spodbud niso upravičeni na območju, kjer je z občinskimi akti ali lokalnim energetskim konceptom kot predhodni način ogrevanja stavb določeno daljinsko ogrevanje, razen če so ti kotli namenjeni za daljinsko ogrevanje. Če je kot prednostni način ogrevanja določena uporaba zemeljskega plina, upravičenci do spodbud niso upravičeni do spodbud za zamenjavo kotlov na vse vrste goriv z novimi kotli na lesno biomaso in vgradnjo električnih toplotnih črpalk. V tretjem odstavku 4. člena pa je določeno, da občina za dodeljevanje subvencij Eko skladu in ministrstvu, pristojnemu za energijo, zagotavlja podatke o meji območja iz 2. člena tega Odloka na parcelo natančno in podatke o mejah območji, kjer je kot prednostni način ogrevanja določeno daljinsko ogrevanje ali uporaba zemeljskega plina prav tako na zemljiško parcelo natančno. Odlok MOM je v drugem in tretjem odstavku 4. člena, enaka določba pa je zapisana tudi na 3. strani Javnega poziva jasen, in sicer morajo biti podatki o parcelah, kjer je kot prednostni način ogrevanja določena uporaba zemeljskega plina, določeni na parcelo natančno.

13Kot izhaja iz tretjega odstavka 4. člena Odloka MOM 2017, mora imeti Eko sklad za odločanje o vlogah za finančne spodbude po drugem odstavku 4. člena s strani občine zagotovljene podatke o nepremičninah, ki spadajo v območje, za katerega je kot prednostni način ogrevanja določena uporaba zemeljskega plina, na zemljiško parcelo natančno, ki pa morajo kot taki izhajati bodisi iz lokalnega energetskega koncepta (v nadaljevanju LEK), bodisi iz občinskega akta. Če je na tak način določeno območje, kjer je kot prednostni način ogrevanja določena uporaba zemeljskega plina, so spodbude za vgradnjo električnih toplotnih črpalk izključene.

14Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe v zvezi s tem, ali je nepremičnina, v katero je tožnica želela vgraditi toplotno črpalko, umeščena v območje, kjer je kot prednostni način ogrevanja določena uporaba zemeljskega plina, navedla zgolj, da se sporna stavba nahaja na parc. št. 284/1 k.o. ..., kjer je skladno s posredovanimi podatki občine kot prednostni način ogrevanja določena uporaba zemeljskega plina, zato pogoji za dodelitev zaprošene spodbude niso izpolnjeni. Iz obrazložitve pa ne izhaja, kakšne podatke je občina posredovala toženi stranki, kdaj jih je posredovala in v kakšni obliki, zato se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti in je podana absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

15Sodišče ob tem pripominja, da je zgolj iz navedb tožeče razbrati, da naj bi bili podatki, na podlagi katerih je tožena stranka sprejela svojo odločitev, opredeljeni v LEK-u MOM. Pri tem ni mogoče slediti navedbam tožeče stranke, da bi seznam parcel, ki sodijo v območje s prednostnim načinom ogrevanja moral sprejeti Mestni svet MOM, kot edini pristojni organ za sprejemanje splošnih aktov na ravni občine, ki so določeni v 64. in 65. členu ZLS. Pooblastila lokalne skupnosti, da sprejeme lokalni energetski koncept so opredeljena v 29. členu Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1) in ga lokalna skupnost sprejme po predhodnem soglasju ministra, pristojnega za energijo in ga objavi na svojih spletnih straneh (prvi odstavek 29. člena EZ-1). LEK pa poleg drugih načrtov prostorskega in gospodarskega razvoja lokalne skupnosti in lokalnih energetskih gospodarskih javnih služb ter uporabe energije, njenega varčevanja in uporabe obnovljivih virov energije, ureja tudi izboljšanje kakovosti zraka na območju lokalne skupnosti (drugi odstavek 29. člena EZ-1). LEK je torej veljavni akt, na podlagi katerega MOM lahko oblikuje seznam nepremičnin, kjer je kot prednostni način ogrevanja določena uporaba zemeljskega plina. Za namene dodelitve sredstev v zvezi z izboljšanjem kakovosti zraka, pa mora, kot je obrazloženo zgoraj, že LEK vsebovati vse potrebne podatke, kot jih določata drugi in tretji odstavek Odloka MOM 2017, torej navedbo nepremičnin, ki spadajo na tako območje na zemljiško parcelo natančno.

16Po obrazloženem, ko se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Sodišče je zato v skladu z 2. in 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo temu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral le-ta odpraviti navedene kršitve pravil postopka, pravilno in popolno ugotoviti dejansko stanje ter nato ustrezno uporabiti materialno pravo v zgoraj nakazani smeri.

17Zaradi absolutne bistvene kršitve pravil postopka, ki je ne more odpraviti sodišče, pač pa mora to storiti organ, sodišče ni razpisalo glavne obravnave, pač pa je odločilo na seji (tretji odstavek 27. člena v zvezi z drugim odstavkom 59. člena ZUS-1).

18O stroških postopka je sodišče odločilo v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Tožeči stranki je prisodilo pavšalni znesek v višini 15,00 EUR, kar je dolžna povrniti tožena stranka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od prvega dne po preteku 15 dnevnega roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

¹ Tako sodba VSRS X Ips 1275/2005 z dne 12. 11. 2009 in sodbi UPRS I U 1593/2014 z dne 16. 12. 2014 in I U 1178/2014 z dne 31. 3. 2015.