UPRS Sodba I U 287/2018-16

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kulturo 6110-153/2017/7 z dne 5. 1. 2018 se odpravi ter zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške sodnega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od dneva vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju tožena stranka) je z izpodbijano odločbo zavrnilo sofinanciranje javnega kulturnega programa, ki ga je v postopku Javnega razpisa za izbor javnih kulturnih programov na področju umetnosti, ki jih bo v letih 2018 – 2021 sofinancirala Republika Slovenija iz proračuna, namenjenega za kulturo (v nadaljevanju Javni razpis), prijavil tožnik.

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da je tožnikova vloga za sofinanciranje programa na področju glasbenih umetnosti pravočasna in popolna, ter da tožnik izpolnjuje splošne in posebne razpisne pogoje, navedene v točki 6 razpisnega besedila. Skladno s točko 9 razpisnega besedila je najvišje možno število prejetih točk 100, financirani pa so lahko programi, ki prejmejo najmanj 81 točk. Višina odobrenih sredstev za program je odvisna od zaprošene vrednosti in doseženega števila točk, pri čemer se zaradi uskladitve z višino razpoložljivih sredstev dobljena vrednost pomnoži s korekcijskim faktorjem.

3Vlogo tožnika je v skladu z Zakonom o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK) in Pravilnikom o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (v nadaljevanju Pravilnik) obravnavala ter skladno s kriteriji v tabeli v točki 8.2 razpisnega besedila obrazloženo ocenila pristojna strokovna komisija za področje glasbenih umetnosti. Po posameznih kriterijih, navedenih v točki 8.2 razpisnega besedila, je program tožnika ocenila s skupaj 80 točkami, in sicer : 1. referenčnost prijavitelja po kriterijih 1.a in 1.b 20 točk (najvišje možno število točk); 2. prijavljeni program po kriteriju 2.a 12 točk, po kriteriju 2.b 12 točk, po kriteriju 2c 12 točk in po kriteriju 2.d 6 točk, skupaj 42 točk (od skupno možnih 60 točk); in 3. finančno ovrednotenost programa po kriteriju 3.a 8 točk in po kriteriju 3.c 10 točk, skupaj 18 točk (od skupno možnih 20 točk). Iz obrazložitve dalje sledi, da je skladnost prijavljenega programa z razvojnimi cilji opredeljenimi v štiriletnem strateškem načrtu, tehtnost utemeljitve programskih vsebin z vidika pomena za razvoj dejavnosti prijavitelja ter prispevka k razvoju glasbene umetnosti (kriterij 2.a) strokovna komisija ocenila kot ustrezno in skladno z merili po tem kriteriju programu dodelila 12 točk od možnih dvajsetih. Avtorji, ki jih prijavitelj predlaga v programu, so aktualni in umetniško relevantni. Gre za sodobne glasbene prakse, ki so pri nas deficitarne. Producentu gre sicer očitati, da se nekateri izvajalci nekoliko ponavljajo. Prav tako so kritiško referenčni predvsem tuji gostje, ki so tudi sicer v ospredju predlaganega programa, kar je ena njegovih večjih pomanjkljivosti. Z oceno ustrezno je strokovna komisija prijavljeni program ocenila tudi po kriteriju 2.b (aktualnost in kakovost ponudbe avtorjev, avtorskih skupin in ostalih izvajalcev in podizvajalcev programa) in mu dodelila dvanajst točk od petnajstih možnih. Tožnik v prijavljenem programu k stvarem pristopa izrazito izvirno, z različnimi programi, ki segajo od naročil umetniških del do koncertnih produkcij in založništva, prav tako tudi intervencij v javnem prostoru. Kot tak je program izrazito samosvoj, z jasno izdelanim, a kompleksnim karakterjem. Kriterij „izkazovanje izvirnosti in ustvarjalnosti k pristopu in izvedbi“ (2.c) je zato strokovna komisija ocenila z ustrezno in programu dodelila dvanajst točk od petnajstih možnih. Komisija dalje ugotavlja, da producent pristopa k razvoju občinstva z delavnicami in predavanji, obenem pa tudi s kontinuiranim predstavljanjem sodobnih praks elektronske glasbe in njenih avtorjev. Na tem področju bi vseeno lahko prijavitelj pripravil bolj kompleksen in ambiciozen sklop dejavnosti. Po kriteriju razvoj občinstva (2.d) je zato program ocenila z oceno delno ustrezno in mu dodelila šest točk od desetih možnih. Zaprošeni znesek je realen, stroški so realno predvideni. Posamezni honorarji so zmerni, v njih tudi ni večjih odstopanj v razmerjih med referenčnimi tujimi gosti in manj znanimi domačimi umetniki. Po kriteriju finančne ovrednotenosti programa (po kriteriju 3.a in 3.c) je zato strokovna komisija program ocenila z 18 točkami od dvajsetih možnih, in sicer glede na vsebino in obseg realno finančno ovrednoten in izvedljiv program po kriteriju 3.a kot ustrezen (8 točk), glede na stopnjo finančne soudeležbe izvajalca z lastnimi ali pridobljenimi sredstvi po kriteriju 3.c pa z najvišjim možnim številom 10 točk.

4Ker prijavljeni program tožnika ne dosega števila 81 točk, ki je v 9. točki razpisnega besedila določeno kot prag za sofinanciranje, je z izpodbijano odločbo, skladno s predlogom strokovne komisije, odločeno tako, kot izhaja iz izreka.

5Tožnik se z ocenjevanjem tožene stranke ne strinja in meni, da bi moral dobiti višje število točk od dodeljenih. V tožbi uveljavlja razloge iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

6Ocena po kriteriju 2.a je neskladna z besedilom Javnega razpisa, po katerem bi morala tožena stranka (ob sicer sporni) oceni ustrezno, dodeljene 4 točke pomnožiti s številom 4 in programu po tem kriteriju dodeliti 16 točk. Pri ocenjevanju po tem kriteriju je prišlo tudi do bistvene kršitve določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki se subsidiarno uporablja pri odločanju na podlagi ZUJIK. V obrazložitvi tožena stranka navaja zgolj pozitivne ocene, istočasno pa tožniku dodeli zgolj 4 od 5 možnih točk. Iz obrazložitve tako ni razvidna pomanjkljivost, zaradi katere je vloga „ustrezna“ in ne „povsem ustrezna“. Ker razpisna dokumentacija ne pove, kaj je razlika med „ustrezna“ (4 točke) in „povsem ustrezna“ (5 točk), bi tožena stranka razloge za nižjo oceno morala navesti v obrazložitvi odločbe. Ker tega ne stori, izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev postopka.

7Pri oceni po kriteriju 2.b (aktualna in kakovostna ponudba avtorjev) se tožena stranka opredeli le do aktualnosti, v ničemer pa se ne opredeli do elementa kakovosti. Kot pri kriteriju 2.a je odločitev tudi v tem delu obremenjena s bistveno kršitvijo pravil postopka, saj tožena stranka, upoštevajoč vsebino kriterija, ne pojasni dodeljenega števila točk. Odločitev argumentira zgolj s tem, da so avtorji tuji in da se ponavljajo, kar ni vsebina kriterija (ta namreč ne omogoča nižjega števila točk zaradi tega, ker je avtor tuj in ne domač). Po drugi strani pa se tožena stranka v nasprotju s kriterijem ni opredelila do kakovosti izvajalcev. Argumentacija tožene stranke je zato očitno nerazumna. Tudi pri kriteriju 2.c tožena stranka ni sledila vsebini v razpisu določenega kriterija in se do ustvarjalnosti pristopa in ustvarjalnosti izvedbe sploh ni opredelila. Izvirnost pristopa je v obrazložitvi ocenjena samo pozitivno, ocena „ustrezno“ pa je (v nasprotju z ZUP) v celoti neobrazložena. Obrazložitev je zaradi notranje neskladnosti tudi izrazito nerazumna. Pri ocenjevanju po kriteriju 2.d tožena stranka ni uporabila nobenega od podkriterijev, in sicer a) kakšna je strategija razvoja občinstva, b) kakšni so predvideni načini promocije in c) kakšna je predvidena dostopnost programa javnosti. Tožniku je dodelila zgolj tri točke z utemeljitvijo, da bi lahko pripravil „bolj kompleksen in ambiciozen sklop dejavnosti“. Tožnik zato ocenjuje, da je tudi pri tem kriteriju odločba bistveno pomanjkljivo obrazložena in neskladna s kriteriji ocenjevanja. Skladno z Javnim razpisom je predmet ocenjevanja po kriteriju 3.a je realna ovrednotenost in izvedljivost programa. Ocena „ustrezen“ je v izpodbijani odločbi obrazložena zgolj z navedbo, da je zaprošen znesek realen (kar pomeni, da je program očitno realno ovrednoten) ter da ni večjih odstopanj v honorarjih med tujimi gosti in manj znanimi domačimi umetniki. Slednje po navedbah tožbe ni predmet presoje po tem kriteriju, saj bi tožena stranka morala presoditi realno izvedljivost projekta, s katero razmerja med honorarji nimajo nič. Obrazložitev je tudi v tem delu bistveno pomanjkljiva, saj ob navedenem tožena stranka svoje ocene oziroma dodeljenega števila točk ne pojasni.

8Izpodbijana odločba je v celoti utemeljena z obrazloženim predlogom strokovne komisije. Zgoraj navedene pomanjkljivosti in napake bi narekovale poziv strokovni komisiji, da svoj predlog (oziroma obrazložitev) dopolni tako, da bo skladen s kriteriji razpisa. V nasprotju s tem pa uradna oseba v izpodbijani odločbi predlog strokovne komisije povsem nekritično povzame.

9Tožena stranka je z izdajo izpodbijane odločbe posegla tudi v ustavno pravico tožnika do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Njena bistveno pomanjkljiva obrazložitev namreč tožniku onemogoča oziroma omejuje pravico do učinkovitega varstva pravic v postopku s pravnimi sredstvi.

10V odgovoru na tožbo tožena stranka uvodoma poudari, da je bilo skladno z 11. točko razpisnega besedila na osnovnem razpisnem področju glasbene umetnosti sofinanciranih največ 8 programov, skladno z drugim odstavkom 103. člena ZUJIK pa se v postopku javnega razpisa financirajo tisti programi, ki so v postopku izbire ocenjeni oziroma ovrednoteni višje. Očitek tožnika o bistvenih kršitvah določb postopka, zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava, zavrača. Tožena stranka je postopek vodila zakonito, transparentno in zagotovila enako obravnavo vseh prijaviteljev.

11V celoti zavrača tudi ugovor, da je tožeča stranka prejela prenizko število točk po posameznih kriterijih. Iz zapisnika strokovne komisije št. 6110-102/2017/10 z dne 4. 1. 2018 razvidno, da je strokovna komisija po kriteriju 2.a tožniku dodelila 12 točk, kar pomeni, gledano primerjalno z vlogami, ki so jih na javni razpis prijavili drugi prijavitelji, kot „delno ustrezno“. V obrazložitvi pa je strokovna komisija pomotoma navedla oceno „ustrezno“, kar pa ne pomeni, da je tožniku po tem kriteriju dodelila premajhno število točk. Na ugovor pomanjkljive obrazložitve števila dodeljenih točk pri tem in naslednjih kriterijih, tožena stranka odgovarja, da je razpis konkurenčnega značaja, kar pomeni, da so vloge vseh prijaviteljev med sabo primerjane na podlagi istih kriterijev, pri čemer poudari, da se program ocenjuje kot celota. Večina kriterijev ni naravnana tako, da bi zasledovala absolutni in kvantitativno merljivi cilj. Pri obrazložitvah mnenje strokovne komisije zajema vse podkriterije znotraj posameznega kriterija in torej predstavlja mnenje strokovne komisije o ustreznosti programa na podlagi kriterija v celoti, ne pa po posameznih delih kriterija. Za presojo so pristojni izključno strokovnjaki za posamezna področja. V obrazložitvi izpodbijanega akta tako ni mogoče navesti, kaj manjka tožniku, da bi na podlagi katerega od kriterijev dobil višjo oceno, saj gre za vsebinsko primerjanje in presojo vseh prispelih vlog in ne za kvantitativno merjenje. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

12V pripravljalni vlogi tožnik obrazloženo zavrača navedbe odgovora na tožbo in v celoti vztraja pri vloženi tožbi. V nadaljnji (drugi) pripravljalni vlogi opozarja še na odločitev sodišča v zadevi I U 251/2018 (sodba z dne 18. 12. 2018), ki sodišče, skladno z načelom enakega obravnavanja, zavezuje tudi v tem postopku. Tožena stranka v odgovorih na pripravljalne vloge vztraja pri dosedanjih navedbah in predlogih. V zvezi s sodbo, na katero se sklicuje tožnik, pa navaja, da ta sicer izhaja iz istega Javnega razpisa, vendar so bili programi, prijavljeni na razpis, različni in so posledično različno ocenjeni. Zato želi, da sodišče dejansko presodi upravni akt, ki je predmet spora.

13Tožba je utemeljena.

14Skladno s prvim odstavkom 100. člena ZUJIK se za vprašanja postopkov javnega razpisa in javnega poziva smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, kolikor niso v tem zakonu urejena drugače. Zaradi specifičnega načina odločanja, predpisanega v določbah ZUJIK in Pravilnika, se določbe ZUP o obrazložitvi odločbe, izdane v postopku javnega razpisa, uporabljajo smiselno in prilagojeno naravi postopka in predpisanemu načinu sprejemanja odločitve.

15Ocenjevanje in vrednotenje vlog v postopku javnega razpisa po določbah ZUJIK (119. člen) in Pravilnika (11. in 12. člen) namreč izvede strokovna komisija, ki kulturne programe oziroma projekte, ki so vsebovani v ustreznih vlogah, razvrsti glede na kriterije za ocenjevanje in vrednotenje, kot so bili določeni v objavi razpisa. O razvrstitvi pripravi poročilo, v katerem morajo biti natančno navedeni razlogi za razvrstitev kulturnih programov oziroma kulturnih projektov, in predlog, kateri kulturni programi oziroma projekti se financirajo v določenem obsegu, kateri pa se glede na višino sredstev in razvrstitev ne financirajo. Na podlagi predloga strokovne komisije minister izda o vsaki ustrezni vlogi, prispeli na javni razpis, posamično odločbo, s katero odloči o odobritvi ali o zavrnitvi njenega sofinanciranja. Minister sicer lahko zavrne predlog komisije glede financiranja posameznega javnega kulturnega programa oziroma projekta ter ga z utemeljitvijo vrne strokovni komisiji v ponovno presojo, ne more pa sprejeti drugačne odločitve, kot je predlagana v predlogu strokovne komisije, javni kulturni program ali kulturni projekt pa lahko strokovni komisiji vrne v ponovno presojo samo enkrat (prvi odstavek 120. člena ZUJIK). Skladno z opisanim načinom odločanja po specialni ureditvi ZUJIK je odločitev, pa tudi njena obrazložitev, vezana na predlog strokovne komisije in na razloge za razvrstitev kulturnih programov oziroma kulturnih projektov, ki izhajajo iz njenega poročila. V zadevah javnih razpisov s področja kulture sodišče po ustaljeni sodni praksi presoja izpolnjevanje razpisnih kriterijev zadržano in se ne spušča v primernost strokovne presoje kriterijev, ki po naravi stvari ne omogočajo izključno objektivnega vrednotenja. Ocenjevanje v tem delu namreč temelji na strokovni, pa tudi subjektivni presoji, kar je treba upoštevati tudi pri presoji zadostnosti in ustreznosti obrazložitve sprejete ocene.

16V obravnavani zadevi sodišče, ob upoštevanju predstavljenih izhodišč, zatrjevane bistvene pomanjkljivosti obrazložitve ocene programa po kriterijih 2.a, 2.b., 2.c, 2.d in 3.a ne ugotavlja. Tožbeno stališče, da bi morala tožena stranka (oziroma strokovna komisija) oceno obrazložiti po posameznih delih kriterija je brez podlage v razpisnem besedilu in mu zato sodišče ne sledi. Ocena na podlagi posameznih kriterijev v celoti pa je obrazložena s (sicer skopimi) razlogi, ki jim, drugače kot meni tožnik, ni mogoče očitati nerazumnosti.

17Je pa po presoji sodišča utemeljen tožbeni očitek, da je, ob oceni „ustrezno“, dodeljeno število točk po kriteriju 2.a neskladno z besedilom Javnega razpisa. Ob oceni, ki izhaja iz obrazložitve, bi namreč skladno z njim moralo biti programu dodeljenih 16 točk (ustrezno - 4 točke, pomnoženo s 4), in ne 12 točk, ki so mu dodeljene po tem kriteriju. Ali gre za napako v izračunu dodeljenega števila točk ali za napako v obrazložitvi ocene, iz zapisnika strokovne komisije z dne 4. 1. 2018, ni mogoče ugotoviti. Očitek neskladnosti v razlogih odločitve je po navedenem utemeljen, tožena stranka pa bi neskladnost, ki izhaja že iz poročila strokovne komisije, morala odpraviti v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe.

18Sodišče je zato tožbi ugodilo in na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, v katerem bo, po odpravi ugotovljene procesne napake, ponovno odločila v zadevi.

19Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

20Sodišče je odločilo na seji na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.