VSRS Sklep X Ips 57/2016

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 966/2015 z dne 10. 12. 2015 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35620-1526/2014-25 z dne 29. 9. 2014 (v nadaljevanju agencija). Z navedeno odločbo je agencija zavrnila tožničino zahtevo za izdajo naravovarstvenega soglasja za gradnjo - povečanje vodnega zbiralnika iz prostornine 1.400 m³ na prostornino 4.400 m³ in gradnjo napajališča na Rudnem polju, vse na tam navedenih zemljiščih. Odločitev je agencija oprla na negativno oceno sprejemljivosti posega v naravo, predvsem z vidika vpliva na vrsto divji petelin (Tetrao urogallus), ki jo je podal Zavod RS za varstvo narave, OE Kranj, in na ugotovitev, da se poseg nahaja v tretjem varstvenem območju Triglavskega narodnega parka, kjer je glede na 28. točko prvega odstavka 13. člena Zakona o triglavskem narodnem parku (ZTNP-1) prepovedana gradnja površinskih vodnih zbiralnikov, razen zbiralnikov za napajanje živine, kar pa ni predmet obravnavane zadeve. Ugotovljeno je namreč, da zbiralnik ne bo namenjen le napajanju živine, ampak tudi gašenju požarov in zasneževanju. Tožničino pritožbo zoper prvostopenjski akt je pritožbeni organ zavrnil z odločbo, št. 35607-9/2014-2-00641131 z dne 29. 5. 2015.

2Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe pritrdilo ugotovitvam upravnega organa, da zbiralnik ni namenjen le napajanju živine in zato njegova gradnja glede na določbo 28. točke prvega odstavka 13. člen ZTNP-1, ni možna.

3Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je zoper sodbo vložila revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje z 2. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Navaja, da želi legalizirati neskladno gradnjo vodnega zbiralnika, ki je bil zgrajen pred uveljavitvijo ZTNP-1. Ta je v letu 2010 bistveno spremenil pogoje za njihovo gradnjo. Zaradi nedosledne zakonske ureditve vidi edino možnost v tem, da se obstoječi zbiralnik nameni tudi napajanju živine in za požarno varnost. Ne strinja se s sodiščem prve stopnje, da mora biti obstoječi vodni zbiralnik fizično ločen na del, ki je namenjen le napajanju živine, in del, namenjen zasneževanju. Meni, da zadošča njegov različni pravni položaj, ker vprašanje dejanske uporabe ni predmet izdaje upravnih dovoljenj. Vztraja tudi pri tem, da mnenje Zavoda RS za varstvo narave nima ustrezne vsebine, ker ne navaja, katera zaščitena vrsta ali habitat naj bi bili prizadeti, niti kako je bilo to ugotovljeno ter ali so možni omilitveni ukrepi v smislu 105. a člena Zakona o ohranjanju narave. Opozarja, da se upravna organa in sodišče prve stopnje niso opredelili do ugovora, da mnenje ne odraža stanja v naravi, in je zato treba upoštevati pozitivno oceno Zavoda RS za gozdove, ki je izdelana na podlagi monitoringa divjega petelina. Sodišču prve stopnje očita kršitev materialnega prava, ker ni upoštevalo prehodne določbe prvega odstavka 75. člena ZTNP-1. Predlaga ugoditev reviziji. Zahteva plačilo stroškov postopka.

4Revizija je bila vročena v odgovor toženki in stranski udeleženki, ki nanjo nista odgovorili.

K I. točki izreka:

5Revizija je utemeljena.

O dovoljenosti revizije:

6V obravnavani zadevi je revizija dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1¹, to je zaradi pomembnega pravnega vprašanja, ali se v prehodnem obdobju iz 75. člen ZTNP-1 pri izdaji naravovarstvenega soglasja in legalizaciji objektov uporablja 13. člen ZTNP-1 ali Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za Triglavski narodni park v Občini Bohinj (v nadaljevanju PUP). O tem vprašanju, ki je pomembno za zagotovitev enotne uporabe prava in pravne varnosti, Vrhovno sodišče še ni odločalo, zato je revizijo v tem obsegu sprejelo v vsebinsko obravnavo.

7Revidentka sicer navaja tri vprašanja, vendar drugi dve vprašanji ne izpolnjujeta v sodni praksi Vrhovnega sodišča določene kriterije, ki morajo biti izpolnjeni za to, da se vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije.² Vprašanje, ali je pogoj za izdajo naravovarstvenega soglasja enovita namenska raba objektov, je preveč splošno, zato ne terja in ne omogoča konkretnega odgovora, ki bi pripomogel k pravni varnosti, enoviti uporabi prava in razvoju prava preko sodne prakse. Vprašanje, ali je dopustno v okviru izdaje naravovarstvenega soglasja za en objekt upoštevati kumulativne vplive drugih objektov in katere ter ob katerih merilih, prav tako ni ustrezno konkretizirano, hkrati pa, glede na razlog izpodbijane sodbe, na njeno zakonitost ne vpliva.

O utemeljenosti revizije:

8Vrhovno sodišče je revizijsko presojo omejilo na zakonsko določen okvir, to je na zatrjevano zmotno uporabo materialnega prava v zvezi s pravnim vprašanjem, glede katerega je revizijo dovolilo (86. člen ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 371. členom ZPP, ki se po 22. členu ZUS-1 primerno uporablja v upravnem sporu). Pri tem je upoštevalo v postopku ugotovljeno dejansko stanje, saj ga v reviziji ni mogoče izpodbijati (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

9V obravnavani zadevi je bilo v postopku ugotovljeno, da naj bi se vodni zbiralnik s prostornino 4.400 m³, ki se nahaja na Pokljuki in v tretjem varstvenem območju Triglavskega narodnega parka, uporabljal za napajanje živine, gašenje požarov in za zasneževanje. Na dejansko okoliščino, da zbiralnik ni namenjen le napajanju živine, je svojo odločitev oprlo tudi sodišče prve stopnje. Izpodbijana sodba temelji izključno na stališču, da je odločitev o zavrnitvi izdaje okoljevarstvenega soglasja pravilna že iz razloga, ker ZTNP-1 v okviru splošnega varstvenega režima ne dopušča gradnje vodnih zbiralnikov za drug namen kot le za napajanje živine (28. točka prvega odstavka 13. člena ZTNP-1). Na tej podlagi je zato sodišče prve stopnje tožbo zavrnilo in se do tožbenih navedb, ki se nanašajo na ostale razloge izpodbijanega akta, ni opredelilo.

10ZTNP-1 v 28. točki prvega odstavka 13. člena določa, da je na območju narodnega parka prepovedano graditi površinske vodne zbiralnike, razen zbiralnikov za napajanje živine. Pred tem veljavni Zakon o triglavskem narodnem parku (ZTNP, ki je veljal do 15. 7. 2010) pa je dopuščal gradnjo površinskih vodnih zbiralnikov s prostornino do 100.000 m³ (15. točka prvega odstavka 12. člena ZTNP).

11Revidentka meni, da bi moralo sodišče pri svoji določitvi upoštevati tudi 75. člen ZTNP-1. Prepričana je, da ta ureja prehodno obdobje, v katerem je do uveljavitve državnega prostorskega akta skladnost gradnje treba presojati glede na prostorski akt občine. V zvezi s tem se sklicuje na 61. c člen PUP Bohinj, ki za območje biatlonskega centra med infrastrukturne ureditve umešča tudi zgraditev večnamenskega akumulacijskega bazena kapacitete do 20.000 m³.

12ZTNP-1 v prvem odstavku 75. člena določa, da se z dnem uveljavitve tega zakona že začeti postopki za izdajo naravovarstvenega soglasja, okoljevarstvenega soglasja in gradbenega dovoljenja v prvem in drugem varstvenem območju nadaljujejo in zaključijo po določbah tega zakona, v tretjem varstvenem območju pa po dosedanjih predpisih. V drugem stavku istega odstavka pa določa še, da se po dosedanjih predpisih izda gradbeno dovoljenje v tretjem varstvenem območju tudi za posege v središčih iz prvega odstavka 74. člena tega zakona še pred uveljavitvijo državnega prostorskega akta, če je takšen poseg skladen z občinskim prostorskim aktom, ki velja ob uveljavitvi tega zakona. Prvi odstavek 74. člena ZTNP-1 namreč določa, da so obstoječa rekreacijska središča Vogel, Rudno polje in Zatrnik ter rekreacijska središča na Pokljuki prostorske ureditve državnega pomena, za katere je treba izdelati državni prostorski akt.

13Čeprav ima 75. člen ZTNP-1 naslov "dokončanje začetih postopkov" pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča ne ureja le dokončanje že začetih postopkov, to je postopkov, začetih pred uveljavitvijo ZTNP-1 (pred 15. 7. 2010), ampak v drugem stavku tudi pogoje za izdajo gradbenih dovoljenj za čas do uveljavitve državnih prostorskih načrtov za posege v tretjem varstvenem območju na področju rekreacijskih središč iz 74. člena ZTNP-1. Že prvi stavek citirane določbe namreč določa, da se gradbeno dovoljenje za že začete postopke za tretje varstveno območje izda po do sedaj veljavnih predpisih, zato bi v primeru, da bi tudi drugi stavek te določbe razlagali le po naslovu in v povezavi s prvim stavkom, ta določal le to, kar je že zajeto v prvem stavku in bi bil nepotreben. To pa po mnenju Vrhovnega sodišča kaže na namen zakonodajalca, da posebej uredi vprašanje izdaje gradbenih dovoljenj v rekreacijskih centrih do uveljavitve državnih prostorskih načrtov.³

14Zato je treba pritrditi revidentki, da drugi stavek prvega odstavka 75. člena ZTNP-1 ureja prehodno obdobje, v katerem se v tretjem varstvenem območju obstoječih rekreacijskih središč na Voglu, Rudnem polju, Zatrniku in Pokljuki gradbeno dovoljenje izda po do sedaj veljavnih predpisih, torej po ZTNP, če je tak poseg skladen z občinskim prostorskim aktom, veljavnem v času uveljavitve ZTNP-1. Pred izdajo gradbenega dovoljenja pa je treba glede na četrti odstavek 75. člena ZTNP-1 pridobiti pravnomočno naravovarstveno soglasje, s katerim se preveri skladnost nameravane gradnje s cilji narodnega parka.

15Iz opisane zakonske ureditve tako po presoji Vrhovnega sodišča izhaja, da prepoved gradnje površinskih vodnih zbiralnikov, razen za napajanje živine, iz prvega odstavka 28. točke 13. člena ZTNP-1 v obravnavani zadevi ni ključnega pomena za odločitev o skladnosti gradnje s cilji narodnega parka. Ker pred tem veljavni ZTNP take omejitve ni imel, ZTNP-1 pa z napotkom, da se za gradnje v prej navedenih rekreacijskih središčih in v tretjem varstvenem območju uporabijo dosedanji predpisi, napotuje na uporabo ZTNP, je odločitev sodišča prve stopnje, ki temelji izključno na prepovedi iz prvega odstavka 28. točke 13. člena ZTNP-1, materialnopravno napačna.

16Glede na obrazloženo izpodbijana sodba temelji na zmotni uporabi materialnega prava. Ker sodišče prve stopnje pri odločanju ni upoštevalo 75. člena ZTNP-1, je tudi zmotno presodilo, da niso relevantne ostale tožbene navedbe, s katerimi revidentka izpodbija dejanske ugotovitve, ki so relevantne za presojo, ali je gradnja skladna s cilji narodnega parka. V posledici tega je sodišče prve stopnje tudi nepopolno ugotovilo dejansko stanje glede tega spornega vprašanja in tudi vprašanja skladnosti posega z občinskim prostorskim aktom, veljavnim ob uveljavitvi ZTNP-1. Vrhovno sodišče je zato na podlagi drugega odstavka 94. člena ZUS-1 odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

17Vrhovno sodišče še pripominja, da je pri presoji zakonitosti sodbe vezano na v postopku ugotovljeno dejansko stanje in praviloma tudi na v času odločanja organa prve stopnje veljavno materialno pravo. V tem sodnem sporu zato ni upoštevalo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o triglavskem narodnem parku (ZTNP-1A), ki se je začel uporabljati 28. 10. 2017 (to je po vložitvi revizije). Ta v novem petem dostavku 74. člena določa tudi posebno možnost legalizacije obstoječega vodnega zbiralnika, ki je predmet okoljevarstvenega soglasja v tem upravnem sporu.⁴

K II. točki izreka:

18Odločitev o stroških postopka temelji na določbi tretjega in četrtega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

¹ Z novelo ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. - 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker pa je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.
² Sklepi VSRS: X Ips 286/2008, X Ips 189/2009, X Ips 423/2012, X Ips 302/2013, X Ips 136/2015, X Ips 316/2015, X Ips 281/2016 in drugi.
³ Do takega zaključka vodi tudi zakonodajno gradivo. Iz pojasnila k predlogu zakona namreč izhaja, da je namen zakonodajalca, da se v tretjem varstvenem območju v prehodnem obdobju do sprejetja državne prostorske ureditve gradbena dovoljenja izdajo skladno z veljavnim občinskim prostorskim aktom (Poročevalec DZ, št. 164/2009, z dne 14. 12. 2009, pojasnilo k 75. in 76. členu predlaganega zakona, ki sta 74. in 75. člen sprejetega zakona).
⁴ Ta določa: „Ne glede na prepoved iz 28. točke prvega odstavka 13. člena tega zakona lahko investitor v narodnem parku v tretjem varstvenem območju za obstoječi vodni zbiralnik pridobi gradbeno dovoljenje pod pogoji, določenimi v presoji sprejemljivosti in občinskem prostorskem načrtu za potrebe zasneževanja tekaških prog v rekreacijskem središču Rudno polje, in gradi vodne zbiralnike za potrebe zasneževanja smučišč, določenih s sklepom iz drugega odstavka prejšnjega člena, na območju rekreacijskih središč iz prvega odstavka tega člena, in sicer v velikosti, ki je prilagojena izvajanju zimskih dejavnosti in doseganju varstvenih ciljev.“.