VDSS Sodba Psp 80/2020

I. Pritožbi se delno ugodi in se II. točka izreka izpodbijane sodbe spremeni tako, da glasi:

"Odpravi se odločba Centra za socialno delo A., št. ... z dne 22. 3. 2019 v delu, ki se nanaša na zmanjšanje denarne socialne pomoči za 15 % (prvi odstavek odločbe) in se zadeva v tem obsegu vrne v ponovno upravno odločanje."

II. V ostalem se pritožba zavrne in v nespremenjenem delu (I. točka izreka) potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo odpravilo odločbo tožene stranke št. ... z dne 29. 7. 2019 (I. točka izreka). V odločbi Centra za socialno delo A. št. ... z dne 22. 3. 2019 pa je v prvem odstavku izreka odločbe odpravilo znesek 333,84 EUR in ga nadomestilo z zneskom 392,75 EUR.

2Zoper sodbo je iz vseh pritožbenih razlogov pritožbo vložila tožena stranka. V pritožbi navaja, da je med strankama sporno, ali je tožniku zagotovljeno bivanje in s tem zagotovljeno 15 % osnovne oskrbe. Prvostopenjsko sodišče je zaključilo, da glede na predložena dokazila o plačevanju stroškov bivanja, tožniku bivanje ni zagotovljeno. Po stališču navedenega sodišča bi imel tožnik v celoti zagotovljeno bivanje le v primeru, če s tem v zvezi ne bi imel nobenih stroškov, kar naj bi izhajalo tudi iz sodne prakse¹. Takemu stališču pa tožena stranka nasprotuje. Iz materialnopravne ureditve, ki se nanaša na dodelitev denarne socialne pomoči izhaja, da ima center za socialno delo (v nadaljevanju CSD) pri svoji odločitvi pravico do prostega preudarka (diskrecijsko pravico) v okviru meja zakonskega besedila in podzakonskega predpisa. V skladu z drugim odstavkom 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP)² mora biti odločba izdana v mejah pooblastil in v skladu z namenom, za katerega je organu pooblastilo dano. Diskrecijsko pravico pa mora uporabiti v okviru jezikovnih in pojmovnih meja predpisa, pri čemer upošteva namen podeljenega prostega preudarka. Upoštevaje določbo 82. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (v nadaljevanju: ZDSS-1)³ ima sodišče v socialnih sporih na podlagi ustavnega načela delitve oblasti omejene pristojnosti, ko presoja zakonitost odločitev tožene stranke, ki pri svojem odločanju uporabi zakonsko podeljen prosti preudarek. Procesni zakon v takih sporih ne predvideva kot primarne rešitve spor polne jurisdikcije. Ravnanje sodišča mora biti zadržano. Preverjanje zakonitosti upravnega akta, izdanega na podlagi diskrecije mora biti osredotočeno predvsem na preizkus meja in namena prostega preudarka. Na podlagi 3. alineje prvega odstavka 82. člena ZDSS-1 bi moralo sodišče prve stopnje, če bi bili odločitvi upravnih organov napačni, izpodbijani odločbi odpraviti glede dela, v katerem se nanašata na zmanjšanje denarne socialne pomoči za 15 % in zadevo v tem obsegu vrniti v ponovno upravno odločanje. To izhaja tudi iz sodne prakse pritožbenega sodišča⁴. Nasprotno ravnanje, kot je podano tudi v sporni zadevi, pa pomeni, da je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka. Tožena stranka se tudi ne strinja s stališčem, da je bivanje v celoti zagotovljeno le v primeru, če oseba zaradi bivanja ne bi imela nobenih stroškov. Gre za materialnopravno zmotno stališče. S tem v zvezi tožena stranka omenja sodbo Vrhovnega sodišča RS⁵. CSD ima diskrecijsko pravico, da lahko glede na okoliščine konkretnega primera odloči o ustreznem znižanju denarne socialne pomoči. V predmetni zadevi je pri sprejemu odločitve o 15 % znižanju denarne socialne pomoči organ upošteval, da tožnik živi v stanovanju staršev, s katerima nima sklenjene najemne pogodbe, se pravi, da najemnine ne plačuje. Znižanje upravičenosti do denarne socialne pomoči je bila tako v obravnavani zadevi še v mejah in v skladu z namenom diskrecije, ki je podeljena CSD-ju. Dejstvo, da nekdo ne plačuje najemnine za stanovanje, je vsekakor relevantno pri odločanju o znižanju denarne socialne pomoči. Tožena stranka še izpostavlja, da je tožnik že v tožbi navedel, da redno plačuje vse tekoče stroške v zvezi s stanovanjem in tudi investicijske stroške ter v zvezi s tem priložil fotokopije plačanih položnic. Namen denarne socialne pomoči pa je v tem, da pomaga tistim, ki si preživetja ne morejo zagotoviti. Stroški, ki jih je navedel tožnik pa presegajo višino denarne socialne pomoči. Po mnenju tožene stranke tudi tožbeni zahtevek ni bil ustrezno oblikovan. Naloga sodišča je, da odloči o tem, ali je pravno varstvo, ki ga tožnik izrecno in določno zahteva, po zakonu utemeljeno, ne pa, da samo izoblikuje izrek o pravnem varstvu. Tožnik tožbenega zahtevka ni izrecno in določno postavil, temveč je to storilo šele sodišče na prvem naroku za glavno obravnavo 10. 12. 2019, na katerem pa tožnik ni bil prisoten. Sodišče je tako samo oblikovalo tožbeni zahtevek in o tem tožbenem zahtevku nato tudi odločilo. Gre za absolutno bistveno kršitev določb postopka.

Pritožbenemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek v celoti zavrne, podrejeno pa, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje.

3V odgovoru na pritožbo tožnik navaja, da je pritožba tožene stranka brezpredmetna. Plačuje namreč vse stroške v zvezi z bivanjem (v decembru 2019 je plačal 212,36 EUR samo za položnice, brez radia in televizije, ki ju sploh nima, telefon pa ima predplačniški). Denarna socialna pomoč je zanj trenutno edini denarni vir. Je socialno in ekonomsko ogrožena oseba in je v neenakem položaju s prejemniki denarne socialne pomoči, ki jo prejemajo v nezmanjšanem znesku in sicer v primeru, če bivajo v lastniškem stanovanju in plačujejo vse stroške.

4Pritožba je delno utemeljena.

5Po preizkusu zadeve pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje, ob popolno in pravilno ugotovljenem dejanskem stanju zmotno uporabilo materialno pravo. Posledično pa je tudi nepravilno uporabilo določbo 82. člena ZDSS-1.

6Sodišče prve stopnje je presojalo drugostopenjsko odločbo tožene stranke št. ... z dne 29. 7. 2019, s katero je bila zavrnjena tožnikova pritožba, vložena zoper prvostopenjsko odločbo CSD št. ... z dne 22. 3. 2019. Z navedeno odločbo je prvostopenjski organ odločil, da je tožnik upravičen do denarne socialne pomoči v višini 333,84 EUR mesečno za čas od 1. 4. 2019 do 30. 9. 2019 (prvi odstavek). Tožnik je za isto obdobje upravičen tudi do pravice do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje in do pravice do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev in sicer, če obveznega zdravstvenega zavarovanja nima urejena iz drugega naslova oziroma če zdravstvenih storitev nima v celoti kritih iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (drugi in tretji odstavek odločbe).

7V zadevi je sporno, ali je tožena stranka ob ugotovitvi, da tožnik izpolnjuje z zakonom določene pogoje za priznanje denarne socialne pomoči za čas od 1. 4. 2019 do 30. 9. 2019 znesek 392,75 EUR utemeljeno znižala za 15 %, to je za 58,91 EUR in nato tožniku priznala denarno socialno pomoč v višini 333,84 EUR.

8Zakon o socialnovarstvenih prejemkih (v nadaljevanju: ZSVarPre)⁶ v prvem odstavku 31. člena določa, da CSD lahko odloči, da se denarna socialna pomoč ne dodeli, ali se dodeli v nižjem znesku samski osebi ali družini, za katero je mogoče sklepati, da ji je dohodek v višini minimalnega dohodka v celoti ali delno zagotovljen, ker živi z osebami oziroma ji pri preživljanju pomagajo osebe, ki niso družinski člani po tem zakonu, ali je njeno preživetje zagotovljeno na drug način (3. točka prvega odstavka 31. člena). CSD Skladno z drugim odstavkom 31. člena upošteva osnovni namen denarne socialne pomoči tako, da od denarne socialne pomoči, ki bi pripadala samski osebi ali družini, v primeru iz 2. in 3. točke prvega odstavka odšteje mesečno vrednost osnovne oskrbe ugotovljene v skladu z metodologijo iz tretjega odstavka 31. člena, ki jo ima upravičenec zagotovljeno (bivanje, prehrana). Razloge iz prvega odstavka 31. člena in način njihovega ugotavljanja ter metodologijo upoštevanja vrednosti iz 2. točke drugega odstavka 31. člena podrobneje predpiše minister, pristojen za socialno varstvo. Navedena določba odkazuje na uporabo Pravilnika o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter o razlogih za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči (Pravilnik)⁷. V tretjem odstavku 12. člena Pravilnika je določeno, da kadar je upravičencu zagotovljeno bivanje, se šteje, da mu je zagotovljena osnovna oskrba v mesečni vrednosti 15 odstotkov minimalnega dohodka, ki bi mu pripadal, če ne bi imel drugih dohodkov. V 13. členu pa je določeno, da se ne glede na določbe 12. člena šteje, da je upravičencu zagotovljena osnovna oskrba v nižji mesečni vrednosti, kot je določena v prejšnjem členu, če tako ugotovi pristojni CSD.

9Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da tožnik živi v stanovanju staršev, ki sicer bivajo drugje. Z njimi pa nima sklenjene najemne pogodbe. Organ zato meni, da ima tožnik zagotovljeno bivanje in da se mu zato denarna socialna pomoč zniža za 15 %. Kot to poudarja že sodišče prve stopnje je tožnik že v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo zatrjeval in predložil dokazila o tem, da nima zagotovljenega bivanja, saj naj bi sam plačeval stroške, vezane na stanovanje. Drugostopenjski organ pa se do navedenega sploh ni opredelil, temveč iz obrazložitve zgolj izhaja, da ima CSD pooblastilo, da na podlagi 31. člena ZSVarPre lahko odloči, da se denarna socialna pomoč lahko dodeli tudi v nižjem znesku. V tem primeru pa gre za neobrazloženo odločbo, ki se jo kot tako ne da niti preizkusiti. Že zaradi navedenega razloga je sodišče prve stopnje drugostopenjsko odločbo št. ... z dne 29. 7. 2019 utemeljeno odpravilo.

10Ob presoji prvostopenjske odločbe, pa je sodišče zmotno uporabilo materialno pravo. Prvostopenjski organ namreč ni razpolagal s podatki, ki se nanašajo na plačevanje stroškov za stanovanje, v katerem prebiva tožnik. Sodišče prve stopnje je zato namesto CSD samo presodilo, da so navedeni stroški odločilni pri presoji, ali je tožniku zagotovljeno bivanje. Glede na že citirano določbo 31. člena ima CSD pri svoji odločitvi pravico do prostega preudarka (diskrecijsko pravico) v okviru meja zakonskega besedila in podzakonskega predpisa, na kar opozarja tudi Vrhovno sodišče RS v že citirani sodbi VIII Ips 152/2016. ZUP v drugem odstavku 6. člena določa, da v upravnih zadevah, v katerih je organ po zakonu ali po predpisu samoupravne lokalne skupnosti upravičen odločati po prostem preudarku, mora biti odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano. Namen in obseg pooblastila določa zakon ali predpis samoupravne lokalne skupnosti, ki vsebuje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku.

11Ker niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ nista obrazložila ali oziroma kakšen vpliv na vprašanje zagotovljenega bivanja ima plačevanje stroškov za stanovanje, tudi ni bil mogoč preizkus pravilne uporabe prostega preudarka. V takem primeru pa sodišče prve stopnje ne more samo odločiti po prostem preudarku. Za take primere ZDSS-1 v 3. alineji 82. člena določa, da sodišče izpodbijani upravni akt odpravi in naloži toženi stranki izdajo novega upravnega akta, če v primeru, ko je pristojni organ pooblaščen, da odloča po prostem preudarku, sodišče ugotovi, da je izpodbijani upravni akt nezakonit, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka, ali ker je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenom, za katerega je bilo pooblastilo dano. Na omenjeno utemeljeno opozarja tudi tožena stranka v pritožbi.

12Neutemeljene pa so pritožbene navedbe, ki se nanašajo na postavitev tožbenega zahtevka in da naj bi s tem v zvezi sodišče zagrešilo absolutno bistveno kršitev določb postopka. V socialnih sporih je v zvezi s postavitvijo tožbenega zahtevka potrebno upoštevati dejstvo, da tožbe pogosto vlagajo neuke stranke. Zaradi tega je strankam skladno z drugim odstavkom 73. člena ZDSS-1 omogočeno, da v sporih o pravicah do in iz socialnih zavarovanj in socialnega varstva zahtevek, če ni zadostno opredeljen, opredelijo najkasneje do konca poravnalnega naroka oziroma, če poravnalnega naroka ni, pa do konca prvega naroka za glavno obravnavo. V sporni zadevi je povsem jasno, da tožnik izpodbija odločbi tožene stranke, ki se nanašata na znižanje denarne socialne pomoči. Iz dopisa, ki ga je tožnik posredoval sodišču 6. 11. 2019 (list. št. 12 sodnega spisa) izhaja, da tožnik zahteva denarno socialno pomoč v nezmanjšani višini. Na naroku za glavno obravnavo, na kateri tožnik ni bil prisoten, je sodišče na zapisnik povzelo, da tožnik zahteva odpravo odločbe tožene stranke z dne 29. 7. 2019 in da se mu prizna pravica do denarne socialne pomoči v nezmanjšanem znesku in izplačilo zapadlih razlik od 1. 4. 2019. Sodišče tako nikakor ni samo postavilo tožbenega zahtevka, temveč je zahtevek le jasno oblikovalo, medtem ko tožena stranka s tem v zvezi na zapisnik ni podala nobenih pripomb.

13Pritožbeno sodišče je zato na podlagi prej citirane določbe in 5. alineje 358. člena ZPP izpodbijano sodbo v II. točki izreka spremenilo tako, da je odpravilo odločbo CSD št. ... z dne 22. 3. 2019 v delu, ki se nanaša na znižanje denarne socialne pomoči za 15 % (prvi odstavek izreka prvostopenjske odločbe) in v tem obsegu zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje. V novem upravnem odločanju bo organ moral upoštevati, ne samo dejstvo, da tožnik ne plačuje najemnine za stanovanje, temveč tudi, da sam nosi stroške za to stanovanje ter nato po prostem preudarku ponovno odločiti v okviru meja, ki jih organu dajeta ZSVarPre in Pravilnik. V preostalem delu pa je pritožbo zavrnilo in v nespremenjenem delu (I. točka izreka) potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

¹ Glej Psp 561/2015 in Psp 171/2016.
² Ur. l. RS, št. 80/99 s spremembami.
³ Ur. l. RS, št. 2/2004 in 10/2004.
⁴ Glej Psp 561/2015 in Psp 171/2016.
⁵ Glej opr. št. VIII Ips 152/2016 z dne 11. 10. 2016.
⁶ Ur. l. RS, št. 61/10 s spremembami.
⁷ Ur. l. RS, št. 8/2012 s spremembami.