UPRS sodba I U 655/2013

Tožba se zavrne.

Zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Tožeča stranka je dolžna stranki z interesom, A., d.d., povrniti stroške postopka v znesku 3,68 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe tožeči stranki, od tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Agencija za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijanim sklepom zavrnila tožničino zahtevo za priznanje položaja stranskega udeleženca v postopku podaljšanja obstoječih odločb o dodelitvi radijskih frekvenc družbi A., d.d., na podlagi 234. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1). V obrazložitvi sklepa navaja, da je tožnica svojo zahtevo za vstop v postopek utemeljevala s tem, da bi bila s podaljšanjem veljavnosti obstoječih odločb prizadeta njena pravica sodelovanja na javnem razpisu in s tem možnost pridobiti pravico uporabe frekvence. Z vstopom v postopek bi lahko varovala svoje pravice do nediskriminatornega obravnavanja in nastopanja na trgu pod konkurenčnimi pogoji. Družba A., d.d., je tožničini zahtevi nasprotovala, ker tožnica v tem postopku naj ne bi varovala svojih pravnih koristi. Toženka pojasnjuje, da gre v predmetnem postopku za podaljševanje odločb o dodelitvi radijskih frekvenc podlagi 234. člena ZEKom, v kateri je kot izjema določeno, da se obstoječe odločbe lahko podaljšajo za obdobje, ki je nujno potrebno, da se izvedejo spremembe v razporeditvi oziroma dodelitvi radiofrekvenčnega spektra in se hkrati neprekinjeno zagotavljajo javne komunikacijske storitve končnim uporabnikom. Tožnica je za udeležbo v tem postopku izkazala le splošni interes, ne pa konkretne pravne koristi v smislu 43. člena ZUP. Takšno, na zakon ali drug predpis oprto osebno korist ima le imetnik obstoječe odločbe, ki predlaga njeno podaljšanje. Tožnica pa ni imetnica odločbe in tudi nepodaljšanje odločbe A., d.d., ne bi vplivalo na njen položaj, saj frekvence ne bi mogla dobiti neposredno, temveč šele v postopku javnega razpisa. Sodba C-426/05, na katero se sklicuje tožnica, je bila izdana na drugačni pravni in dejanski podlagi. Za odločitev v tej zadevi tudi ni relevantno njeno sklicevanje na ugotovitev izkrivljanja konkurence v zvezi z liberalizacijo uporab frekvenčnega pasu 900 MHz v dokumentu št. 0073-5/2010/11.

Tožnica vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov po prvem odstavku 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja, da je pri Ustavnem sodišču RS vložila pobudo za oceno ustavnosti 243. člena ZEKom-1, ki naj bi bil v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena, 2. členom in 74. členom Ustave RS. Ta določba protiustavno omogoča podaljšanje veljavnosti ODRF za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom in to brez javnega razpisa. Očitno je pisana z namenom podaljšanja frekvenc za mobilno telefonijo v pasu 900 MHz in očitno privilegira družbo A., d.d.. Ker je določba neustavna, toženka na njeni podlagi ne bi smela podaljšati odločb na trgu pod kokurenčnimi . Njeno stransko intervencijo v teh postopkih pa je nezakonito zavrnila, čeprav je tožnica pojasnila, da v postopek vstopa zaradi osebnih, neposrednih pravnih koristi; da je svoj interes za pridobitev frekvenc v pasu 900 MHz izrazila že večkrat; da svoje pravice do nediskriminatornega in enakopravnega obravnavanja na trgu pod konkurenčnimi pogoji in svobodne gospodarske pobude lahko varuje le v tem postopku; da bo s podaljšanjem odločb neposredno prizadeta v svojih pravicah, saj ji bo s tem avtomatično odvzeta možnost sodelovanja na razpisu za dodelitev frekvenc v pasu 900 MHz. Do teh navedb se toženka večino ni opredelila. S sodelovanjem v postopku bi tožnica lahko vplivala na to, da odločbe sploh ne bi bile podaljšane oziroma, da bi bile podaljšane za krajši čas. Tožnica meni, da ima konkretne pravne koristi oziroma neposreden pravni interes za udeležbo v postopku odločanja o podaljšanju odločb. Problematika njihovega podaljšanja ni le v samem podaljšanju, temveč tudi v tem, da toženki omogoča povsem avtoritativno ravnanje pri odločanju o tem, za kolikšen čas naj se odločbe podaljšajo. Na to bi tožnica s sodelovanjem v postopku lahko vplivala. Toženka bi morala v primeru odločitve o nepodaljšanju odločb razpisati javni razpis, na katerem bi sodelovala tudi tožnica. Izpodbijane odločbe ZEKom-1 so neposredno posegle v njen pričakovani pravni interes, da se bo po izteku odločb v letu 2013 za uporabo frekvenc potegovala na javnem razpisu. Ne drži argumentacija, da tožničina korist ne more biti neposredna zgolj iz razloga, ker bi pravico lahko pridobila zgolj na javnem razpisu. Tožnica ima neposredno korist za pridobitev pravice do uporabe frekvenc 900 MHz, način pridobitve pa je pri tem popolnoma brezpredmeten. Sklicuje se na sodbo in sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 22/2012. Svojo pravno korist rožnica utemeljuje na 33. in 54.členu ZEKom-1 in tudi na členu 243 ZEKom-1, ki določa, da je treba spremembe izvajati po načelih objektivnosti, preglednosti, nediskriminatornosti in sorazmernosti. Toženka napačno razume namen in cilj izpodbijanih odločb. Novi ZEKom nepravilnosti ne odpravlja, temveč omogoča še močnejše omejevanje konkurence oziroma operaterje, ki trenutno niso imetniki odločb, spravlja v konkurenčno še slabši položaj za nepredvideno nadaljnje obdobje, katerega določitev je v popolni diskreciji toženke. Sprememba imetništva frekvenc ni in ne more pomeniti prerazporeditve frekvenc na način kot refarming predvideva 243. člen ZEKom-1. Meni, da je tudi za ta primer uporabljivo bistvo sodbe C 426/2005 in da se toženka neustrezno sklicuje na svoj dokument št. 0073-5/2010/11. Nasprotuje tudi navedbam A., d.d., ki jih je povzela toženka v izpodbijanem sklepu. Napada še obrazložitev odločbe o podaljšanju ODRF A., d.d., ker nobeden od argumentov, ki jih je v tej odločbi navedla toženka, ne odgovarja kriterijem iz 243. člena ZEKom. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijani sklep spremeni tako, da njeni zahtevi za priznanje položaja stranskega udeleženca ugodi, podrejeno pa da sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe. V zvezi s tožničino pobudo za presojo ustavnosti 243. člena ZEKom-1 meni, da zatrjevanja v njej niso relevantna za predmetni postopek. Zanika, da se ni opredelila o tožničinih navedbah o njenem pravnem interesu. Vztraja, da tožnica ni izkazala in konkretizirala nobene neposredno na ZEKom-1 oprte pravice ali pravne koristi, temveč pravni interes zatrjuje le na splošno in pavšalno. Zatrjuje, da bi z vstopom v postopek varoval zakonitost postopka kot takega, kar pa ni pravni interes, kot bi ga morala izkazati za vstop v tuj postopek. V postopku podaljšanja obstoječih odločb imajo neposredno, na zakon oprto osebno korist do njihovega podaljšanja le imetniki teh odločb. Ostali operaterji se za frekvence lahko potegujejo le preko javnega razpisa oziroma dražbe. Tožnica ni dokazala, da bi se v predmetnem postopku varovala katera njena sedanja pravica. Pravnega interesa tožnica tudi ne izkazuje z navedbo, da ima nedvomno korist za pridobitev pravice uporabe frekvenc 900 MHz, saj je to dejanski interes. Tožničinega pravnega interesa tudi ne izkazujejo njena povzemanja iz toženkine analize v zvezi s spektrum 900 MHz in možnosti njegove prerazporeditve. Toženka zavrača trditve, da je nekritično prevzela navedbe stranke z interesom. Kolikor pa se tožničine navedbe nanašajo na odločbo izdano v postopku podaljšanja ODRF, so za predmetni upravni spor nerelevantne. Predlaga zavrnitve tožbe.

Stranka z interesom, A., d.d., v odgovoru na tožbo zavrača trditve o neustavnosti določbe 243. člena ZEKom-1. Meni, da tožnica ni izkazala pravnega interesa za sodelovanje v postopku, v katerem se je odločalo o podaljšanju veljavnosti njene odločbe. Navaja, da je tožnica še do sedaj imela možnost sklenitve pogodbe o dostopu do dveh omrežij, ki sta razpolagali s frekvencami v pasu 900 MHZ in je to izkoristila s sklenitvijo pogodbe o dostopu do omrežja družbe B., d.d.. Tožnica razpolaga tudi s frekvencami v frekvenčnem območju 2.100 MHz. Interes po pridobitvi frekvenc v frekvenčnem pasu 900 MHz je izrazila z dopisom z dne 17. 5. 2012, ob vstopu na mobilni trg leta 2006 pa ni pokazala interesa za uporabo teh frekvenc. Predlaga zavrnitev tožbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

V pripravljalni vlogi je tožnica vztrajala pri tožbenih stališčih.

Tožba ni utemeljena.

Z izpodbijanim sklepom je toženka zavrnila zahtevo tožnice za priznanje položaja stranskega udeleženca v postopku podaljšanja veljavnosti odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc družbi A., katerega je vodila po 243. členu Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1). Po navedeni določbi lahko toženka n

e glede na določbo prvega odstavka 54. člena tega zakona na predlog imetnika podaljša veljavnost odločb o dodelitvi radijskih frekvenc za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom, ki so v veljavi na dan uveljavitve tega zakona, če so izpolnjeni vsi pogoji, ki so ob poteku njene veljavnosti predpisani za uporabo teh radijskih frekvenc, za obdobje, ki je nujno potrebno, da se izvedejo spremembe v razporeditvi oziroma dodelitvi radiofrekvenčnega spektra, in se hkrati neprekinjeno zagotavljajo javne komunikacijske storitve končnim uporabnikom, vendar najdlje do 25. maja 2016. Agencija pri tem upošteva načela objektivnosti, preglednosti, nediskriminacije in sorazmernosti ter cilje iz 194., 195., 196. in 197. člena tega zakona.

Predlogu tožnice, da pri Ustavnem sodišču RS začne postopek za presojo ustavnosti določbe 243. člena ZEKom-1, to sodišče ni sledilo. Meni, da navedena določba ni v neskladju z 2. členom, drugim odstavkom 14. člena in 74. členom Ustave RS, kot to zatrjuje tožnica. Člen 243. ZEKom-1 je prehodna določba glede odločb o dodelitvi radijskih frekvenc za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom in ureja prehod iz prej veljavne ureditve, ko je bilo mogoče te odločbe podaljšati (51. člen ZEKom), v novo ureditev, ko te možnosti zaradi prerazporeditve določenih radiofrekvenčnih pasov za drug namen (glej Predlog zakona o elektronskih komunikacijah, Poročevalec DZ z dne 1. 10. 2012) več ni (prvi odstavek 54. člena ZEKom-1). Za prehodno ureditev se zakonodajalec odloči s tehtanjem med zakonskimi cilji, pridobljenimi pravicami in prizadetostjo pravnih položajev. Po stališču Ustavnega sodišča ima pri tem precejšen prostor lastne presoje (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-19/05z dne 17. 3. 2005). Iz Predloga zakona izhaja, da je bil razlog, zaradi katerega se je zakonodajalec odločil za prehodno ureditev, deloma interes operaterjev-imetnikov odločb o dodelitvi radijskih frekvenc za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom, ki so po prejšnji ureditvi lahko pričakovali podaljšanje odločbe, predvsem pa zagotavljanje neprekinjenega delovanja javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom. Kot določa prvi odstavek 243. člena ZEKom-1, morajo biti za podaljšanje obstoječih odločb izpolnjeni vsi pogoji, ki so ob poteku veljavnosti odločbe predpisani za uporabo radijskih frekvenc, operaterju pa je naloženo tudi plačilo določenega zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine (drugi odstavek 243. člena ZEKom-1). Rok podaljšanja odločb je zamejen (najdlje do 25. 5. 2016). S takšnimi kavtelami je po mnenju tega sodišča zakonodajalec upravičil prehodno ureditev, saj je sorazmerna s cilji ZEKom-1 (spremembe na področju radiofrekvenčnega spektra) in je v splošnem, javnem interesu (neprekinjeno zagotavljanje javne komunikacijske storitve končnim uporabnikom). Načelo varstva zaupanja v pravo, ki ga zagotavlja 2. člen Ustave RS, z 243. členom ZEKom-1 ni porušeno. Sodišče tudi ne vidi zatrjevane neustavnosti navedene določbe glede na drugi odstavek 14. člena in 74. člena Ustave RS. Ob ugotovitvi, da je uzakonjena prehodna ureditev potrebna, ni kršena pravica enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave RS), saj gre za različna dejanska stanja, ki jih je dopustno obravnavati različno (imetnike odločb o dodelitvi radijskih frekvenc za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom in operaterje, ki teh odločb nimajo, se bodo pa pod enakimi pogoji lahko za frekvence potegovali, ko bo objavljen javni razpis ali dražba), niti pravica do svobodne gospodarske pobude (ki se je ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo).

Glede na gornje mnenje o ustavnosti 243. člena ZEKom-1 na presojo zakonitosti izpodbijanega sklepa ne morejo vplivati tožbeni ugovori, ki jih tožnica opira na zatrjevano neustavnost te določbe. Relevantni so lahko le ugovori, da je toženka napačno presodila pogoje za priznanje njene udeležbe kot stranskega intervenienta v postopku podaljšanja veljavnosti odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc družbi A.A. d.d., glede na 43. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ta določa, da se ima pravico udeleževati postopka ima tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Po presoji sodišča je toženka tožnici utemeljeno odrekla položaj stranskega udeleženca, saj le-ta navedenih pogojev ni izkazala.

Pravna korist je podana, če je oprta na zakon ali drug predpis. Zgolj dejanska korist še ne upravičuje zahteve za sodelovanje v tujem postopku. Pravna korist mora biti lastna, torej mora odločitev vplivati na strankine osebne koristi. Te pa morajo biti neposredne, takšne pa so, če obstajajo v času upravnega postopka.

Na podlagi 243. člena ZEKom-1 lahko podaljšanje veljavnosti odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc predlaga imetnik odločbe, in podaljša se veljavnost njemu izdane odločbe. V tem postopku se torej odloča o pravicah imetnika odločbe. Drug operater v postopku podaljšanja tuje odločbe ne varuje svoje, že obstoječe pravne koristi. Z meritorno odločbo, izdano drugemu operaterju, se njegov pravni položaj ne spremeni. V tem postopku ima interes glede določitve trajanja podaljšanja oziroma sprostitve in nove prerazporeditve frekvenc, da bo lahko konkuriral za njihovo pridobitev. Potegovanje za frekvence v bodočem postopku in zgolj možnost, da bo pri tem uspešen, pa še ne pomeni pravno varovane obstoječe koristi. Gre za pričakovano pravico, ki jo bo drug operater lahko šele realiziral v postopku prerazporeditve frekvenc. Kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, je toženka presodila, da tožnica v smislu navedenih razlogov ni izkazala pravnega interesa za vstop v postopek podaljšanja odločbe družbi A., d.d., zato sodišče ne pritrjuje tožnici, da toženka ni navedla za odločitev nosilnih argumentov, oziroma, da je obrazložitev sklepa nelogična in nekonsistentna.

Po presoji sodišča tožnica s tožbenimi trditvami ni uspela izpodbiti odločitve toženke. V tožbi navaja, da je pravni interes izkazala, saj je v priglasitvi stranske udeležbe pojasnila, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih osebnih, neposrednih pravnih koristi; da je že izrazila interes za pridobitev frekvenc v pasu 900 MHz; da bo svoje pravice do nediskriminatornega obravnavanja in enakopravnega nastopanja na trgu pod konkurenčnimi pogoji in svobodne gospodarske pobude lahko varovala le v navedenem postopku in da ji je avtomatično odvzeta možnost sodelovanja na javnem razpisu. S temi navedbami tožnica na splošno izraža interes po pridobitvi frekvenc. Kolikor v nadaljevanju tožbe navaja, da vstopa v postopek zaradi varovanja svojih korist, se sodišče strinja, da zatrjuje lastno korist. Ne pritrjuje pa tožnici, da je toženka napačno tolmačila pojem neposredne koristi. Tožnica zatrjuje, da je to izkazala, saj bi morala toženka v primeru odločitve o nepodaljšanju odločb dosedanjim imetnikom razpisati javni razpis, na katerem bi sodelovala tudi tožnica ter v nadaljevanju poudarja, da so izpodbijane odločbe neposredno posegle v njene pričakovane pravice, to je v njen pričakovani pravni interes, da se bo po izteku odločb potegovala za uporabo frekvenc na javnem razpisu. S takimi navedbami po vsebini oporeka sami zakonski določbi oziroma pravno korist utemeljuje na pravici do sodelovanja na javnem razpisu. Ta pravica ji s podaljšanjem odločbe ni odvzeta in jo ob objavi javnega razpisa lahko uveljavlja. Gre pa za bodočo, hipotetično pravico in ne za sedanjo, neposredno na zakon oprto korist. Tudi z vplivanjem na čas podaljšanja odločbe, kar bi tožnica po tožbenem zatrjevanju lahko s sodelovanjem v postopku dosegla, ne pomeni varovanje obstoječe pravne koristi. Kolikor tožnica ima interes za pridobitev frekvenc, na katere se nanaša odločba o podaljšanju in meni, da je prikrajšana v konkurenčnem smislu, s tem še ne varuje svojo pravno korist v razmerju do gospodarskega subjekta, s katerim je v konkurenčnem razmerju in ki je imetnik odločbe, ki se podaljšuje, temveč s tem uveljavlja dejanski interes. Sodišče meni, da tudi ne drži tožena trditev, da bi le v postopku podaljšanja tuje odločbe tožnica varovala svoje pravice do nediskriminatornega obravnavanja in enakopravnega nastopanja na trgu pod konkurenčnimi pogoji in svobodne gospodarske pobude, saj v tem postopku tožnica frekvenc ne more pridobiti, pravic, ki naj bi jih varovala v tem postopku, pa po prej povedanem nima.

Nadalje sodišče meni, da razlaga toženke, kdaj je podan pravni interes v smislu 43. člena ZUP, in kateri sodišče pritrjuje, ni v nasprotju s stališči Sodišča EU in Vrhovnega sodišča RS. Sodba SEU C 426/05 temelji na drugačnem dejanskem in pravnem stanju kot obravnavana odločitev, saj odgovarja na vprašanje sodelovanja v predhodnem postopku analize trga, konkretna odločitev pa se nanaša na podaljšanje izdanih odločb. Podobna situacija (kdo je zainteresirana javnost) je obravnavana tudi v sodbi in sklepu Vrhovnega sodišča RS X Ips 22/2012. Zato po mnenju sodišča navedena akta ne moreta biti podlaga za širšo interpretacijo pravnega interesa v smislu 43. člena ZUP. Le-tega tožnica tudi ne more izkazati s sklicevanjem na analizo toženke v zvezi s spektrom 900 MHz iz leta 2011 in tudi ne na mnenje C., ki obravnava čas podaljšanja odločb. Ugovori, ki se nanašajo na postopek podaljšanja odločbe družbi A., d.d., tudi niso predmet tega upravnega spora, v katerem tožnica izpodbija odločitev, da se ji v tem postopku ne prizna stranska udeležba.

Ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijanega sklepa pravilen ter da je sklep pravilen in na zakonu utemeljen, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno moralo zavrniti.

Stroškovni zahtevek tožnice je zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopke.

O stroškovnem zahtevku stranke z interesom (vprašanje stroškov strank z interesom v ZUS-1 ni urejeno) je sodišče odločalo na podlagi določbe 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 primerno uporablja v postopku v upravnem sporu. Prvi odstavek 154. člena ZPP določa, da stranka, ki v pravdi ne uspe, mora nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške. V predmetnem upravnem sporu je stranka z interesom nastopala na strani toženke. Ker tožnica s tožbo zoper njen akt ni uspela, je stranki z interesom dolžna povrniti stroške, ki jih je ta priglasila, v znesku 3,68 EUR. Stroške ji mora povrniti v 15 dneh od prejema sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.