UPRS Sodba II U 54/2016-14

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 60340-50/2015/23 z dne 4. 1. 2016 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 € v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju Ministrstvo) odpravilo odločbo Zavoda Republike Slovenije za šolstvo, OE Slovenj Gradec (v nadaljevanju Zavod), št. 975-361-175/2006-62 z dne 2. 6. 2015 (točka I.1. izreka) in odločilo, da se A.A. (v nadaljevanju tožnik), roj. ..., usmeri v posebni program vzgoje in izobraževanja in se vključi v Center za usposabljanje ... (točka II.2. izreka). Starša tožnika je opozorilo, da sta kot otrokova zakonita zastopnika dolžna poskrbeti, da se tožnik z dokončnostjo odločbe vključi v Center za usposabljanje ... (točka II.3. izreka), odločilo pa je tudi, da velja ta odločba do zaključka posebnega programa vzgoje in izobraževanja tožnika (točka II.4. Izreka). Ugotovilo je, da v postopku posebni stroški niso nastali (točka II.5. Izreka) in odločilo, da se z dokončnostjo te odločbe nadomesti odločba Zavoda št. 975-361-175/2006-26 z dne 6. 7. 2010 (točka III. 6. izreka).

2V obrazložitvi odločbe Ministrstvo pojasnjuje, da je Zavod z odločbo št. 975-361-175/2006-62 z dne 2. 6. 2015 odločil, da tožnik ostane usmerjen v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom v Osnovni šoli B., odločil pa je tudi, da se ta odločba preveri po uradni dolžnosti do marca leta 2017 ter ugotovil, da stroški postopka niso nastali. Z omenjeno odločbo je Zavod z dnem 1. 9. 2015 nadomestil odločbo št. 975-361-175/2006-26, ki jo je v zadevi usmerjanja tožnika izdal dne 6. 7. 2010.

3Zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, sta se pritožila zakonita zastopnika tožnika, ki sta bila v pritožbi mnenja, da bi tožniku moral biti z odločbo dodeljen tudi spremljevalec, ki ga ta nujno potrebuje.

4Kot ugotavlja Ministrstvo, je bila prvostopna odločba izdana v ponovljenem postopku preverjanja ustreznosti usmeritve mladoletnega tožnika, kot je bila ta določena z odločbo Zavoda št. 975-361-175/2006-26 z dne 6. 7. 2010. V zadevi je bilo namreč že odločeno z odločbo št. 975-361-175/2006-44 z dne 3. 9. 2013, s katero je Zavod tožnika usmeril v posebni program vzgoje in izobraževanja, odločbo pa je Upravno sodišče RS s sodbo opr. št. II U 248/2014-11 z dne 13. 1. 2015 odpravilo in zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek, ker je ugotovilo, da sta bili strokovni mnenji komisij za usmerjanje nepopolni.

5V ponovljenem postopku je Zavod pridobil strokovno mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami prve stopnje (v nadaljevanju Komisija prve stopnje), ki je ugotovila, da je tožnik otrok z zmerno motnjo v duševnem razvoju in s težjo gibalno oviranostjo, zaradi česar potrebuje stalnega spremljevalca za izvajanje fizične pomoči, ki pa ga Komisija prve stopnje glede na veljavno zakonodajo ne more predlagati. Kot je navedla v strokovnem mnenju, bo tožnik prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom le s težavo zaključil. Ker pa je v šoli ocenjen pozitivno, ni zadovoljivega kriterija za njegovo preusmeritev v program nižje zahtevnostne stopnje. Mnenja je tudi bila, da je v otrokovo dobro ugodno počutje v šolski sredini, pomembno pa je tudi, da se otroku zagotovi njegovim sposobnostnim primerno izobraževanje. Komisija prve stopnje je zato predlagala, da tožnik na podlagi 9. člena v povezavi s 13. členom Pravilnika o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami (Ur. l. RS, št. 88/2013; v nadaljevanju Pravilnik/2013) ostane usmerjen v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom.

6Ministrstvo je v postopku odločanja o pritožbi odločbo Zavoda preizkusilo v okviru pritožbenih navedb. Kot navaja, pa je v skladu z drugim odstavkom 247. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) po uradni dolžnosti tudi preizkusilo, ali je prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev določb postopka in ali je bil prekršen materialni zakon. V zvezi s vprašanjem pravilne uporabe materialnega predpisa Ministrstvo ugotavlja, da Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju ZUOPP-1), ki se uporablja od 1. 9. 2013, v prvem odstavku 49. člena določa, da se postopki usmerjanja, ki so bili uvedeni pred začetkom uporabe tega zakona, zaključijo v skladu s predpisi, ki so se uporabljali do začetka tega zakona. Ker se je v obravnavani zadevi postopek usmerjanja tožnika pričel dne 8. 1. 2014, bi bilo po mnenju Ministrstva treba pri odločanju upoštevati določbe zakona, ki je veljal pred uveljavitvijo ZUOPP-1, torej Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (Ur. l. RS, št. 3/07 - uradno prečiščeno besedilo in 52/10 - odločba US, v nadaljevanju ZUOPP) ter na podlagi ZUOPP sprejete podzakonske akte, med katere sodi tudi Pravilnik o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ter o kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami (Ur. l. RS, št. 54/03 in nasl., v nadaljevanju Pravilnik/2003). Ker je torej Zavod pri izdaji prvostopne odločbe uporabil napačen predpis, je Ministrstvo, sklicujoč se na določbo prvega odstavka 252. člena ZUP, odločbo po uradni dolžnosti odpravilo in samo rešilo zadevo.

7V postopku odločanja se je Ministrstvo seznanilo z zbrano dokumentacijo, pridobilo pa je tudi strokovno mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami druge stopnje (v nadaljevanju Komisija druge stopnje), ki je pritrdila ugotovitvi Komisije prve stopnje o težji gibalni oviranosti in zmerni motnji tožnika v duševnem razvoju. Na podlagi te ugotovitve je Komisija druge stopnje Ministrstvu predlaga, da se tožnika v skladu z določbo 14. člena Pravilnika/2003 vključi v posebni program vzgoje in izobraževanja, ki ga izvaja Center za usposabljanje ... Glede pomočnika pa je bila mnenja, da bi tožnik zaradi težje gibalne oviranosti sicer potreboval spremljevalca, ki pa ga Pravilnik o dodatni strokovni in fizični pomoči za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami (Ur. l. RS, št. 25/2006 in nasl.), ki so vključeni v posebni program vzgoje in izobraževanja, ne predvideva.

8Ministrstvo je pri izdaji izpodbijane odločbe v celoti sledilo predlogu Komisije druge stopnje in odločitev sprejelo na podlagi 14. člena Pravilnika/2003, ki določa, da se v posebni program vzgoje in izobraževanja med drugim usmerijo tudi otroci z zmerno motnjo v duševnem razvoju. Kot je ob tem še pojasnilo, Pravilnik/2003, ki ga je treba uporabiti v postopku usmerjanja tožnika, določbe, kakršno vsebuje 13. člen Pravilnika/2013 (po katerem lahko komisija predlaga tudi drugačno usmeritev, kot je določena v Pravilniku/2013, če je to otroku v največjo korist), ne pozna, zaradi česar tožnika glede na ugotovljeno motnjo po mnenju Ministrstva ni mogoče usmeriti v prilagojeni izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom. Glede na navedeno tožniku tudi ni mogoče dodeliti spremljevalca, ki ga želita starša.

9Zoper odločbo Ministrstva je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri nasprotuje usmeritvi v posebni program vzgoje in izobraževanja. Kot navaja, mu izpodbijana odločitev povzroča škodo, saj nasprotuje njegovi največji koristi, ki so jo pri odločanju dolžni upoštevati organi. Pojasnjuje, da v prilagojenem izobraževalnem programu, v katerega je bil doslej vključen, dosega minimalne in celo nekatere temeljne standarde znanja in navaja, da ga zgolj zaradi težje gibalne oviranosti Ministrstvo ne bi smelo usmeriti v posebni program vzgoje in izobraževanja, v katerem ne bo dosegal ustreznega razvoja. Pritrjuje ugotovitvam obeh komisij o stopnji motnje v duševnem razvoju, meni pa, da bi zaradi gibalne oviranosti moral biti upravičen do fizične pomoči. Pri odločanju Ministrstva, kot še opozarja, tudi ni bilo upoštevano strokovno mnenje psihologa C.C. ki je zaključil, da je v otrokovo dobro, da ostane na sedanji šoli še vsaj naslednji dve leti, oziroma dokler bo kateri od dejavnikov (relativno dober spomin, sodelovalna naravnanost, stimulativno okolje), ki dajejo pozitivno prognozo za njegov nadaljnji razvoj, dokončno odpadel. Tožnik zato sodišču predlaga, da odločbo Ministrstva razveljavi in obdrži v veljavi odločbo Zavoda. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

10V odgovoru na tožbo toženka poudarja, da bi bila usmeritev tožnika v prilagojeni izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom v nasprotju z otrokovo koristjo, saj zahtevnejšega izobraževalnega programa dolgoročno ne bi zmogel, bila pa bi tudi v nasprotju z zakonodajo, ki jo je treba pri odločanju upoštevati. Zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11Tožba je utemeljena.

12Izpodbijana odločba je bila izdana v postopku odločanja o pritožbi zoper odločbo št. 975-361-175/2006-62 z dne 2. 6. 2015, ki jo je Zavod izdal po uradni dolžnosti v postopku preverjanja ustreznosti usmeritve tožnika. Ta je bil na podlagi odločbe Zavoda št. 975-361-175/2006-26 z dne 6. 7. 2010 usmerjen v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom in vključen v Osnovno šolo B. V odločbi je bilo med drugim določeno, da se ustreznost usmeritve preveri do aprila leta 2013.

13V obravnavani zadevi je med strankama spor o pravilnosti odločitve Ministrstva, da se mladoletni tožnik glede na ugotovljeno stopnjo primanjkljajev (pre)usmeri v posebni program vzgoje in izobraževanja in se z dokončnostjo odločbe vključi v Center za usposabljanje ...

14Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je Ministrstvo odločitev o odpravi prvostopne odločbe Zavoda in o preusmeritvi tožnika sprejelo na podlagi ZUOPP (ki je bil z dnem 1. 12. 2012 na podlagi 52. člena ZUOPP-1 razveljavljen, uporabljal pa se je še do 1. 9. 2013) ter podzakonskih predpisov, sprejetih na njegovi podlagi. Pri tem se je sklicevalo na določbo prvega odstavka 49. člena ZUOPP-1, ki določa, da se postopki usmerjanja, ki so bili uvedeni pred začetkom uporabe tega zakona (torej pred 1. 9. 2013) zaključijo v skladu s predpisi, ki so veljali do začetka uporabe tega zakona.

15S 1. 9. 2013 torej pravno podlago za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, načine in oblike izvajanja vzgoje in izobraževanja ureja ZUOPP-1, ki pa v drugem odstavku 49. člena določa tudi, da se pred začetkom uporabe ZUOPP-1 izdane odločbe o usmeritvi (ki ostanejo v veljavi) v rokih, določenih z odločbami, preverjajo v skladu z ZUOPP-1. To določbo, ki izrecno določa, kateri predpisi se uporabljajo v postopkih preverjanja ustreznosti usmeritve, je Ministrstvo po ugotovitvi sodišča pri odločanju spregledalo (glej s tem v zvezi tudi sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. IV U 218/2014 z dne 3. 2. 2015).

16Z odločbo Zavoda, izdano v postopku na prvi stopnji, namreč ni bilo odločeno o usmeritvi otroka v smislu prvega odstavka 49. člena ZUOPP-1 pač pa je bila z omenjeno odločbo v ponovljenem postopku po uradni dolžnosti le preverjena pravilnost usmeritve iz določbe Zavoda št. 975-361-175/2006-26 z dne 6. 7. 2010. Navedeno pomeni, da v postopku ni šlo za primer, ki ga ureja prvi odstavek 49. člena ZUOPP-1 (odločanje o usmeritvi otroka), kot to v odločbi nepravilno zaključuje Ministrstvo, pač pa za primer, ki je urejen v drugem odstavku 49. člena ZUOPP-1 (preizkus ustreznosti usmeritve otroka). Navedeno pomeni, da Ministrstvo pri izdaji izpodbijane odločbe ni uporabilo pravilnih predpisov, to je določb ZUOPP-1 ter na njegovi podlagi izdanega Pravilnika/2013, ki pa ju je pri presoji ustreznosti usmeritve pravilno upošteval Zavod, ki je odločal v postopku na prvi stopnji. Izpodbijana odločitev, s katero je Ministrstvo odpravilo prvostopno odločbo in v zadevi samo odločilo, je zato nezakonita, zaradi česar jo je zato sodišče na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo.

17Z odpravo izpodbijane odločbe Ministrstva pravno ponovno učinkuje odločba Zavoda, s katero je bilo tudi po presoji sodišča glede na okoliščine konkretnega primera (upoštevaje ugotovitve Komisije prve stopnje o največjih koristih otroka) pravilno odločeno, da tožnik še naprej ostane usmerjen v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom in s tem vključen v Osnovno šolo B.

18Glede na navedeno pa pripada tožniku po predpisih, ki jih je v tej zadevi treba uporabiti, tudi pravica do fizične pomoči, za katero sta bili obe komisiji mnenja, da bi jo tožnik glede na težjo gibalno oviranost potreboval. Od 26. 10. 2013 veljaven Pravilnik o dodatni strokovni in fizični pomoči za otroke s posebnimi potrebami (Ur. l. RS, št. 88/2013), ki je bil sprejet na podlagi določb ZUOPP-1, je namreč v prehodni in končni določbi 10. člena določil, da se pri postopku preverjanja ustreznosti usmeritve fizična pomoč dodeljuje v skladu s predpisi, ki so veljali pred začetkom veljavnosti tega pravilnika - torej v skladu s pred tem veljavnim Pravilnikom o dodatni strokovni in fizični pomoči za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami (Ur. l. RS, št. 25/2006 in nasl.), ki v 4. alineji 3. člena izrecno določa, da se fizična pomoč, ki obsega različne oblike pomoči, težje ali težko gibalno oviranim otrokom dodeli med drugim tudi, če so ti usmerjeni v prilagojen izobraževalni program osnovne šole z nižjim izobrazbenim standardom. O dodelitvi fizične pomoči se odloči z odločbo o usmeritvi oziroma z odločbo, izdano v postopku preverjanja ustreznosti usmeritve (prvi odstavek 9. člena Pravilnika o dodatni strokovni in fizični pomoči za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami).

19Organ na prvi stopnji bi moral zato po presoji sodišča tožniku, upoštevaje odločitev, da ostane ta usmerjen v prilagojen izobraževalni program osnovne šole z nižjim izobrazbenim standardom, z odločbo, s katero je potrdil pravilnost usmeritve in z njo nadomestil odločbo št. 975-361-175/2006-62 z dne 6. 7. 2010, priznati tudi pravico do fizične pomoči.

20To pomanjkljivost prvostopne odločbe Zavoda bo moralo zato v ponovljenem pritožbenem postopku odpraviti Ministrstvo, ki je pri odločanju dolžno upoštevati v obrazložitvi te sodbe navedeno pravno mnenje sodišča glede razlage in uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

21Odločitev o stroških temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter določbi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, upoštevajoč dejstvo, da je bila zadeva rešena na seji in da je tožnika v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica.