UPRS Sodba in sklep I U 683/2020-6

I. Tožbi se ugodi tako, da se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-915/2020/4 (1312-35) z dne 11. 6. 2020 odpravi in se zadeva v delu, ki se nanaša na pridržanje na prostore in območje Centra za tujce zaradi ugotavljanja istovetnosti tožnika, vrne upravnemu organu v ponoven postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka tožniku omejila gibanje po prvi in drugi alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) zaradi ugotavljanja istovetnosti in ugotovitve dejstev, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil (1. točka izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce, A., in sicer od 10. 6. 2020 od 12.30 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 10. 9. 2020 do 12.30 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnika, ki je 6. 6. 2020 nezakonito prečkal slovensko-hrvaško mejo, policija obravnavala 9. 6. 2020. Ob tej priložnosti je v lastnoročni izjavi zapisal, da za mednarodno zaščito prosi zaradi več težav v svoji državi.

3Dne 10. 6. 2020 je tožnik ob vložitvi prošnje povedal, da je iz izvorne države odšel v Turčijo oktobra 2019 z letalom. Njegova ciljna država je bila Italija, kjer ima strica. Trdil je, da je potni list in osebno izkaznico v Turčiji zakopal v zemljo. Maroko je zapustil zaradi iskanja zaposlitve, saj tam ni dela. Ima le izkaznici azilnega doma v Bosni. Izjavil je, da bo poskusil dobiti rojstni list, vendar ne ve, ali ga ima doma.

4Zato je tožena stranka presodila, da so podani pogoji za omejitev gibanja po prvi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Ugotovila je namreč, da tožnik ni predložil nobenega osebnega dokumenta s sliko, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti njegovo istovetnost. Ob sklicevanju na njegove izjave, da je potni list in osebno izkaznico zakopal v Turčiji in da ne ve, ali ima doma rojstni list, je tožena stranka presodila, da tožnik s svojim ravnanjem želi namerno prikriti pravo identiteto. Pri tem ni štela za verjetno, da bi pristojni grški organi preprečili vstop osebi z ustreznimi dokumenti, ki bi jih nato uničili in osebo vrnili v Turčijo. Navedbe v zvezi z rojstnim listom je tožena stranka označila za nesmiselne in pojasnila, da bi tožnik lahko zaprosil za njegovo ponovno izdajo. Presodila je, da bi tožnik predložil dokumente, če ne bi imel zadržkov glede razkritja prave identitete, in da ni izkazal, da se bo potrudil pridobiti rojstni list.

5Glede na pretekla dejanja je tožena stranka dvomila, da bo tožnik počakal, da se ugotovijo vsa dejstva, ki so pomembna za odločitev. Zato mu je omejila gibanje tudi na podlagi druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. S tem v zvezi je pojasnila, da je tožnik prečkal Grčijo in Hrvaško, kjer bi lahko zaprosil za mednarodno zaščito. Ni štela za verjetno, da bi za mednarodno zaščito zaprosil v Sloveniji tudi, če ga policija ne bi prijela, in pojasnila, da bi to lahko storil takoj po prestopu meje, pri čemer je bil že tri dni v Sloveniji. Ugotovila je še, da je iz policijske depeše in tožnikovih izjav razvidno, da je bil namenjen v Italijo, in na podlagi vsega navedenega sklepala, da tožniku ni mogoče verjeti, da bo v Sloveniji počakal do odločitve o prošnji. Pripomnila je, da bo tožnik okoliščine njene vložitve lahko pojasnil na osebnem razgovoru, in da je njegova prisotnost tudi sicer potrebna zaradi morebitnega dublinskega postopka.

6Tožena stranka je še presodila, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le s tožnikovo omejitvijo gibanja na območje azilnega doma. Presodila je namreč, da varnostnika na območju azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na to območje, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal za neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila azilni dom.

7Tožnik je zoper navedeni sklep vložil tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Meni, da tožena strank ni obrazložila, zakaj očitno dvomi v tožnikovo identiteto. Pojasnjuje, da bi tak dvom obstajal, če bi tožnik med postopkom spreminjal osebne podatke, česar pa ni storil. Meni, da je odgovoril na vsa vprašanja, če je tožena stranka kljub temu dvomila v njegovo istovetnost in državljanstvo, pa bi mu lahko postavila dodatna vprašanja. Zato izrek navedenega ukrepa naj ne bi prestal strogega testa sorazmernosti, saj bi bilo mogoče identiteto ugotoviti tudi brez posega v tožnikovo osebno svobodo. Iz razlogov izpodbijanega sklepa tako naj ne bi bilo razvidno, zakaj se tožnikove identitete brez izrečenega ukrepa ne da ugotoviti. Ker tožniku ni bilo pojasnjeno, zakaj obstaja dvom v njegovo istovetnost, pa je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke. Glede na to, da izpodbijani sklep o navedenem nima razlogov, naj bi bila podana absolutna bistvena kršitev določb postopka.

8Iz nadaljnjih tožbenih navedb je razvidno, da ni izkazan dvom v resničnost tožnikovih podatkov. Jasno naj bi povedal svoje ime in zakaj ne more dobiti osebnih dokumentov ter da drugače kot z izjavo tega ne more potrditi. Natančno naj bi pojasnil, da je zakopal potni list in osebno izkaznico, razlog za to in da bo poskusil dobiti rojstni list, če ga ima doma, osebno pa na upravno enoto ne more. Poudarja, da prosilci dostikrat nimajo listinskih dokazov.

9V zvezi z izrekom ukrepa po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 tožnik trdi, da ga tožena stranka ni seznanila, katera dejstva iz prošnje za mednarodno zaščito želi ugotavljati in zakaj obstaja utemeljena nevarnost tožnikovega pobega. Meni še, da ZMZ-1 nima definicije begosumnosti, zato naj ne bi bilo jasno, katere s tem povezane okoliščine morajo biti podane.

10V nadaljevanju trdi, da ZMZ-1 kljub določbam direktive ne ureja alternativ pridržanju in da pomanjkljivo varovanje ne more biti razlog za tako hud poseg v človekovo pravico, kot je odvzem prostosti v Centru za tujce. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa.

11Tožnik zahteva še izdajo začasne odredbe, s katero naj se toženi stranki naloži prenehanje izvajanja ukrepa omejitve gibanja do pravnomočne odločitve, sicer mu bo prizadeta težko popravljiva škoda, saj se v Centru za tujce počuti izredno slabo.

12V odgovoru na tožbo se je tožena stranka sklicevala na obrazložitev izpodbijanega sklepa.

K prvi točki izreka:

13Tožba je utemeljena.

14Neposredno odločilen razlog za odločitev tožene stranke je ugotovitev, da so v obravnavani zadevi za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce podani razlogi iz prve in druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

15Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)¹, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.² Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije³, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.⁴

16Skladno s točko a tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati le, da se določi ali preveri njegova identiteta ali državljanstvo. Iz prve alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma,⁵ da se v primeru očitnega dvoma preveri ali ugotovi istovetnost ali državljanstvo prosilca.

17Z navedeno določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec skladno z Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve gibanja tudi v primeru, ko pristojni organ očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja dopustna le, če pristojni organ preverja ali ugotavlja prosilčevo istovetnost ali državljanstvo. To po presoji sodišča logično pomeni, da navedenega ukrepa ni mogoče izreči že v stanju, ko pristojni organ glede na okoliščine zadeve očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo, vendar je ne preverja. V nasprotnem primeru ukrep ne bi bil nujen in bi bil nesorazmeren.⁶

18Iz razlogov izpodbijanega sklepa ni razvidno navedeno dolžnostno ravnanje tožene stranke, torej na kakšen način bo preverjala tožnikovo istovetnost glede na obširna pojasnila, zakaj vanjo očitno dvomi (drugi odstavek tretje strani izpodbijanega sklepa⁷). Na navedeno presojo ne more vplivati predhodno sklicevanje tožene stranke na 119. člen ZMZ-1, saj se nanaša na varstvo osebnih podatkov prosilcev pred organi njegove izvorne države in ne na način zbiranja teh podatkov, kar ureja prvi odstavek 118. člena ZMZ-1. Zato so v tem delu razlogi izpodbijanega sklepa tako bistveno pomanjkljivi, da se ga ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

19Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na pridržanje na prostore in območje Centra za tujce zaradi ugotavljanja istovetnosti tožnika. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka, če bo ob upoštevanju načela zaslišanja stranke⁸ ocenila, da je dvom v tožnikovo istovetnost še vedno očiten, ob uporabi 118. člena ZMZ-1 pojasniti s tem povezano zbiranje informacij.⁹

20Nosilni razlog za omejitev gibanja v obravnavani zadevi je tudi presoja tožene stranke, da je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil.

21Skladno s točko b tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca v tem primeru pridržati, da se lahko določijo tisti elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II). Iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, da se ugotovijo določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil.

22Z navedeno določbo ZMZ-1 je zakonodajalec skladno z Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve gibanja v primeru, ko je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito in jih sicer ne bi bilo mogoče pridobiti. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja dopustna le, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Zato je navedeni ukrep mogoče izreči le v primeru obstoja objektivnih kriterijev, ki opredeljujejo nevarnost pobega.

23ZMZ-1 je opredelil pojem "nevarnost pobega", ki pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je utemeljeno mogoče sklepati, da bo oseba pobegnila (31. točka 2. člena ZMZ-1). S tem v zvezi pa je Vrhovno sodišče že sprejelo stališče, da morajo biti objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne nevarnosti pobega, določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva.¹⁰ Po presoji Vrhovnega sodišča je že na podlagi enostavne jezikovne razlage mogoče sklepati, da to ne more biti le citirana 31. točka 2. člena ZMZ-1 (niti ni to določeno v nadaljnjih členih ZMZ-1), ki opredeljuje pojem "nevarnost pobega", saj sploh ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila. Takšno razlago nedoločnega pravnega pojma "nevarnost pobega" je Vrhovno sodišče sicer podalo v zvezi z omejitvijo gibanja v skladu z Uredbo 604/2013/EU (peta alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1). Vendar pa po presoji sodišča v obravnavani zadevi ni podlage za drugačno stališče, saj se razlogi za omejitev gibanja tako po drugi kot tudi po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 navezujejo na nevarnost prosilčevega pobega.

24Drugačna sistematična metoda razlage ZMZ-1, torej da morajo biti objektivni kriteriji v zvezi z nevarnostjo pobega podani le v primeru, ko bi bilo gibanje omejeno po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, bi zato bilo nelogična in v nasprotju s težnjo po preglednosti postopka omejitve gibanja. Povedano drugače, že glede na umeščenost navedenih norm o omejitvi gibanja v notranjem sistemu zakona, ki mora biti usklajen, je logičen zaključek, da ZMZ-1 ne predvideva različne obravnave navedenega nedoločnega pravnega pojma, torej da bi mu bilo treba dati drugačen pomen po drugi kot po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Poleg tega načelo jasnosti in določnosti predpisov zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.¹¹

25Glede na navedeno je bilo po presoji sodišča v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko nevarnost pobega ni ustrezno opredeljena, ni zakonske podlage. Zato je bilo treba izpodbijani sklep odpraviti tudi v tem delu.

26Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi kršitev pravil postopka in zaradi napačne uporabe materialnega prava, s čimer je odpadla pravna podlaga za izvrševanje omejitve gibanja v obravnavani zadevi, se do preostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

27ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena sicer določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odloči v treh delovnih dneh. Iz predloga ZMZ-1¹² je namreč razvidno, da se zaslišanje opravi zaradi občutnega posega v svobodo prosilca, torej v njegovo korist. Vendar pa bi v obravnavani zadevi, ko izpodbijani sklep nima razlogov glede dolžnostnega ravnanja po prvi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 in za ukrep omejitve gibanja po drugi alineji navedenega člena ni ustrezne zakonske podlage, tàko zaslišanje doseglo nasproten namen, saj bi se zaradi izvedbe glavne obravnave le podaljšal čas trajanja ukrepa, ki predstavlja omejitev tožnikove osebne svobode. Izvedba glavne obravnave bi torej bila sama sebi namen, hkrati pa bi bilo kršeno načelo ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zagotoviti tožnikovo prisotnost, mu omogočiti tolmača in zastopanje po pooblaščencu, s čimer bi nastali nepotrebni stroški postopka. Toženi stranki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba, na katero je odgovorila.

K drugi točki izreka:

28Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

29Ker je bilo v obravnavani zadevi s sodbo pravnomočno odločeno o tožbi, niso izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče s tem povezano zahtevo zavrglo.

¹ V nadaljevanju Recepcijska direktiva II.
² Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve).
³ Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86.
⁴ Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.
⁵ Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.
⁶ Iz 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II izhaja, da se sme prosilce pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja.
⁷ Svoje ugotovitve je pristojni organ končal s povedjo: "Pristojni organ glede na navedeno utemeljeno dvomi v prosilčevo istovetnost."
⁸ Vrhovno sodišče je v zadevi I Up 262/2017 z dne 17. 1. 2018 že presodilo, da Zakon o splošnem upravnem postopku od upravnega organa ne terja, da stranko o uspehu dokazovanja (o svoji dokazni oceni) vselej seznanja po uradni dolžnosti pred izdajo odločbe, temveč ji mora omogočiti, da se s tem seznani oziroma o tem izreče. To predpostavlja aktivno ravnanje stranke (prosilca) za uresničitev svoje možnosti, pri čemer pa mora upravni organ paziti, da ji njena morebitna neukost oziroma nevednost pri uresničevanju te pravice ne bo v škodo (15. točka obrazložitve).
⁹ Sodišče zgolj pripominja, da se v praksi v zvezi z ugotavljanjem istovetnosti prosilcev navaja tudi jezikovna analiza, ocena starosti, primerjajva prstnih odtisov s podatki evropskih baz, DNA analiza, razgovor s prosilcem, ipd.
¹⁰ Sodba in sklep v zadevi X Ips 1/2019 z dne 13. 3. 2019, 17. točka obrazložitve.
¹¹ Odločba Ustavnega sodišča U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (28. točka).
¹² Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.