SEU odločba

• Predstavitev dejanskega stanja

1. Predložitveno sodišče obravnava tožbo, ki so jo tožnice vložile zoper odločbo Agencije za energijo (toženka, v nadaljevanju agencija) št. 213-34/2023/38 z dne 25. 10. 2023, ki jo je ta izdala v postopku ugotavljanja odstopanja od regulativnega okvirja.

2. Agencija je nacionalni regulator v smislu 57. člena Direktive 2019/944. Družba ELES, d. o. o., ki je prav tako stranka upravnega spora, izvaja dejavnost operaterja distribucijskega sistema. Tožnice pa so elektroenergetska podjetja, ki so lastnice večjega dela (več kot 95 %) nizkonapetostnega in srednjenapetostnega omrežja. Tega dajejo v najem operaterju distribucijskega sistema ELES, d. o. o. Na podlagi pogodbe pa zanj izvajajo tudi storitev sistemskega operaterja distribucijskega omrežja.

3. Agencija izvaja ekonomsko regulacijo dejavnosti prenosnega in distribucijskega operaterja na podlagi metode regulirane omrežnine. Z njo operaterju z določitvijo omrežnine in drugih prihodkov ter ob upoštevanju presežka omrežnine iz prejšnjih let zagotovi pokritje vseh upravičenih stroškov regulativnega obdobja in primanjkljaja omrežnine iz prejšnjih let. Upravičeni stroški operaterja so stroški, ki so potrebni za izvajanje te dejavnosti in so določeni na podlagi kriterijev, ki so predpisani v splošnem aktu, ki določa metodologijo za določitev regulativnega okvira. Med upravičene stroške spada tudi reguliran donos na sredstva. Viri za pokrivanje upravičenih stroškov pa so omrežnina, (morebiten) presežek omrežnine iz preteklega obdobja in drugi prihodki.

4. Pred začetkom regulativnega obdobja agencija z odločbo o regulativnem okviru določi načrtovane upravičene stroške in načrtovane vire za njihovo pokrivanje, v okviru katerih se z upoštevanjem metode regulirane omrežnine določi načrtovana omrežnina. Na podlagi načrtovane omrežnine in načrtovanega obsega porabe električne energije se določijo tarifne postavke za omrežnino, ki se zaračuna odjemalcem.

5. Po preteku posameznega leta regulativnega obdobja se določijo priznani upravičeni stroški in priznani viri za njihovo pokrivanje ter ugotovijo odstopanja od regulativnega okvira, ki se ugotovi kot razlika med priznanimi upravičenimi stroški in priznanimi viri za njihovo pokrivanje. Upoštevaje metodo reguliranih omrežnin se primanjkljaj ali presežek omrežnine posameznega leta upošteva v naslednjem regulativnem obdobju oziroma obdobjih pri določitvi načrtovane omrežnine in posledično pri določitvi tarifnih postavk za omrežnino.

6. Agencija je z odločbo št. 211-46/2021/52 z dne 15. 12. 2021 določila regulativni okvir za regulativno obdobje od 1. 1. 2022 do 31. 12. 2022 za dejavnost distribucijskega operaterja. Z njim je za navedeno regulativno obdobje določila načrtovane upravičene stroške, vključno z reguliranim donosom na sredstva, in načrtovane vire za njihovo pokrivanje, vključno s primanjkljaji in presežki omrežnine iz obdobja 2018 do 2021. Z navedeno odločbo o regulativnem okviru z dne 15. 12. 2021 je načrtovani reguliran donos na sredstva ob upoštevanju 5,15 % stopnje donosa (tehtan povprečni strošek kapitala) znašal 72,5 milijonov evrov.

7. V sporu, ki ga obravnava predložitveno sodišče, tožnice s tožbo izpodbijajo odločbo št. 213-34/2023/38 z dne 25. 10. 2023, ki jo je agencija izdala v postopku ugotavljanja odstopanja od regulativnega okvira za regulativno obdobje od 1. 1. 2022 do 31. 12. 2022 za dejavnost distribucijskega operaterja, določenega s prej navedeno odločbo z dne 15. 12. 2021. Z izpodbijano odločbo je agencija ugotovila višino primanjkljaja omrežnine iz dejavnosti distribucijskega operaterja električne energije ELES, d. o. o., za leto 2022 v višini 48.656 evra (1. točka izreka), ter določila upravičene stroške za vsako tožnico, to je višino najemnine za najeti distribucijski sistem in višino plačila za izvajanje nalog za leto 2022 (2. do 6. točka izreka).

8. Primanjkljaj omrežnine ter višino priznanih stroškov za najemnine za najeti distribucijski sistem in plačila za izvajanje nalog za leto 2022 je toženka ugotovila upoštevaje znižano priznano stopnjo donosnosti v višini 0,31 %. Ta je bila izračunana na podlagi 131. člena Akta o metodologiji za določitev regulativnega okvira za elektrooperaterje (Ur. l. RS, št. 123/22 in 2/23, v nadaljevanju Akt o metodologiji). Z navedeno določbo Akta o metodologiji je agencija realizirala drugi odstavek 4. člena Zakona o nujnih ukrepih za omilitev posledic zaradi vpliva visokih cen energentov (ZUOPVCE).

9. Z določbo 4. člena ZUOPVCE je zakonodajalec za obdobje od 1. 2. 2022 do 30. 4 2022 tarifne postavke elektrooperaterjev za obračunsko moč in prevzeto delovno energijo za vse odjemne skupine znižal na nič. Hkrati je agenciji naložil, naj ugotovljeni manko omrežnine za leto 2022, ki nastane zaradi ukrepa oprostitve plačila dela omrežnine za distribucijski in prenosni sistem za končne odjemalce iz vseh odjemnih skupin, pokrije tako, da spremeni splošni akt, s katerim določa metodologijo za določitev upravičenih stroškov elektrooperaterjev iz 130. člena Zakona o oskrbi z električno energijo (ZOEE) in v postopku odstopanj od tekočega regulativnega obdobja za leto 2022 zniža priznano stopnjo donosnosti elektrooperaterjev.

10. Glede na to, da v skladu z drugim odstavkom 109. člena in drugim odstavkom 112. člena ZOEE med upravičene stroške elektorooperaterja spada tudi reguliran donos, je znižanje priznane stopnje donosnosti povzročilo, da so bili za relevantno regulativno obdobje ugotovljeni nižji priznani upravičeni stroški. Posledično je bil v postopku ugotavljanja odstopanja od regulativnega okvira ugotovljen tudi nižji primanjkljaj omrežnine. Za tožnice to pomeni, da jim je bila z izpodbijano odločbo agencije (kot priznan upravičen strošek elektorooperaterja ELES, d. o. o.) priznana nižja najemnina za najeti distribucijski sistem in nižje plačilo za izvajanje nalog za leto 2022. Glede na to, da upoštevaje prvi odstavek 109. člena, drugi odstavek 110. člena ter peti in šesti odstavek 113. člena ZOEE na višino omrežnine vplivajo priznani upravičeni stroški, vključno z ugotovljenim primanjkljajem omrežnine, s spornim ukrepom nastali manko omrežnine ne bo pokrit niti v naslednjih regulativnih obdobjih, kar med strankami ni sporno.

11. Tožnice v tožbi uveljavljajo, da so z izpodbijano odločbo priznani stroški nižji od upravičenih stroškov, odmerjenih z odločbo o regulativnem okviru za leto 2022, in od upravičenih stroškov, ki bi bili odmerjeni brez uporabe 4. člena ZUOPVCE. Trdijo, da se njihove obveznosti glede najema in vzdrževanja sistema ter izvajanja nalog niso zmanjšale ter da znižana priznana stopnja donosnosti ne zagotavlja pokritja vseh letnih upravičenih stroškov, zaradi česar so v letu 2022 poslovale z izgubo. Pojasnjujejo, da so svoj poslovni načrt in v tem okviru tudi zadolževanje pri bankah prilagodile pričakovanemu prihodku iz naslova najemnin in opravljanja prenesenih storitev kot svojih glavnih prihodkov na podlagi predhodno s strani toženke sprejetega regulativnega okvira in objavljenih tarif. Dodajajo, da priznana stopnja donosa na sredstva ni enaka dobičku, saj morajo iz nje kriti tudi vse nepriznane stroške poslovanja. Trdijo tudi, da je zakonodajalec z znižanjem priznane stopnje donosnosti onemogočil nadomestitev njihove izgube iz naslova najemnin in opravljanja prenesenih nalog distribucijskega operaterja, saj prenizko ugotovljen primanjkljaj omrežnine preprečuje njegov poračun v prihodnjih letih. Poudarjajo, da jim sporni ukrep otežuje oziroma onemogoča redno in investicijsko vzdrževanje električnega omrežja ter da to škodi javnemu interesu stabilnega električnega omrežja, povzroča daljše zamude pri priklopih na omrežje, njih pa sili v najemanje kreditov za kritje stroškov poslovanja. Uveljavljajo še, da je 4. člen ZUOPVCE v nasprotju s predpisi EU, ki predpisujejo samostojnost nacionalnega regulatornega organa pri določanju oziroma potrjevanju višine omrežnine, ter predpisi EU, ki urejajo način določanja metode za določanje omrežnine, ki mora odražati (fiksne) stroške, zlasti v delu naložb v osnovna sredstva. V tem pogledu se sklicujejo na 194. člen PDEU, 35. in 37. člen Direktive 2009/72¹ oziroma 57. in 59. člen Direktive 2019/944² ter 18. člen Uredbe 2019/944.³

12. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje. Navaja, da je z izpodbijano odločbo zagotovila pokritje vseh priznanih upravičenih stroškov. Navaja še, da je v postopku sprejemanja ZUOPVCE sicer opozorila na to, da njegov 4. člen posega v njeno neodvisnost energetskega regulatorja, vendar pa je kljub neodvisnosti in avtonomnosti pri odločanju o posameznih zadevah iz svoje pristojnosti vezana na veljavne zakonske in podzakonske predpise. Med drugim poudarja, da je ZUOPVCE hierarhično enakovreden ZOEE, zato ga pri sprejemanju Akta o metodologiji ni smela zanemariti.

13. Predložitveno sodišče mora v okviru presoje zakonitosti izpodbijane odločbe agencije, izdane v postopku ugotavljanja odstopanja od regulativnega okvira (spor o glavni stvari), presoditi, ali je agencija smela znižati regulirano stopnjo donosa s 5,15 % na 0,31 %. Agencija je znižano regulirano stopnjo donosa izračunala na podlagi formule iz 131. člena Akta o metodologiji, s katerim je realizirala zakonsko zapoved iz drugega odstavka 4. člena ZUOPVCE.

14. Akt o metodologiji je agencija sicer sprejela na podlagi zakonskega pooblastila iz drugega odstavka 109. člena ZOEE. Ta akt ima naravo podzakonskega predpisa. Tretji odstavek 153. člena Ustave Republike Slovenije zapoveduje, da morajo biti zakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in z zakoni. Določbe 4. člena ZUOPVCE so v razmerju do določb ZOEE, ki se nanašajo na omrežnino, specialna določba. Agencija je morala zato ob upoštevanju načela lex specialis derogat lex generalis v konkretnem primeru, to je pri ugotavljanju odstopanja od regulativnega okvira za leto 2022, uporabiti (tudi) določbe 4. člena ZUOPVCE.

15. Nasprotno pa mora predložitveno sodišče pri presoji zakonitosti odločbe z dne 25. 10. 2023, izdane v navedenem postopku ugotavljanja odstopanja od regulativnega okvira, presoditi tudi skladnost 4. člena ZUOPVCE s pravom EU. Po ustaljeni praksi SEU ima namreč pod določenimi pogoji vsako nacionalno sodišče dolžnost, da v sporu, ki mu je predložen, nacionalne določbe, ki je v nasprotju z določbo prava EU, ne uporabi. Za to se lahko nacionalno sodišče odloči, ne da bi mu bilo treba zahtevati ali čakati predhodno prenehanje veljavnosti te določbe po zakonodajni poti ali kakšnem drugem ustavnem postopku (sodba SEU, C-573/17, tč. 58 in 61). Glede na navedeno mora predložitveno sodišče za odločitev o konkretnem upravnem sporu presoditi, ali je ukrep iz 4. člena ZUOPVCE v nasprotju z določbami Direktive 2019/944 o neodvisnosti nacionalnega regulativnega organa pri določanju omrežnih tarif in izvajanju drugih regulativnih nalog, ki jih ima ta organ. V ta namen je treba razložiti zlasti člen 57(4) in (5) ter člen 59 navedene direktive.

    Pravni okvir

16. Na ravni prava EU sta predvsem relevantni Direktiva 2019/944 in Uredba 2019/943:

17. Člen 57(4) Direktive 2019/944:

    Države članice zagotovijo neodvisnost regulativnega organa in zagotovijo, da svoja pooblastila izvaja nepristransko in pregledno. V ta namen države članice zagotovijo, da je regulativni organ pri opravljanju regulativnih nalog, ki mu jih nalaga ta direktiva in z njo povezani pravni akti:

• (b) zagotavlja, da njegovo osebje in osebe, odgovorne za njegovo upravljanje:

• (ii) pri opravljanju svojih regulativnih nalog ne zahtevajo ali sprejemajo neposrednih navodil od katere koli vlade ali drugega javnega ali zasebnega subjekta. Ta zahteva ne posega v morebitno tesno sodelovanje z drugimi pristojnimi nacionalnimi organi ali v splošne smernice politike, ki jih določi vlada, ki niso povezane z regulativnimi pooblastili in nalogami iz člena 59.

1. Točka (a) člena 57(5) Direktive 2019/944:

   Da zavarujejo neodvisnost regulativnega organa, države članice zlasti zagotovijo:

• (a) da lahko regulativni organ samostojno odloča, neodvisno od katerega koli političnega organa.

1. Točka (a) člena 59(1) Direktive 2019/944:  

   Regulativni organ ima naslednje naloge:

• (a) v skladu s preglednimi merili določati ali potrjevati tarife za prenos ali distribucijo ali njihove metodologije ali oboje;

1. Člen 5(4) in 5(5) Direktive 2019/944:

   (4)  Javni posegi v določanje cen za dobavo električne energije:

(a) so v splošnem gospodarskem interesu in ne presegajo tistega, kar je potrebno za zagotovitev tega splošnega gospodarskega interesa;

(b) so jasno opredeljeni, pregledni, nediskriminatorni in preverljivi;

(c) elektroenergetskim podjetjem v Uniji zagotavljajo enakopraven dostop do odjemalcev;

(d) so časovno omejeni in sorazmerni glede na upravičence;

(e) ne povzročajo dodatnih stroškov za udeležence na trgu na diskriminatoren način.

• (5) Vsaka država članica, ki izvaja javne posege pri določanju cen za dobavo električne energije v skladu z odstavkom 3 tega člena, ravna tudi v skladu s točko (d) člena 3(3) in členom 24 Uredbe (EU) 2018/1999, ne glede na to, ali ima zadevna država članica znatno število gospodinjstev z energetsko revščino.

1. Člen 18(1) in 18(2) ter točka (b) člena 18(4):

   1Cene, ki jih operaterji omrežij zaračunavajo za dostop do omrežja, vključno s cenami za priključitev na omrežje, cenami za uporabo omrežja in, kjer je ustrezno, cenami za ustrezno okrepitev omrežja, odražajo stroške, so pregledne, upoštevajo potrebo po sigurnosti in prožnosti omrežja in odražajo dejanske dosedanje stroške, primerljive s stroški učinkovitega in strukturno primerljivega operaterja omrežja, in se uporabljajo na nediskriminatoren način. Te cene ne zajemajo stroškov, ki niso povezani z uporabo omrežij in ki podpirajo druge cilje politike.

   Metoda, uporabljena za določanje omrežnine, brez poseganja v člen 15(1) in (6) Direktive 2012/27/EU ter merila iz Priloge XI k navedeni direktivi nevtralno podpira dolgoročno skupno učinkovitost sistema, in sicer s cenovnimi signali odjemalcem in proizvajalcem ter se zlasti uporabi na način, ki niti pozitivno niti negativno ne diskriminira med proizvodnjo, priključeno na ravni distribucije, in proizvodnjo, priključeno na ravni prenosa. Omrežnina ne diskriminira, niti pozitivno niti negativno, shranjevanja ali agregiranja energije in ne ustvarja odvračilnih spodbud za samoproizvodnjo, lastno porabo ali udeležbo v prilagajanju odjema. Brez poseganja v odstavek 3 tega člena navedene cene ne smejo biti odvisne od razdalje.

   2Tarifne metodologije odražajo fiksne stroške operaterjev prenosnih sistemov in operaterjev distribucijskih sistemov ter zajemajo ustrezne spodbude operaterjem prenosnih sistemov in operaterjem distribucijskih sistemov na kratki in na dolgi rok, da bi se povečala učinkovitost, tudi energetska, spodbudilo povezovanje trgov in zanesljivost oskrbe, podprle učinkovite naložbe in povezane raziskovalne dejavnosti ter omogočile inovacije v interesu porabnikov na področjih, kot so digitalizacija, storitev prožnosti in medsebojne povezave.

   4Pri določanju cen za dostop do omrežja se upošteva naslednje:

(b) dejanska opravljena in prejeta plačila ter pričakovana plačila za prihodnja obdobja, ocenjena na podlagi prejšnjih obdobij.

1. Na nacionalni ravni so za odločitev relevantni ZOEE, ZUOPVCE in Akt o metodologiji. ZOEE je matični zakon na področju oskrbe z električno energijo. ZUOPVCE pa je tako imenovani interventni zakon, s katerim je zakonodajalec sprejel določene ukrepe z namenom omilitve visokih cen energentov. Akt o metodologiji je splošni akt, ki ga na podlagi zakonskega pooblastila sprejme agencija.

2. Prvi do četrti odstavek 109. člena ZOEE:

   (1) Uporabnik sistema je dolžan za uporabo elektroenergetskega sistema plačati omrežnino, ki je eden izmed virov, namenjenih pokrivanju upravičenih stroškov elektrooperaterjev. Upravičene stroške elektrooperaterjev, omrežnino in druge vire za pokrivanje teh stroškov določi agencija v regulativnem okviru.

   (2) Agencija s splošnim aktom predpiše metodologijo za določitev regulativnega okvira na način, ki spodbuja učinkovitost elektrooperaterjev in uporabe sistema, raziskave in inovacije ter naložbe v nove oziroma inovativne tehnologije. Agencija pri določitvi metodologije izhaja iz metode reguliranega letnega prihodka in reguliranih omrežnin elektrooperaterja, ki operaterju zagotavlja pokritje vseh letnih upravičenih stroškov, vključno z reguliranim donosom.

   (3) Na podlagi splošnega akta iz prejšnjega odstavka se pred začetkom regulativnega obdobja v postopku določanja regulativnega okvira določijo načrtovani elementi regulativnega okvira, po preteku posameznega leta regulativnega obdobja pa se v postopku ugotavljanja odstopanj od regulativnega okvira določijo priznani elementi regulativnega okvira.

   (4) Agencija s splošnim aktom iz drugega odstavka tega člena podrobneje predpiše:

   - trajanje regulativnega obdobja;

   - vrste elementov regulativnega okvira;

   - kriterije za določitev posameznih elementov regulativnega okvira;

   - način izračunavanja posameznih elementov regulativnega okvira;

   - vrste upravičenih stroškov, vključno z reguliranim donosom, kriterije za njihovo ugotavljanje in način njihovega določanja;

   - pravila in način ugotavljanja odstopanj od regulativnega okvira ter način upoštevanja ugotovljenih odstopanj;

   - parametre posameznih dimenzij kakovosti, njihove referenčne vrednosti ter načine in standarde njihovega izračunavanja;

   - pravila za izračunavanje vpliva kakovosti na upravičene stroške;

   - minimalne standarde kakovosti različnih storitev elektrooperaterjev in

   - višino nadomestila ter način in roke za plačilo nadomestila iz tretjega odstavka 122. člena tega zakona.

3. Prvi in drugi odstavek 110. člena ZOEE:

   (1) Agencija pred začetkom regulativnega obdobja določi regulativni okvir z odločbo, v kateri vrednostno opredeli načrtovane upravičene stroške elektrooperaterja po posameznih letih regulativnega obdobja, načrtovane omrežnine, načrtovane druge prihodke iz izvajanja dejavnosti elektrooperaterja in presežke ali primanjkljaje omrežnin iz preteklih let. Če je regulativno obdobje daljše od enega leta, lahko regulativni okvir, z namenom preprečitve skokovitega spreminjanja tarifnih postavk omrežnine po posameznih letih regulativnega obdobja, določa tudi izravnavo tarifnih postavk ali omrežnin za prenosni in distribucijski sistem.

   (2) Agencija določi vrednosti regulativnega okvira tako, da načrtovana omrežnina skupaj z drugimi načrtovanimi prihodki iz opravljanja dejavnosti elektrooperaterja in ob upoštevanju ugotovljenega kumulativnega presežka oziroma primanjkljaja omrežnin elektrooperaterja iz preteklih let pokrije načrtovane upravičene stroške elektrooperaterja, kot jih določi agencija, ob upoštevanju vseh predvidenih okoliščin stroškovno učinkovitega poslovanja elektrooperaterja.

4. Drugi in peti odstavek 112. člena ZOEE:

   (2) Upravičeni stroški obsegajo tudi reguliran donos elektrooperaterja.

   (5) Reguliran donos elektrooperaterja in upravičeni strošek amortizacije se določita tako, da omogočata ekonomsko upravičenost vlaganja v razvoj sistema ter sta odvisna od regulirane višine opredmetenih osnovnih sredstev v uporabi in neopredmetenih sredstev v uporabi v odvisnosti od uporabe sistema, narave dejavnosti elektrooperaterja ter regulirane strukture virov financiranja in učinkovite uporabe sistema. Reguliran donos na sredstva se ne prizna na sredstva, ki niso ostala sredstva, potrebna za izvajanje gospodarske javne službe distribucijskega operaterja, za del vrednosti sredstev v višini brezplačno prevzetih sredstev, pridobljenih s plačili nesorazmernih stroškov za priključitev na sistem, na sredstva v gradnji in izdelavi, sredstva, zgrajena iz sredstev od prezasedenosti, sredstva, zgrajena s sofinanciranjem, brezplačno prevzeta sredstva in druga nepovratna sredstva ter sredstva, ki niso neposreden pogoj za opravljanje dejavnosti elektrooperaterja. Za brezplačno prevzeta sredstva se elektrooperaterju prizna posebna stimulacija za pridobitev takih sredstev v deležu od njihove višine. Ta stimulacija se vključi v regulativni okvir v letu, ko se sredstva, zgrajena iz teh virov, predajo v uporabo.

5. Prvi odstavek 1. člena ZUOPVCE:

   S tem zakonom se zaradi vpliva visokih cen energentov določajo začasni ukrepi na področju energetike, socialnega varstva in pravic iz javnih sredstev.

6. 4. člen ZUOPVCE:

   (1) Tarifne postavke elektrooperaterjev za obračunsko moč in prevzeto delovno energijo se za vse odjemne skupine znižajo na nič.

   (2) Ugotovljeni manko omrežnine za leto 2022, ki nastane zaradi ukrepa oprostitve plačila dela omrežnine za distribucijski in prenosni sistem za končne odjemalce iz vseh odjemnih skupin se pokrije tako, da Agencija za energijo spremeni splošni akt, s katerim določa metodologijo za določitev upravičenih stroškov elektrooperaterjev iz 130. člena Zakona o oskrbi z električno energijo (Uradni list RS, št. 172/21) in v postopku odstopanj od tekočega regulativnega obdobja za leto 2022 zniža priznano stopnjo donosnosti elektrooperaterjev.

   (3) Ukrep iz tega člena velja od 1. februarja 2022 do 30. aprila 2022.

131. člen Akta o metodologiji:

(1) V postopku ugotavljanja odstopanja za obdobje od 1. januarja 2022 do 31. decembra 2022 se ob upoštevanju 4. člena Zakona o nujnih ukrepih za omilitev posledic zaradi vpliva visokih cen energentov (Uradni list RS, št. 29/22, v nadaljnjem besedilu: ZUOPVCE) določi znižana priznana stopnja donosnosti elektrooperaterjev, ki se izračuna na naslednji način:  

• kjer oznake pomenijo:

• priznan RDS: priznan reguliran donos na sredstva se izračuna v skladu z 19. točko drugega odstavka 94. člena Akta o metodologiji za določitev regulativnega okvira in metodologiji za obračunavanje omrežnine za elektrooperaterje (Uradni list RS, št. 46/18, 47/18 - popr., 86/18, 76/19, 78/19 - popr., 85/20, 145/21 in 172/21 - ZOEE, v nadaljnjem besedilu: akt 2022);

manko omrežnine: manko omrežnine, ki je nastal zaradi ukrepa oprostitve dela omrežnine za distribucijski in prenosni sistem za končne odjemalce iz vseh odjemnih skupin (4. člen ZUOPVCE), se izračuna tako, da se porabljene količine obračunske moči in prevzete delovne energije za vse odjemne skupine ovrednotijo po tarifnih postavkah za omrežnino za prenosni in distribucijski sistem, ki veljajo za regulativno obdobje od 1. januarja 2022 do 31. decembra 2022 (Uradni list RS, št. 202/21);

priznana PVRB: priznana povprečna vrednost regulativne baze sredstev se izračuna v skladu z 18. točko drugega odstavka 94. člena akta 2022.

• (2) Za leto 2022 se znižan priznan reguliran donos na sredstva izračuna na podlagi znižane priznane stopnje donosnosti iz prejšnjega odstavka in priznane povprečne vrednosti regulativne baze sredstev. Tako znižan priznan reguliran donos na sredstva pokrije ugotovljen manko omrežnine za leto 2022 zaradi ukrepa oprostitve plačila dela omrežnine iz 4. člena ZUOPVCE.

• Razlogi za postavitev vprašanja

1. V obravnavani zadevi se postavlja vprašanje razlage točke (a) člena 59(1) ter točke (b)(ii) člena 57(4) in točke (a) 57(5) Direktive 2019/944. Predložitveno sodišče se namreč sprašuje, ali te določbe Direktive 2019/944 nasprotujejo ukrepu iz 4. člena ZUOPVCE, na katerem temelji izpodbijana odločitev agencije.

2. Po točki (a) člena 59(1) Direktive 2019/944 je namreč določanje ali potrjevanje tarife za distribucijo ali metodologije v pristojnosti regulativnega organa. Navedene določbe 57. člena iste direktive pa od držav članic terjajo zagotovilo, da je regulativni organ pri opravljanju svojih regulativnih nalog samostojen in neodvisen ter ne zahteva niti ne sprejema neposrednih navodil od katerekoli vlade ali drugega javnega ali zasebnega subjekta. Glede na to, da je navedeni ukrep z zakonom sprejel slovenski zakonodajalec, pa je pri presoji skladnosti 4. ZUOPVCE z navedenimi določbami direktive pomembno, da iz sodne prakse Sodišča Evropske unije (Sodišče EU, Komisija proti Nemčiji, C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, tč. 130, Alajärven Sähkö in ostali, C-48/23, ECLI:EU:C:2025:144, tč. 35) izhaja, da mora biti neodvisnost nacionalnega regulativnega organa zagotovljena tudi v razmerju do nacionalnega zakonodajalca.

3. Predložitveno sodišče meni, da je zakonodajalec s prvim in tretjim odstavkom 4. člena ZUOPVCE, s tem ko je za tri mesece tarifni postavki elektrooperaterjev za obračunsko moč in prevzeto delovno energijo za vse odjemne skupine znižal na nič, za navedeno obdobje določil tarifo za distribucijo. S tem, ko je v drugem odstavku 4. člena ZUOPVCE agenciji naložil, da manko omrežnine pokrije s spremembo metodologije za določitev upravičenih stroškov elektrooperaterjev tako, da v postopku odstopanj od tekočega regulativnega obdobja za leto 2022 zniža priznano stopnjo donosnosti elektrooperaterjev, pa je posegel v metodologijo za izračun tarif.

4. Predložitveno sodišče se sprašuje, ali je točko (a) člena 59(1) ter točko (b)(ii) člena 57(4) in točke (a) 57(5) Direktive 2019/944 mogoče razlagati tako, da opisani poseg iz 4. člena ZUOPVCE že pomeni poseg v pravni položaj neodvisnega sektorskega regulatorja. Iz sodne prakse Sodišča EU (Alajärven Sähkö in ostali, C-48/23, ECLI:EU:C:2025:144, tč. 41) namreč izhaja, da določanje tarif in metodologij, ki bi bile za regulativni organ zavezujoča, pomeni poseg v njegovo neodvisnost. Po drugi strani pa je Sodišče EU v navedeni zadevi (Alajärven Sähkö in ostali, C-48/23, ECLI:EU:C:2025:144, tč. 40) presodilo, da lahko izvajanje pristojnosti države članice pri določanju njene energetske politike vpliva na stroške obratovanja elektroenergetskega sistema. Poleg tega zgolj to, da želi država članica s sprejetjem predpisa znižati cene distribucije električne energije, samo po sebi ni nezdružljivo s  členom 57(4) in 57(5) Direktive 2019/944. Vendar pa, glede na navedena določbe Direktive 2019/944 ni mogoče dopustiti nacionalnih regulativnih ukrepov, ki vključujejo podrobne določbe, s katerimi se specifično določijo elementi, ki so v diskreciji regulativnega organa, kot so raven tarif električnega omrežja ali konkretne metodologije za njihov izračun.

5. V obravnavani zadevi je slovenski zakonodajalec s spornim 4. členom ZUOPVCE neposredno določil višino tarif, ki tvorita omrežnino - znižal ju je na nič. Agenciji pa je hkrati naložil, kako naj zaradi pokrivanja tako nastalega manka omrežnine spremeni metodologijo za izračun priznanih upravičenih stroškov, kar posredno vpliva na omrežnino v prihodnjih letih. Po presoji predložitvenega sodišča to lahko kaže na to, da ne gre za splošne smernice politike, temveč za konkreten zakonodajni ukrep, ki je neposredno vplival oziroma vpliva na ceno električne energije. Zdi se, da je s tem zakonodajalec neposredno posegel v naloge, ki so sicer v pristojnosti agencije. Iz sodne prakse Sodišča EU namreč izhaja, da predstavniki nacionalnih ministrstev (glede na prej navedeno pa tudi ne zakonodajalec) ne smejo uporabiti svojega sodelovanja pri postopkih v zvezi z določitvijo cen za izvajanje kakršnega koli pritiska na regulativni organ ali za dajanje navodil, s katerimi se lahko usmerjajo njegove odločitve v okviru izvajanja njegovih nalog in pooblastil (Alajärven Sähkö in ostali, C-48/23, ECLI:EU:C:2025:144, tč. 36, Prezident Slovenskej republiky, C-378/19, ECLI:EU:C:2020:462 , tč. 62 in 63). Glede na navedeno predložitveno sodišče dvomi, da je obravnavani ukrep iz 4. člena ZUOPVCE še mogoče šteti za izvajanje nacionalne energetske politike, ki je v smislu 87. točke uvodnih pojasnil Direktive 2019/944 v pristojnosti posameznih držav članic.

6. Po drugi strani pa se predložitveno sodišče sprašuje, kako je v razmerju do spornega ukrepa iz 4. člena ZUOPVCE treba razumeti določbe točke (a) člena 59(1) ter točke (b)(ii) člena 57(4) in točke (a) 57(5) Direktive 2019/944 v povezavi z določbami člena 5(3), 5(4) in 5(5) iste direktive. Slednje namreč dopuščajo določene javne posege v določanje cen za dobavo električne energije zaradi zaščite ranljivih in energetsko revnih odjemalcev v okviru notranjega trga električne energije.

7. Iz prvega odstavka 1. člena ZUOPVCE in zakonodajnega gradiva za ta zakon namreč izhaja, da je zakonodajalec z ukrepi, določenimi v tem zakonu, vključno z ukrepom iz 4. člena ZUOPVCE, želel omiliti posledice naraščanja socialnih stisk prebivalstva zaradi vpliva visokih cen energentov. Vlada Republike Slovenije je v obrazložitvi predloga zakona navedla, da so razmere na energetskih trgih neobičajne in so posledica več dejavnikov: oživitev gospodarstev po pandemiji in povečano povpraševanje po energiji (predvsem premoga in zemeljskega plina), zmanjšana dodatna oskrba Evrope s plinom zaradi tehničnih težav in nižjih naložb, manjše lastne proizvodnje ter nerezerviranih dodatnih količin plina iz Rusije in manjša proizvodnja elektrike iz obnovljivih virov kot običajno. Sklicuje se tudi na Sporočilo Evropske komisije (COM(2021) 660 final) z dne 13. 10. 2021⁴ in v njem navedene možne ukrepe.

8. Glede na navedeno se v zvezi z razlago določb člena 5(3), 5(4) in 5(5) Direktive 2019/944 predložitveno sodišče sprašuje, ali je relevantno, da sporni ukrep iz 4. člena ZUOPVCE zadeva vse odjemne skupine, vključno z gospodarstvom.⁵

9. Agencija je v zvezi s tem že v zakonodajnem postopku izpostavila, da se ukrep nanaša na vse odjemalce, ki so priključeni na distribucijski sistem, ter da so med njimi tudi veliki gospodarski subjekti, ki odlično poslujejo. Poudarila je tudi, da podjetja, ki upravljajo kritično infrastrukturo in so zadolžena za zagotavljanje varne in zanesljive oskrbe z električno energijo, v obdobju treh mesecev ne bodo prejela nobenih sredstev, ki so namenjena zanesljivi in kakovostni oskrbi z električno energijo ter potrebnemu razvoju omrežij v prehodu na podnebno nevtralno družbo.

10. Iz zakonodajnega gradiva sicer ni razvidno, zakaj se je zakonodajalec odločil za ukrep, ki je v korist vsem odjemnim skupinam, torej vsem gospodinjstvom, ne glede na njihovo gmotno stanje, in vsem gospodarskim subjektom, ne glede na njihovo velikost in uspešnost. Predložitveno sodišče lahko zgolj ugiba, da je zakonodajalec s takim ukrepom želel preprečiti splošen dvig cen zaradi povečanih cen električne energije.

11. Predložitveno sodišče se z vidika zahtev člena 5(3) in 5(4) Direktive 2019/944 sprašuje tudi, ali je z vidika pokrivanja nastalega manka omrežnine z znižanjem priznane stopnje donosnosti elektrooperaterjev, lahko pomembno tudi, da je Vlada Republike Slovenije v zakonodajnem postopku navedla, da bo, glede na to, da se bo primanjkljaj omrežnine pokril z znižanjem priznanega reguliranega donosa za leto 2022, to moral upoštevati tudi SDH⁶ pri pričakovanih in predpisanih donosih.

12. Glede na navedeno se v zvezi s citiranimi navedbami Vlade Republike Slovenije v zakonodajnem postopku predložitveno sodišče sprašuje tudi, ali je pri presoji skladnosti ukrepa iz 4. člena ZUOPVCE s pravom EU lahko relevantna tudi lastniška struktura elektroenergetskih podjetij (tožnic).

13. Predložitvenemu sodišču pa se postavlja še vprašanje, ali v drugem odstavku 4. člena ZUOPVCE določen način pokrivanja nastalega primanjkljaja omrežnine z znižanjem priznane stopnje donosnosti elektorooperaterjev, nasprotuje določbam člena 18 Uredbe 2019/943.

14. Predložitveno sodišče se sprašuje, ali je določbe člena 18 Uredbe 2019/943, zlasti členov 18(1) in 18(2) te uredbe, mogoče razumeti tako, da cena oziroma tarifne metodologije zagotavljajo tudi določeno stopnjo donosa elektrooperaterja. Iz njih namreč izhaja, da mora cena odražati dejanske dosedanje stroške, primerljive s stroški učinkovitega in strukturno primerljivega operaterja, tarifna metodologija pa mora zajemati tudi ustrezne spodbude za povečanje učinkovitosti in podporo učinkovitim naložbam in inovacijam. Poleg tega iz točke (b) člena 18(4) Uredbe 2019/943 izhaja, da se pri določanju dostopa do omrežja upošteva tudi dejanska opravljena in prejeta plačila ter pričakovana plačila za prihodnja obdobja, ocenjena na podlagi prejšnjih obdobij.

15. Predložitveno sodišče se zato sprašuje, ali je obravnavana ureditev iz 4. člena ZUOPVCE, po kateri se manko omrežnine pokrije z znižanjem priznane stopnje donosnosti elektrooperaterjev za leto 2022, pri čemer je bila za isto obdobje stopnja donosnosti smiselno že določena z odločbo o regulativnem okviru z dne 15. 12. 2021, v nasprotju z navedenimi določbami člena 18 Uredbe 2019/943. Predložitveno sodišče v zvezi s tem poudarja, da po določbah drugega odstavka 109. člena in drugega odstavka 112. člena ZOEE v slovenskem pravnem redu med upravičene stroške spada tudi reguliran donos. V petem odstavku 112. člena ZOEE pa je določeno, da se reguliran donos in upravičeni strošek amortizacije določita tako, da omogočata ekonomsko upravičenost vlaganja v razvoj sistema ter sta odvisna od regulirane višine opredmetenih osnovnih sredstev v uporabi in neopredmetenih sredstev v uporabi v odvisnosti od uporabe sistema, narave dejavnosti elektrooperaterja ter regulirane strukture virov financiranja in učinkovite uporabe sistema.

• Vprašanja za predhodno odločanje

1. Glede na navedeno Upravno sodišče v skladu z drugim odstavkom člena 267 Pogodbe o delovanju Evropske unije zastavlja Sodišču Evropske unije naslednja vprašanja za predhodno odločanje:

   1. Ali je treba točko (a) člena 59 (1), točko (b) (ii) člena 57 (4) in točko (a) člena 57(5) Direktive 2019/944 razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je zakonodajalec tarifne postavke elektrooperaterjev za obračunsko moč in prevzeto delovno energijo za vse odjemne skupine za obdobje treh mesecev znižal na nič, nacionalnemu regulatorju pa naložil, da spremeni splošni akt, s katerim določa metodologijo za določitev upravičenih stroškov elektrooperaterjev in v postopku odstopanj od tekočega regulativnega obdobja za leto 2022 zniža priznano stopnjo donosnosti elektrooperaterjev?

   2. Ali je treba določbe členov 18(1) in 18(2) ter točke (b) člena 18(4) Uredbe 2019/943 razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero se manko omrežnine, nastal z znižanjem tarifnih postavk elektrooperaterjev za obračunsko moč in prevzeto delovno energijo za vse odjemne skupine za obdobje treh mesecev na nič, pokrije z znižanjem regulirane stopnje donosa elektoroperatejev za obdobje, za katerega je bila stopnja donosnosti že določena z regulativnim okvirjem, ki je bil sprejet pred začetkom istega regulativnega obdobja?

¹ Direktiva 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 2003/54/ES.
² Direktiva (EU) 2019/944 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o skupnih pravilih notranjega trga električne energije in spremembi Direktive 2012/27/EU (prenovitev).
³ Uredba (EU) 2019/943 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o notranjem trgu električne energije (prenovitev).
⁴ Communication From The Commission To The European Parliament, The European Council, The Council, The European Economic And Social Committee And The Committee Of The Regions Tackling Rising Energy Prices: A Toolbox For Action And Support (COM(2021) 660 final).
⁵ Z istim interventnim zakonom je zakonodajalec sicer sprejel še druge ukrepe, ki ne zadevajo vseh odjemalcev električne energije in ki za odločitev o obravnavanem sporu niso relevantni.
⁶ SDH je delniška družba, katere ustanoviteljica in edina delničarka je Republika Slovenija. Iz Zakona o Slovenskem državnem holdingu (ZSDH-1) pa izhaja, da je ta družba ustanovljena za upravljanje naložb, ki so v lasti SDH, in naložb Republike Slovenije, ki jih upravlja SDH.