UPRS Sodba II U 274/2018-27

Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33101-55462/2017/6, z dne 19. 4. 2018 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

1Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) je z izpodbijano odločbo kot prvostopenjski organ odločila, da se točka 1 zavrže: 1.1. 4,33 ha vloge za Plačilne pravice (1. točka izreka). Pod točko 2 izreka se ustavi: zahtevek za plačilo podpore beljakovinskih rastlin. Pod točko 3 izreka se ugodi plačilne pravice za skupni odobren znesek v višini 12.448,77 EUR. Pod točko 4 se odobri povračilo v zvezi s finančno disciplino v znesku 141,06 EUR. Pod točko 5 se zavrne: 5.1. Plačilne pravice z identifikacijsko številko 1131878-0,77 točka 5.2 dodatno plačilo za mlade kmete – število zavrnjenih ha je 0,19. Pod točko 5.3 plačilo shem proizvodno vezanih podpor, in sicer strpna žita 1,25 ha zelenjadnice 29, 63 ha, skupaj 31,08 ha. Pod točko 6 se zniža: 6.1 plačilo plačilnih pravic, zelene komponente, mlade kmete. Skupni znesek znižan znaša 12.589,82 EUR. Pod točko 7 Upravne kazni stranki se na ukrepu NP/OMD/KOPOP/EK/DŽ nastale nove večletne sankcije v višini 23.585,83 EUR. Nastale sankcije so se po tej odločbi že poračunale z ugodenim zneskom v višini 12.444,78 EUR. V tekočem letu oz. z naslednjimi odločbami se bodo izplačila znižala še v višini 12.141,05 EUR.

2Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je tožnik dne 5. 5. 2017 vložil pri Agenciji vlogo za uveljavljanje neposrednih plačil za leto 2017. Glede zavrženja vloge je Agencija pojasnila, da je bilo prijavljeno večje število plačilnih pravic, kot jih je vpisanih v registru plačilnih pravic, zato se razlika za dani zahtevek na podlagi prvega odstavka 18. člena Uredbe (EU) št. 640/2014 ne upošteva. Glede ustavitve postopka je Agencija ugotovila, da je na Geoprostorskem obrazcu vložen zahtevek za podporo beljakovinskih rastlin, vendar se postopek za pridobitev podpore skladno z Uredbo NP po uradni dolžnosti ustavi. Glede ugoditve vlogi je bilo ugotovljeno, da tožnik izpolnjuje pogoje iz Uredbe ter po izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2017 (v nadaljevanju Uredba) ter Uredbe o shemah neposrednih plačil (v nadaljevanju Uredba 1). Glede zavrnitve vloge je Agencija obrazložila, da je pri pregledu na kraju samem bila ugotovljena manjša površina bloka ... kot je bila prijavljena na Geoprostorskem obrazcu, zato se zahtevek za 0,19 ha za izplačilo plačilnih pravic, ki presega ugotovljeno površino skladno s prvim odstavkom 27. člena Uredbe zavrne in obravnava čezmerna prijava skladno z 19. členom Uredbe (EU) št. 640/2014. Pri pregledu na kraju samem je bilo tudi ugotovljeno, da tožnik zelenjadnic ni imel na površini v predpisanem času, zato se skladno z drugo alineo prvega odstavka 37. člena Uredbe 1 zahtevek za zelenjadnice zavrne. Med številom prijavljenih plačilnih pravic in prijavljeno površino obstaja razlika, zato se skladno z 19. členom Uredbe (EU) št. 640/2014, prijavljena površina prilagodi na najnižjo številko. Čezmerna prijava skupine kmetijskih rastlin za izplačilo zelenjadnic znaša 22,84 ha, kar je več kot 50 % ugotovljene površine, zato se zahtevek za zelenjadnice skladno z drugim odstavkom 19. člena Uredbe (EU) št. 46/2014 zavrne in se tožniku v tekočem letu oz. naslednjih letih po koledarskem letu ugotovitve čezmerne prijave plačila pomoči zmanjša do višine zneska sankcije, ki je enaka razliki med prijavljeno in ugotovljeno površino v višini 23.585,83 EUR.

3Tožnik je vložil zoper prvostopenjsko odločbo pritožbo, ki jo je tožena stranka kot drugostopenjski organ zavrnila kot neutemeljeno. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe izhaja, da je tožnik v zbirni vlogi podal zahtevek za plačilo plačilnih pravic za 45,79 plačilnih pravic (PLP), med tem ko je bilo v odločbi ugodeno zgolj 40,69 PLP in 0,77 PLP zavrnjenih skupno torej 41,46 PLP, zahtevek za 4,33 PLP pa je bil zavržen z obrazložitvijo, da je bilo na obrazcu prijavljeno večje število plačilnih pravic, kot jih je vpisanih v registru plačilnih pravic. Tožnik je namreč zahtevek podal dne 5. 5. 2017, ko je bilo stanje plačilnih pravic drugačno, kot v času odločanja. Tožnik je namreč na podlagi odločbe Agencije št. 33101-46035/2017/11 z dne 18. 8. 2017 na drugega prenesel 4,33 PLP, navedena odločba pa je bila izdana po oddaji zahtevka in pred izdajo izpodbijane odločbe. Prvostopenjski organ je tako pravilno odločil o obsegu plačilnih pravic, s katerimi razpolaga tožnik. Drugostopenjski organ je na podlagi pregleda dokumentacije konkretne zadeve ugotovil, da je bila na kmetijskem gospodarstvu tožnika dne 1. 7. 2017 opravljena kontrola na kraju samem za površine, ki izhajajo iz zapisnika. Za posamezne površine je tožnik izjavil, da je pred setvijo na površini rastlina prezimna ozelenitev, setev pa je bila opravljena šele 28. 6. 2017, torej prepozna setev (ki bi morala biti glede na določbe 37. člena Uredbe že od 7. maja dalje). Tožnik je namreč zelenjadnice uveljavljal na skupno 29,83 ha površine, od tega je bila na posameznih delih ugotovljena neupravičena površina, prepozna zasejana zelenjadnica (glede na pojasnila s strani tožnika je ponekod bila setev opravljena šele 28. 6. 2017 ali kasneje) ali pa je bila ugotovljena druga vrsta rastlin, ki ne sodi med zelenjadnic. Neupravičene površine skupaj je bilo za 22,84 ha. Drugostopenjski organ v zvezi s tem ugotavlja, da površina, ki jo je kontrolor izločil kot površino, ki ni del KMG, ne izpolnjuje pogoja že zaradi nepravilne setve zelenjadnice, zaradi česar tudi morebitni utemeljen ugovor tožnika zaradi meritve ne bi spremenil odločitve. Površine z rabo 9111 je namreč kontrola izločila na površinah, kjer je pritožnik sicer uveljavljal zahtevek za zelenjadnice, pa je kontrola ugotovila, da le-te niso prisotne na površini. Vse pogoje glede zelenjadnic (setev prisotne rastline, površina), je tožnik izpolnjeval zgolj na površinah blokov ... (delno na površini 2,99 ha)... na skupni površini 6,99 ha. Glede na navedeno je drugostopenjski organ ugotovil, da tožnik na površinah, kjer kmetijske rastline zelenjadnice ni posejal do predvidenega roka ne izpolnjuje pogoja in je prvostopenjski organ pravilno zavrnil zahtevek za izplačilo.

4Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu in predlagal, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi. Tožnik navaja, da izpodbijana odločba ne ustreza dejanskemu stanju, niti materialnim pravilom, zato zahteva, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ali jo spremeni na podlagi ugotovljenih dejstev in dokazov z ustrezno pravno presojo ali z ugotavljanjem novih dejstev.

5Pri ogledu na kraju samem je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka zelenjadnic ni imela na površini v predpisanem času, zato je skladno z drugo alineo prvega odstavka 37. člena Uredbe 1 zahtevek za zelenjadnice zavrnila. Nepravilnost se nanaša na 13,25 ha. Besedilo 37. člena Uredbe 1 določa obvezno prisotnost zelenjadnice na osnovni površini od 7. maja do 15 avgusta v tekočem letu. Na vseh prijavljenih površinah v zbirni vlogi za leto 2017 so bile zelenjadnice prisotne v omenjenem obdobju, zato ni bila pravilna ugotovitev kontrolorja na kraju samem in v izreku izpodbijane odločbe, da zelenjadnice niso bile prisotne na obravnavanih blokih. Kontrolor bi moral priti v kontrolo določene vrste rastline na osnovni površini, ki je prijavljena v ZV v času njegovega agrotehničnega rastnega obdobja – pravilne roke setve in način gojenja se določajo na podlagi izkušenj in navodil za predelavo, saj so v Sloveniji med posameznimi območji za čas setve razlike do 4. tednov. Setveni roki so na posameznih območjih različni in odvisni od talnih razmer. Agencija služba za kontrolo navaja, če v času od oddaje zbirne vloge do takrat, ko pride kontrolor nosilec KMG pospravi rastlino prijavljeno na osnovni površini na zbirni vlogi, ter zaseje drugo rastlino, ni s tem kršil predpisov, ki določa neposredna plačila.

6Tožnik meni, da v konkretnem primeru gre očitno za osnovno vprašanje razlage predpisa 37. člena Uredbe 1 in predlaga, da izvedenec ustrezne kmetijske stroke poda strokovno mnenje o izvedljivosti predpisa. Tožnik zatrjuje, da je imel zelenjadnico nesporno prisotno v predpisanem obdobju od 7. maja do 15. avgusta, vendar ne skozi celotno obdobje, kar je pojasnil že z dejstvom, da pravilne roke setve načina gojenja zelenjadnic optimalno določa na podlagi svojih izkušenj, zahtev trga, navodil Kmetijskega inštituta Slovenije in javne svetovalne službe. Tožnik ima informacijo, da se na predlog Kmetijsko gozdarske zbornice Slovenije pripravlja ponovna sprememba citiranega 37. člena Uredbe v smeri, da bo morala biti zelenjadnica obvezno prisotna 60 dni v koledarskem letu. Tožnik navaja, da določba 37. člena Uredbe 1 eksplicitno navaja zelenjadnice, katere je objektivno nemogoče pridelovati v izrecnem navedenem obdobju od 7. maja do 15. avgusta. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tudi izhaja, da je bila pri pregledu na kraju samem ugotovljena manjša površna izrecno navedenih blokov kot je bila prijavljena na Geoprostorskem obrazcu, zato se zahtevki skupaj za 22,84 ha za zelenjadnice, ki presegajo ugotovljeno površino skladno z 37. členom Uredbe zavrnejo in se obravnavajo kot čezmerno prijavo skladno z 19. členom Uredbe EU (EU št. 640/2014). Na tej osnovi je skladno z 19. členom Uredbe št. 640/2014 zaradi ugotovitve čezmerne prijave pomoči tožena stranka zmanjšala do višine zneska sankcije, ki je enak razliki med prijavljeno in ugotovljeno površino v višini 23.5885,83 EUR. Prav tako je v tekočem letu in v naslednjih treh letih tožena stranka zmanjšala tožeči stranki pomoč zaradi omenjenih kršitev na neposrednih plačilih v višini 11.141,05 EUR. Tožeča stranka navaja, da je 5. 5. 2017 s pomočjo svetovalne službe KGZ Ptuj svetovalca – A.A. vložila zbirno vlogo za neposredna plačila za leto 2017 po stanju površin iz RKG na dan 4. 5. 2017. Tožnik je v zbirni vlogi za leto 2017 vložil zahtevek za neposredna plačila iz naslova plačilnih pravic, plačila za zeleno komponento, plačila za mlade kmete, proizvodno vezana plačila za žita, proizvodno vezana plačila za zelenjadnice, proizvodno vezana plačila za beljakovinske rastline – pogojno. Iz zbirne vloge je razvidno, da je tožnik kot nosilec kmetije davčni zavezanec in vodi poslovno knjigovodstvo ter je obdavčen po dejanskih podatkih. Glede na način obdavčitve je neupravičeno upoštevati v vlogi prijavo površin posebnih kultur na strani 6/11 v ZV 2017, saj to v navedenem primeru nima nikakršnega vpliva na priznavanje proizvodno vezanih plačil za zelenjadnice znotraj neposrednih plačil in je namenjeno izključno ugotavljanju katastrskega dohodka od pridelave posebnih kultur. Tožnikova kmetija ne koristi nobenih KOPOP ukrepov in ni vključena v KOPOP ukrepe. Tožnik ima na izpodbijano odločbo tudi vrsto vsebinskih ugovorov, ki bi jih bilo potrebno razjasniti z osebnim zaslišanjem kontrolorja B.B. Pri pregledu osnovnih površin na kraju samem je v zapisnik kontrolorja B.B. tožnik zapisal nestrinjanje z ugotovitvami ter navedel razloge za vsak posamezno kontroliran blok v kontroli. Zaradi prevelikih nepojasnjenih odstopanj ugotovitve kontrolorja glede na zbirno vlogo 2017 zapisnika ni podpisal. V zbirni vlogi za leto 2017 je bilo prijavljenih 31 GERK-ov, skupno osnovno površino 40,88 ha, po izmeri kontrolorja pa skupna površina predstavlja 40,42 ha, torej skupna površinska razlika dejansko znaša le 0,46 ha, vse ostalo pa predstavljajo ostale iz drugih razlogov nepriznane površine, ki so dejansko bile zasejane z zelenjadnicami. Tako skupna površinska razlika po GERK-ih znaša dejansko manj kot 1 %, med tem ko je tožnik sankcioniran kot da na spornih 22,84 ha površin ni bila posejana nobena zelenjadnica v koledarskem letu 2017, kar pa nesporno ne drži.

7Tožena stranka prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, kot že izhaja iz obrazložitve odločbe tožene stranke in obrazložitve prvostopenjske odločbe ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Tožena stranka še pojasnjuje, da med strankama ni sporno, da je bila setev opravljena šele v mesecu juniju, kar je bilo ugotovljeno pri kontroli na kraju samem, kot tudi na podlagi navedb tožeče stranke. Sporna je razlaga pravnega predpisa, in sicer Uredbe o shemah neposrednih plačil, ki jasno določa, da morajo biti zelenjadnice prisotne v navedenem obdobju. Tožeča stranka temu pogoju ni zadostila. Navedbe tožeče stranke glede sestave zapisnika so povsem brezpredmetne, saj je tožeča stranka sam potrdila ugotovitev, ki je ključna za odločitev v konkretni zadevi, to je prisotnost zelenjadnic na površini. Tožniku je bil zapisnik prebran, hkrati pa je prejel tudi izvod zapisnika. Stranki je bila dana možnost tako v postopku na prvi stopnji, kot tudi s pritožbo, kjer je tudi konkretizirala svoje nestrinjanje z odločitvijo. Tožeča stranka je bila seznanjena s kršitvijo, saj se je do nje tudi opredelila, s tem da se ne strinja z razlago določbe. Tako tožena stranka zaključuje, da je dejansko stanje bilo pravilno ugotovljeno, med tem ko se tožeča stranka ne strinja s subsumpcijo. Tožeča stranka je izpodbijala zapisnik zgolj glede ugotovitve prisotnosti zelenjadnice. Ugotovljeno dejansko stanje kot izhaja iz zapisnika je tako podlaga za odločanje. Tožeča stranka pravilno opozarja, da je bila površina ugotovljena na kraju samem manjša od prijavljene zaradi razloga neizpolnjevanja pogoja iz zelenjadnice in prijava drugačne kmetijske rastline, vendar pa tudi to predstavlja napako – neizpolnjevanje pogoja, ki ima za posledico zavrnitev zahtevka in uporabo določbe o čezmerni prijavi.

8Tožba ni utemeljena.

9V obravnavani zadevi tožnik izpodbija plačilo sheme proizvodno vezanih podpor za zelenjadnice v točki 5.3 izpodbijane odločbe, kjer je bila zavrnjena površina 29,83 ha. Tožnik ugovarja napačni meritvi GERK-ov in prisotnosti zelenjadnic na teh GERK-ih. V zadevi je sporno, ali je tožnik upravičen do plačila zahtevka sheme proizvodno vezanih podpor za leto 2017, za strna žita in zelenjadnice.

10V skladu z določbami Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), Vlada RS v skladu s programskimi dokumenti sprejme predpise za izvedbo ukrepov kmetijske politike. Za izvajanje ukrepov razvoja podeželja vlada določi: vrste ukrepov, pogoje, upravičence, merila in postopke za uvedbo in izvajanje posameznega ukrepa razvoja podeželja ter finančna sredstva, namenjena za posamezni ukrep razvoja podeželja (12. člen ZKme-1). Za izvajanje ukrepov kmetijske politike po tem zakonu je pristojna Agencija (18. člen ZKme-1).

11V obravnavani zadevi je podlaga za urejanje ukrepov kmetijske politike že navedena Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2017 - Uredba in Uredba o shemah neposrednih plačil - Uredba 1. Tožnik je nesporno vložil dne 5. 5. 2017 pri Agenciji zbirno vlogo za leto 2017, s katero je uveljavljal zahtevke za proizvodno vezane popdpore (zelenjadnice in srtna žita). Tožena stranka je zavrnila zahtevek za izplačilo za zelenjadnice na podlagi 37. člena Uredbe 1, Uredbe o navzkrižni skladnosti (v nadaljevanju Uredba 2) in drugega odstavka 19. člena Uredbe (EU) št. 640/2014. Na ogledu je bilo ugotovljeno, da tožnik ni imel prisotnih zelenjadnic na površinah v predpisanem času in je bila prijavljena površina kmetijskih zemljišč, za namene sheme oz. podpore na površino, večja od ugotovljene površine (tudi za srtna žita).

12Po določbi druge alineje prvega odstavka 37. člena Uredbe o shemah, ki je veljala v času izdaje izpodbijane odločbe, je do podpore za zelenjadnice upravičen nosilec kmetijskega gospodarstva, ki ima na površini, za katero uveljavlja podporo za zelenjadnice, prisotno eno ali več vrst zelenjadnic s povprečno gostoto setve od 7. maja do 15. avgusta v tekočem letu oziroma od 20. maja do 15. avgusta v tekočem letu, če so prvi posevek zelenjadnic plodovke.

13Sporna pa je razlaga določbe 2. alineje prvega odstavka 37. člena Uredbe o shemah. Tožena stranka meni, da je treba to določbo razlagati tako, da morajo biti zelenjadnice na površini, za katero se uveljavlja podpora, od 7. maja do 15. avgusta, medtem ko tožnik trdi, da tako določeno obdobje opredeljuje čas setve zelenjadnic in ne zahteva, da bi bile te posejane do 7. maja.

14Sodišče se pri razlagi 2. alineje prvega odstavka 37. člena Uredbe o shemah, sklicuje na stališče, ki ga je Upravno sodišče RS zavzelo v sodbi opr. št. II U 275/2018 z dne 2. 7 . 2020. Ne drži namreč razlaga tožene stranke, da ta določba od nosilca kmetijskega gospodarstva, ki uveljavlja podporo za zelenjadnice, zahteva, da ima na površinah, za katere zahteva tako podporo, te prisotne od 7. maja do 15. avgusta, pač pa sodišče z jezikovno razlago te določbe zaključuje, da od upravičenca zahteva, da v tem obdobju opravi setev zelenjadnic. Enak zaključek potrjuje logična razlaga te določbe uredbe. Glede na to, da je kmetijstvo dejavnost, ki je odvisna od naravnih danosti, ni mogoče vnaprej določati časa, znotraj katerega morajo biti zelenjadnice prisotne na površini, saj bi to pomenilo, da bi se za kraje, ki so klimatsko povsem različni, zahteval enak čas setve in spravila pridelka, kar pa glede na značilnosti kmetovanja ni mogoče. Enak zaključek glede razlage 2. alineje prvega odstavka 37. člena Uredbe o shemah daje tudi namenska razlaga te določbe. ZKme-1, kot krovni zakon, ki ureja to področje, v 2. členu določa cilje kmetijske politike v smislu gospodarske, prostorske, ekološke in socialne vloge kmetijstva ter njegovega trajnostnega razvoja. Nedvomno to pomeni tudi prilagajanje kmetijstva naravnim danostim. Datumske določitve iz 2. alineje prvega odstavka 37. člena Uredbe o shemah zato ne gre razlagati na način, da morajo biti zelenjadnice prisotne na površinah ves čas tako določenega obdobja, pač pa da morajo biti prisotne med dvema časovnima mejnikoma, torej med 7. majem in 15. avgustom. Smiselno temu pritrjuje tudi sedaj veljavna določba 2. alineje prvega odstavka 37. člena Uredbe o shemah, ki je bila spremenjena z Uredbo spremembah in dopolnitvah Uredbe o shemah neposrednih plačil (Uradni list RS, št. 10/19), ki je stopila v veljavo dne 16. 2. 2019. Ta namreč čas prisotnosti zelenjadnic ne omejuje več z datumom, pač pa da so na površini prisotne najmanj 60 dni in to nepretrgoma ali v največ dveh delih, in to od oddaje zbirne vloge za tekoče leto pa vse do 15. oktobra, torej do časa, ko so pridelki zelenjadnic praviloma pospravljeni¹.

15Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka v tem delu zmotno uporabila materialno pravo. V posledici tega je tudi nepravilna ugotovitev čezmerne prijave skupine kmetijskih rastlin za izplačilo zelenjadnic, ki je znašala 22,84 ha, kar je več kot 50 % ugotovljene površine, zato se je tožena stranka tudi zahtevek za zelenjadnice skladno z drugim odstavkom 19. člena Uredbe (EU) št. 640/2016 zavrnila in tožeči stranki v tekočem letu oz. v naslednjih treh koledarskih letih ugotovitve čezmerne prijave plačila pomoči zmanjšala do višine zneska sankcije.

16Po pregledu na kraju samem je bila tudi ugotovljena manjša površina blokov, kot je bila prijavljena. V zbirni vlogi za leto 2017 je tožnik prijavil 31 GERK-ov s skupno površino 40,88 ha (40,69 plačilnih pravic) po izmeri kontrolorja B.B. pa skupna površina znaša 40,42 ha (0,19 plačilnih pravic). Slednji je na glavni obravnavi zaslišan kot priča izpovedal, da je opravil kontrolo na terenu 1. julija z inštrumentom Trimble (ročni GPS merilec). Opravi se kontrola površine GERK-ov, ki je prijavljena v zbirni vlogi, če ustreza dejanski površini v naravi. Sodišče nima pomislekov o pravilni izmeri kontrolorja v naravi in tudi zatrjevanje tožnika v tožbi je pavšalno, pa tudi na glavni obravnavi tožnik ni imel vprašanj za kontrolorja glede same nepravilnosti izmere površin.

17Na podlagi obrazloženega in izvedenega dokaznega postopka na glavni obravnavi, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Sodišče je sicer presojalo pravilnost odločitve le ene od postavk (zelenjadnice), na podlagi katerih je bilo odločeno o tožnikovi vlogi za neposredna plačila, saj preostale postavke med strankama niso sporne, vendar pa je odpravilo celotno odločbo. Ko bo v ponovljenem postopku znova odločeno o delu zahtevka, ki se nanaša na podporo za zelenjadnice, bo namreč moral biti ponovno izračunan ne le znesek podpore, pač pa tudi znesek čezmerne prijave in posledično sankcije, kar pa terja odpravo celotne odločbe.

¹ Sodba Upravnega sodišča RS, opr. št. II U 274/2018 z dne 2. 7. 2020.