VSRS Sodba G 14/2007

Odločba Agencije za zavarovalni nadzor 4 z dne 3. 9. 2007 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti tožeči stranki njene stroške postopka v znesku 385,00 EUR.

1Tožena stranka (v nadaljevanju Agencija) je z odločbo 40109-1219/07-24 z dne 3. 9. 2007 zavrnila tožnikov zahtevek za izdajo dovoljenja za opravljanje funkcije člana uprave v Zavarovalnici d.d., (v nadaljevanju Z.).

2Tožeča stranka v postopku sodnega varstva izpodbija odločbo tožene stranke. Uveljavlja pritožbene razloge bistvene kršitve določb postopka, zmotne uporabe materialnega prava in zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Primarno predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter izda odločbo, s katero bo tožnik pridobil zahtevano dovoljenje, podrejeno pa, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

3Tožena stranka je odgovorila na tožbo in primarno predlagala njeno zavrženje zaradi pomanjkanja pravnega interesa, podrejeno pa njeno zavrnitev. Tožeča stranka je nato vložila eno pripravljalno vlogo.

Pravni interes.

4Obstoj pravnega interesa je procesna predpostavka za vložitev tožbe v upravnem sporu. Ta mora biti podana ves čas postopka. Zakon o upravnem sporu (ZUS-1; Uradni list RS, št. 105/2006) namreč v 6. točki prvega odstavka 36. člena določa, da sodišče zavrže tožbo (s sklepom), če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

5Tožena stranka je obstoju tožnikovega pravnega interesa v odgovoru na tožbo nasprotovala in se pri tem sklicevala na sklep Vrhovnega sodišča G 21/2002 z dne 24. 1. 2006 ter na dejstvo, da je nadzorni svet Z. sklep o imenovanju tožnika za predsednika uprave preklical in na to mesto imenoval B. B., iz česar je izpeljevala, da morebitna odprava izpodbijane odločbe ne bi izboljšala tožnikovega pravnega položaja.

6Tožnik obstoj pravnega interesa utemeljuje s tem, da je bil z izpodbijano odločbo materialno, moralno in profesionalno oškodovan. 5. 7. 2006 je bil pogojno imenovan za predsednika uprave Z. in na tej podlagi je tudi začel postopek pridobitve dovoljenja za opravljanje te funkcije ter sedanji postopek sodnega varstva. Poudarja, da je podana vzročna zveza med odločitvijo nadzornega sveta, ki je kasneje preklical tožnikovo pogojno imenovanje in nezakonito odločbo tožene stranke in da bi mu pozitivna odločba sodišča odprla pot v njegovi profesionalni karieri. Meni, da se nezakonitost izpodbijane odločbe lahko ugotavlja le v sproženem sodnem postopku. V primeru nepriznanja pravnega interesa bi mu bila kršena ustavna pravica iz 23. člena Ustave. Posebej izpostavlja, da je upoštevaje naziranje tožene stranke glede tega vprašanja pravni interes izgubil šele naknadno in ne po svoji krivdi.

7Odločitev Vrhovnega sodišča v zadevi G 21/2002 ni primerljiva, saj temelji na drugačnem dejanskem stanju. Tožnica je izpodbijala odločbo o odvzemu dovoljenja za opravljanje funkcije članice uprave zavarovalnici. V času, ko je vložila tožbo, ni bila več članica uprave; s samim prenehanjem funkcije pa ji je prenehalo tudi sporno dovoljenje, torej po zakonski določbi in neodvisno od izpodbijane odločbe.

8Ustava v tretjem odstavku 49. člena zagotavlja, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. To ne pomeni, da ima posameznik v primeru kandidiranja za določen položaj zakonsko ali celo ustavno varovane pravice do zasedbe takšnega položaja. Ima pa pravico, da se pod enakimi pogoji z drugimi poteguje za zasedbo tega položaja(1). V tej zadevi tožnik izkazuje na zakon oprto osebno korist, saj ima izpodbijana odločba za tožnika tako negativne moralne kot tudi profesionalne posledice, nima pa na voljo druge pravne poti za odpravo zanj neugodne ocene profesionalne usposobljenosti.

Tožba je utemeljena.

9Zakon o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 109/06; v nadaljevanju ZZavar) je v razmerju do Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) lex specialis, zato v primeru posebnih določb, ki urejajo postopek pred Agencijo za zavarovalni nadzor (AZN), uporaba določb ZUP na podlagi drugega odstavka 266. člena ZZavar ne pride v poštev. Iz 329. člena ZZavar izhaja, da je rok, v katerem mora AZN odločiti o zahtevi za izdajo dovoljenja instrukcijski, vložnik zahteve pa ima po preteku instrukcijskega roka možnost uveljavljati sodno varstvo, kot da bi bila zahteva zavrnjena.

10Toženka je tožnikov zahtevek za izdajo dovoljenja za opravljanje funkcije člana uprave v Z. zavrnila na podlagi petega odstavka 25. člena ZZavar. Iz te določbe izhaja, da AZN zavrnitev zahteve za izdajo dovoljenja opre na podatke, s katerimi razpolaga. Tožnikovo naziranje, da takšne podatke lahko predstavljajo le podatki, ki jih predloži kandidat na podlagi 24. člena ZZavar, je preozko. Zakon v 328.a členu določa, da lahko AZN v postopku odločanja o zahtevi izvede tudi dokaze, ki jih vložnik ni predlagal, če so ti potrebni za ugotovitev dejstev, ki so pomembna za odločitev o zahtevi, pri čemer iz četrtega odstavka tega člena smiselno izhaja, da mora imeti vložnik zahteve možnost izjasniti se o dejstvih in okoliščinah, ki za AZN predstavljajo (potencialni) razlog za zavrnitev njegove zahteve. Ker je tožena stranka tožnika seznanila z vsemi dejstvi in okoliščinami (to izhaja iz prepisa magnetograma predstavitve vodenja poslov, ki ga je tožnik podpisal), na katere je oprla zavrnitveno odločbo, zatrjevane kršitve določb postopka s tem v zvezi niso podane.

11Iz petega odstavka 25. člena ZZavar izhaja, da AZN zavrne zahtevo za izdajo dovoljenja, če iz podatkov, s katerimi razpolaga, izhaja, da bi bilo zaradi dejavnosti ali poslov, ki jih oseba opravlja, oziroma zaradi ravnanj, ki jih je oseba storila, lahko ogroženo poslovanje zavarovalne delniške družbe v skladu s pravili o obvladovanju tveganj, ali če na podlagi predstavitve iz tretjega odstavka tega člena presodi, da kandidat ne bo zagotovil poslovanja zavarovalne delniške družbe v skladu s pravili, določenimi v tem zakonu, in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi, oziroma drugimi zakoni, ki urejajo poslovanje zavarovalne delniške družbe, in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi, ali če ugotovi, da je oseba v zahtevi za izdajo dovoljenja oziroma tekom predstavitve iz tretjega odstavka tega člena navajala netočne podatke.

12Iz toženkine odločbe 4 z dne 3. 9. 2007 izhajajo naslednji razlogi za zavrnitev tožnikove zahteve za izdajo dovoljenja za opravljanje funkcije člana uprave v Z.:

- tožnik kot predsednik uprave C. d.d. ni zagotovil, da bi banka poslovala brez pomanjkljivosti (v času njegovega vodenja banke je Banka Slovenija ugotovila več pomanjkljivosti bančnega poslovanja, zaradi česar so bile izdane odredbe in odločbe za odpravo ugotovljenih kršitev), zato bi zaradi navedenih opustitvenih ravnanj lahko bilo ogroženo poslovanje Z. v skladu s pravili o obvladovanju tveganj;

- tožnik je v zvezi s podeljevanjem kreditov C. d.d. fizičnim osebam oziroma zaposlenim Zavarovalnice D. d.d. navajal neresnične podatke;

- iz predstavitve vodenja poslov Z. izhaja, da tožnik ne bo zagotovil poslovanja Z. v skladu s pravili, določenimi v ZZavar, ker je iz njegovih odgovorov na predstavitvi izhajalo, da je kljub zavesti, da je za združitev V. in Z. potrebno soglasje tožene stranke, sodeloval kot koordinator pri procesu združevanja obeh zavarovalnic.

13Zaradi pomembnosti zavarovalništva je z zakonom vzpostavljena zahteva, da opravljajo funkcije članov uprav zavarovalnic le osebe z ustrezno strokovno usposobljenostjo ter lastnostmi in izkušnjami za vodenje (poslov), to je visoko specializirani strokovnjaki, ki so dolžni poslovati po visokih strokovnih standardih. Te osebe morajo namreč s svojo strokovno usposobljenostjo in z izkušnjami (ter osebnimi lastnostmi) zagotavljati, da bodo svojo funkcijo opravljale tako, da bo na zavarovalniškem trgu zagotovljeno transparentno, učinkovito in zakonito poslovanje.

14Tožena stranka v izpodbijani odločbi (peti in šesti odstavek na strani 4) zaključi, da glede na dopis Banke Slovenije (BS) z dne 10. 8. 2006 (iz katerega izhaja, da je BS v obdobju od 22. 10. 1997 do 1. 9. 2005 opravila petnajst pregledov poslovanja C.V. d.d. in ji izdala nekaj odredb in odločbo, ki so bile vezane na pomanjkljivosti bančnega poslovanja, pri čemer so bile vse pomanjkljivosti iz odredb odpravljene) izhaja, da tožnik (kot takratni predsednik uprave banke) ni zagotovil poslovanja banke v skladu z zakonodajo oziroma je opustil svoje zakonsko določene dolžnosti in da bi lahko bilo zaradi navedenega ogroženo poslovanje Zavarovalnice v skladu s pravili o obvladovanju tveganj.

Takšno sklepanje je (vsaj) preuranjeno. Zgolj dejstvo, da so bile izdane odredbe o odpravi kršitve, ne zadošča za sklepanja, da je uprava opustila svoje zakonske dolžnosti. Tožnik bi (kot predsednik uprave) opustil svoje zakonsko določene dolžnosti (skrbeti za zakonito poslovanje banke) v primeru, če ne bi zagotovil, da bi bile kršitve, ugotovljene z odredbami BS, odpravljene. V poslovanju tako velikega sistema kot je C. d.d. ni mogoče vsake kršitve pripisati kar upravi banke. Zakon o bančništvu pozna več ukrepov nadzora, ki se stopnjujejo po resnosti ugotovljene kršitve. Glede na določbo 130. člena v času izdaje ukrepov veljavnega Zakona o bančništvu (ZBan; Uradni list RS, št. 7/99; enako tudi sedaj veljavni zakon) se odredba o odpravi kršitve izda v primeru, ko je ugotovljena kršitev „lažje“ narave. Šele pogostost in teža izrečenih ukrepov nadzora lahko pripeljejo do situacije, ko se utemeljeno zastavlja vprašanje ustrezne sistemske urejenosti banke (nedelovanja notranjih kontrol, mehanizmov nadzora, ki bi zagotavljali, da banka posluje v skladu z določbami zakona), ki v končni posledici lahko terja odvzem dovoljenja pravni osebi (ali posameznim članom uprave). Kot to utemeljeno uveljavlja tožnik, 15 opravljenih nadzorov v obdobju 8 let in izdaja nekaj odredb ter odločbe ne utemeljujejo iz izpodbijane odločbe implicitno izhajajočega zaključka, da je takšno število opravljenih nadzorov glede na opredeljeno obdobje ter (sicer nekonkretizirano število) nekaj izdanih odredb nesorazmerno veliko in kaže na sistemski problem, za kar pa odgovarja uprava. Kaj takšnega tudi ne izhaja iz dopisa Banke Slovenije (Priloga 7), ki je pristojna institucija za presojo zakonitosti poslovanja banke (kakor tudi dela uprave banke) in ki takšnih zaključkov ni nikoli podala.

15Tožena stranka navaja, da je tožnik v zvezi s podeljevanjem kreditov C. d.d. zaposlenim osebam Zavarovalnice D. d.d. (v nadaljevanju: ZD) navajal neresnične podatke. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da so bili krediti, ki jih je C. d.d. odobrila zaposlenim ZD, zavarovani z akceptnimi nalogi. Po navedbah tožnika naj bi se sredstva za poplačilo iz izdanih akceptnih nalogov nalagala na posebnih računih ZD in bi se v primeru neizdanih delnic sredstva avtomatsko vrnila banki; tožena stranka pa sklicujoč se na poroštveno izjavo ZD z dne 24. 8. 2001 temu oporeka in trdi, da bi se izdani akceptni nalogi vnovčili iz „običajnega računa“ ZD in da bi do vrnitve sredstev v primeru neizdaje delnic prišlo le v primeru, če bi se denarna sredstva sploh nahajala na računu ZD. Ker je tožena stranka v odgovoru na tožbo pod točko VII. na strani 9 izrecno navedla, da zahteva tožnika ni bila zavrnjena zaradi nepravilnega, ali nezadostnega zavarovanja kreditov, temveč zaradi navajanja netočnih podatkov, se Vrhovno sodišče do vprašanja ustreznosti zavarovanja kreditov ni opredeljevalo, ampak je izhajalo iz predpostavke, da je bilo ravnanje banke v zvezi s tem poslom korektno. Edino sporno vprašanje v tej zvezi tako ostaja, ali je tožnikovo netočno navajanje navedenih okoliščin tekom predstavitve lahko razlog za zavrnitev izdaje dovoljenja v smislu 5. odstavka 25. člena ZZavar.

Predstavitev iz tretjega odstavka 25. člena ZZavar ni namenjena iskanju majhnih, nepomembnih lukenj v znanju oziroma spominu kandidata. Navajanje netočnih podatkov se kot razlog za zavrnitev zahteve za izdaje dovoljenja na podlagi 5. odstavka 25. člena ZZavar lahko nanaša le na podatke, ki so relevantni za presojo strokovne usposobljenosti ter presojo lastnosti in izkušnj kandidata za vodenje poslov zavarovalnice. Take povezave pa iz izpodbijane odločbe ni videti, še zlasti, ker akceptni nalogi niti niso več v uporabi.

16Iz zadnjega odstavka na strani 7 izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik kljub temu, da se je zavedal, da bi morala zavarovalnica Z. predhodno dobiti soglasje oziroma dovoljenja tožene stranke za združevanje z V., v postopku združevanja sodeloval kot koordinator. Sodeloval je v postopku, v katerem so bile ugotovljene kršitve določb ZZavar, ZGD-1 in ZZVZZ, zaradi česar naj bi bilo upravičeno sklepanje, da tožnik ne bo zagotovil, da bi Z. poslovala v skladu z določili ZZavar.

Tudi v tem primeru razlogi tožene stranke niso prepričljivi, gredo pa tudi preko meja in namena zakonskega pooblastila. Strnjeno povedano, tožena stranka tožniku očita sodelovanje pri procesu združevanja med V. in Z., do katerega pa do današnjega dne ni prišlo in v procesu katerega je bila V., izdana odredba 40 z dne 16. 4. 2007 (Priloga 10) o odpravi kršitev. Tožena stranka ne trdi, da bi bila Z., pri kateri je bil koordinator združevanja tožnik, izdana odredba o odpravi kršitev, kar pomeni, da Z. ni bila očitana nobena kršitev določb relevantne zakonodaje. Očitek tožene stranke je mogoče razumeti v smislu, da bi dovoljenje za združitev morala pridobiti prevzemna zavarovalnica (Z.), pa ga ni. Vendar pa je navedeno pravno nerelevantno, saj do združitve zavarovalnic ni prišlo. Očitek tožniku za sodelovanje pri združevanju zavarovalnic, do katerega ni prišlo, pri čemer je bila v tem procesu druga zavarovalnica opozorjena na kršitve zakonskih določb, kar implicira nezakonitost postopka združevanja, je pretiran. Tudi ni mogoče spregledati, da iz izpodbijane odločbe (tretji odstavek na strani 6) izhaja, da so bili vsi postopki in dokumenti pri procesu združevanja pripravljeni s strani odvetniške pisarne, da se je tožnik v proces združevanja vključil na željo lastnika v začetku leta 2007 ter da je pričakoval, da se bo lastnik zavarovalnice pred združevanjem uskladil s toženo stranko, Ministrom za zdravstvo ter Ministrstvom za finace.

17Na podlagi zgoraj navedenega se je pokazalo, da obrazložitev izpodbijane odločbe ne daje zadostne podlage za zavrnitev tožnikove zahteve za izdajo dovoljenja za opravljanje funkcije člana uprave Z. Vrhovno sodišče je zato izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. odstavek 64. člena ZUS-1); določbe ZUS-1 je Vrhovno sodišče uporabilo na podlagi drugega odstavka 281. člena ZZavar.

18Odločitev o stroških postopka (II. točka izreka sodbe) temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in določbi drugega odstavka 3. in 4. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007).

---.---

Op. št. (1): Glej odločbe Ustavnega sodišča RS U-I-198/03 z dne 14.4.2005, U-I-20/07 ter Up-679/06 z dne 25.5.2006, Up-134/05 z dne 14.3.1996.