UPRS sodba I U 599/2015

I. Tožbi se ugodi, odločba Socialne zbornice Slovenije, št. 128/2015-SZS/VER-VK z dne 13. 3. 2015, se odpravi in se zadeva vrne Socialni zbornici Slovenije v ponovni postopek.
II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijano odločbo je komisija za reševanje ugovorov strokovne verifikacije Socialne zbornice Slovenije (v nadaljevanju SZS) (v nadaljevanju komisija) zavrnila ugovor tožnika zoper verifikacijsko poročilo Socialne zbornice Slovenije, št. 5/2015-SZS/VER-V77 z dne 6. 1. 2015. V obrazložitvi je navedla, da je tožnik podal zahtevo za izdajo verifikacijske listine socialnovarstvenega programa ''Psihosocialna pomoč v finančnih stiskah in dolgovih'' (v nadaljevanju program). Socialna zbornica je kot organ prve stopnje izdala verifikacijsko poročilo, da se ta program ne verificira kot socialnovarstveni program. Zoper to poročilo je tožnik vložil ugovor. Komisija je ob reševanju ugovora uvodoma ugotovila, da gre za postopek strokovne ocene po 7. členu Pravilnika po postopku strokovne verifikacije socialnovarstvenih programov, ki se izvajajo na področju socialnega varstva. Ta člen taksativno določa pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za verifikacijo. Ugotovljeno je bilo, da se program v letu 2013 ni izvajal v obsegu, kot se lahko za tak program pričakuje, saj je za 20 uporabnikov ter obravnavo novih 8 uporabnikov premajhen obseg dela, ki naj bi terjal zaposlitev strokovnega sodelavca za polni delovni čas za leto dni. Izvajanje programa zahteva polno prisotnost strokovne sodelavke, kar pa v letu 2013 ni bilo uresničeno. Nadalje je komisija menila, da bi morali biti pogoji za vključitev v program jasneje opredeljeni, vodenje dokumentacije bi moralo biti bolj transparentno, v skladu z zbirkami podatkov opredeljenimi v Zakonu o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV). Program v letu 2013 tudi ni imel ustrezne supervizije, ki poleg strokovnih vprašanj in podpore izvajalcem, nudi zunanji vpogled v program, za razliko od intervizije, ki je bila v 2013 izvajana, kar pa tudi pomeni, da se program ne izvaja kontinuirano in uspešno zadnja tri leta. Na razgovoru pa je tudi tožnik predstavil okoliščine, zaradi katerih program ne more prejeti pozitivnega verifikacijskega poročila. Zato program ne sodi v mrežo javnih socialnovarstvenih programov v skladu s poglavjem 3.2 Mreže javne službe na področju socialnovarstvenih programov, Resolucije o nacionalnem programi socialnega varstva za obdobje 2013 – 2020.

2Tožnik je v tožbi uvodoma povzel potek dosedanjega postopka. Navedel je, da je prišlo pri odločitvi nedvomno do nepravilnosti. Po izdaji negativnega verifikacijskega poročila za isti program kot program C je tožnik svoj program prijavil na javni razpis v letu 2015 kot program B in je pri tem potreboval mnenje toženke o svojem programu (in ne verifikacije), zato je zanj zaprosil toženko, ki je zahtevano mnenje tudi izdala in sicer pozitivno, torej za isti program in isto vsebino, za katerega je pred tem izdala negativno verifikacijsko poročilo. Tožnik je navedel, da je toženka ravnala po postopku iz Pravilnika o postopku strokovne verifikacije socialnovarstvenih programov, ki pa je interni akt toženke, ki nima predhodne ustrezne zakonske podlage. Zakona ali pravnega akta, ki bi dal toženki pravico, da vodi takšne postopke in o tem izdaja upravne odločbe, s katerimi odloča o pravicah izvajalcev programov, ni. ZSV določa naloge toženke, ki jih ta izvaja kot nosilka javnega pooblastila, a verifikacije programov socialnega varstva ni med njimi. Pravilnik torej nima pravne veljave. Toženka se sicer ob izdaji verifikacijskega poročila sklicuje tudi na drugo in četrto alinejo drugega odstavka 14. člena in petnajsto alinejo 43. člena svojega statuta, pri čemer 14. člen opredeljuje naloge, kot jih toženki določa že ZSV, 43. člen pa sploh ne govori o verifikaciji ali nalogah toženke. Pa tudi sicer je statut notranji akt toženke, ki ga je sprejela sama in zato ne more biti podlaga za njeno dejavnost ali izdajanje upravnih odločb. Pri tem se po mnenju tožnika toženka tudi ne more sklicevati na Resolucijo, ki jo hkrati navaja kot podlago za sprejem Pravilnika. Četrti odstavek poglavja 3.2 te resolucije sicer govori o tem, da so javni verificirani programi tisti, ki jih kot take potrdi toženka po posebnem predpisu, ki ga sama sprejme, a tožnik pri tem opozarja, da je resolucija akt političnega značaja in ne pravni akt, kar pomeni, da ne more biti podlaga za podelitev javnega pooblastila. Tožnik tudi meni, da je prišlo v postopku verifikacije do pristranskosti pri odločanju. V okviru postopka verifikacije sta se s predstavniki tožnika sestali dve verifikatorki, ki sta z osebnim ogledom dokumentacije in na podlagi razgovora ugotavljali dejstva, pomembna za odločitev. Torej naj bi šlo za nepristranski osebi v smislu 36. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Po vložitvi ugovora je tožnik med svojo dokumentacijo našel dokument z opravilno številko 23/10-2014, brez datuma in logotipa toženke, v katerem daje generalni direktor toženke verifikatorkama navodila glede izvedbe verifikacije pri tožniku. V tem dokumentu je direktor prikazal tožnika izredno negativno in problematično zgolj zaradi tega, ker se je proti toženki poslužil sodnega varstva zaradi varovanja svojih pravic (I Pdp 561/2004). Prav tako se tožniku očita, da se poslužuje groženj in pritiskov na državne organe in da ''vse spravlja v slabo voljo''. Nadalje že vnaprej napoveduje pritožbe in tako nakazuje na negativno odločitev. Tožnik sicer priznava, da lahko toženka svojim zunanjim sodelavcem daje določena navodila, a ne na način, da prejudicira odločitev. Ker pa gre za zunanji sodelavki, sta prisiljeni slediti navodilom. Ker pa je dokument nepodpisan in brez uradnega logotipa, pa tudi pomeni, da gre za dokument, ki ga toženka skriva. Ozadje vsega pa je spor, saj je bila strokovna vodja tožnika nekoč zaposlena pri toženki, kjer je bila šikanirana. Generalni direktor se iz postopka tudi ni izločil, zunanji sodelavki pa sta bili ''okuženi''. Tožnik je tudi ugotovil, da je verifikacijsko poročilo podpisala predsednica toženke, ki je hkrati podpisana pod odločbo o ugovoru. To pomeni, da je ista oseba najprej odločala o verifikacijskem poročilu in nato še o pravnem sredstvu zoper svojo lastno odločitev. S tem je bila tožniku kršena pravica do pritožbe. Toženka je tudi napačno oziroma v nasprotju sama s seboj ugotovila, da se program v letu 2013 ni izvajal oziroma da se je izvajal v okrnjeni obliki. Tudi toženka je ugotovila, da se je program izvajal, kar pomeni, da samo izvajanje ne bi smelo biti sporno. Obseg programa pa ni naveden kot pogoj in je s tem toženka uporabila nek pogoj, ki v predpisu ni določen. Če pa to stališče toženka izvaja iz izraza ''kontinuirano'', pa to pomeni, da se neka stvar izvaja brez prekinitve, njena intenziteta pa pri tem ne igra nobene vloge. Odločitev pa tudi nima vseh razlogov in je ni mogoče preizkusiti. Sicer je pa pogoj za verifikacijo izvajanje programa in ne njegovo financiranje. V nadaljevanju je opredelil še razloge, zaradi katerih meni, da je prišlo tudi pri izdaji verifikacijskega poročila do nepravilnosti. Nazadnje pa je tožnik še poudaril, da je za isti program potem dobil pozitivno mnenje, kar tudi vzbuja dvom. Res so pogoji za pridobitev mnenja ali verifikacije različni, a primerjava pokaže, da se je toženka oprla praktično na iste ugotovitve in nato prišla do različnih zaključkov. Tožnik je zato predlagal, da sodišče tožbi ugodi, odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje, toženki pa tudi naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

3Toženka je v odgovoru na tožbo opozorila, da navedbe tožnika glede pridobitve pozitivnega mnenja za isti program kot program B ne morejo biti upoštevne v tem sporu. Opozorila je, da je pravna podlaga Pravilnika podana v 2. členu ZSV, na podlagi katere je sprejeta Resolucija, ta pa določa verifikacijo programov po posebnem predpisu, ki ga sprejme toženka. Ne gre za podelitev javnega pooblastila, temveč za opravljanje drugih nalog. V zvezi z navedbami o pristranskem odločanju je toženka navedla, da generalni direktor ni vodil postopka in ni strokovni delavec s smislu Pravilnika, izločitveni razlogi za strokovnega delavca pa so sorodstvena, službena in interesna povezanost s predlagateljem. Tožnik ne navaja razlogov za izločitev strokovnih delavcev po Pravilniku in ZUP. Zahteva za izločitev strokovnih delavcev pa ni bila nikoli podana. Nedokazana so namigovanja tožnika, da sta strokovni sodelavki zaradi nekih neuradnih zapisov delovali pristransko, neizkazani pa so tudi zaključki, da sta verifikatorki kot zunanji sodelavki v podrejenem položaju. V dokumentu, ki ga navaja tožnik, pa direktor ni podal navodil, temveč gre za osnovne usmeritve. Verifikacijsko poročilo kot javni dokument zbornice podpiše njen zakoniti zastopnik (1. člen Pravilnika, 27. člen Statuta). O ugovoru zoper poročilo je odločala tričlanska komisija zbornice, imenovana s sklepom generalnega sekretarja zbornice v zasedbi A.A., B.B. kot članici in C.C., kot predsednica komisije. Torej gre za odločanje dveh različnih organov. Iz enakih razlogov kot pri podpisu verifikacijskega poročila pa je izpodbijana odločba podpisana s strani predsednice zbornice kot njene zakonite zastopnice. V nadaljevanju je še prerekala navedbe tožnika v zvezi z neizpolnjevanjem pogojev programa. Toženka je predlagala zavrnitev tožbe in naložitev tožniku povračilo stroškov sodnega postopka.

4Tožnik je v pripravljalnem spisu vztrajal pri svoji tožbi in še dodal, da izločitve strokovnih delavcev ni zahteval v postopku verifikacije, ker je za razlog za izločitev izvedel šele kasneje.

5Tožba je utemeljena.

6V obravnavanem primeru je sporna odločitev Komisije za reševanje ugovorov postopka strokovne verifikacije Socialne zbornice Slovenije, ki je zavrnila ugovor tožnika zoper verifikacijsko poročilo Socialne zbornice Slovenije z dne 6. 1. 2015.

7Sodišče se uvodoma opredeljuje do tožnikovega ugovora o nepodani materialnopravni podlagi za odločanje organa. Postopek za verifikacijo socialnovarstvenih programov je predpisan v Pravilniku o postopku za verifikacijo socialnovarstvenih programov, ki se izvajajo na področju socialnega varstva (Uradni list št. 79/13). V uvodu Pravilnika je navedeno, da ga je sprejel Upravni odbor Socialne zbornice Slovenije na podlagi 3.2 točke 2. poglavja Resolucije o nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje 2013 – 2010, 2., četrte alineje drugega odstavka 14. člena in petnajste alineje 43. člena Statuta Socialne zbornice Slovenije. Navedeno resolucijo je sprejel Državni zbor Republike Slovenije v skladu z 2. členom ZSV. Ta v drugem odstavku določa, da socialnovarstveni program, ki ga sprejme Državni zbor: - določi strategijo razvoja socialnega varstva, - opredeli prednostna razvojna področja socialnega varstva, - opredeli specifične potrebe in možnosti posameznih območij, - določi mrežo javne službe, ki jo zagotavlja država. V 3.2 točki 2. poglavja Resolucije pa je med drugim navedeno, da so javni verificirani socialnovarstveni programi programi, ki so strokovno verificirani po postopku, določenem v posebnem predpisu, ki ga sprejema Socialna zbornica Slovenije.

8Ker je Resolucijo sprejel Državni zbor na podlagi zakona, Pravilnik pa je bil izdan na podlagi Resolucije, tožnikov ugovor o izostanku materialnopravne podlage za izdajo Pravilnika in postopanje pri verifikaciji socialnovarstvenih programov v skladu s tem Pravilnikom zato po presoji sodišča ne vzdrži.

9Sodišče se sicer strinja s tožnikom, da med nalogami SZS, ki jih opredeljuje ZSV kot javna pooblastila, ni najti strokovne verifikacije socialnovarstvenih programov, vendar pa je v 77. členu ZSV, kot tudi v 14. členu Statuta SZS (ta je bil izdan na podlagi 79. člena ZSV), določeno, da Zbornica opravlja tudi druge naloge (tretji odstavek 77. člena ZSV) oziroma, da med drugim daje strokovno mnenje o posameznih programih izvajalcev dejavnosti socialnega varstva, na njihovo pobudo ali na pobudo financerja (četrti odstavek 14. člena Statuta). SZS tako ima podlago za opravljanje strokovne verifikacije socialnovarstvenih programov.

10V zvezi s tožnikovim ugovorom o pristranskosti verifikatork pa sodišče uvodoma ugotavlja, da iz podatkov spisa ni razvidno, da bi tožnik ta ugovor in njuno izločitev uveljavljal že med postopkom (je pa uveljavljal izločitev generalnega sekretarja zbornice). Tožnik je v odgovoru na odgovor na tožbo toženke navedel, da je to zato, ker prej z razlogom ni bil seznanjen, tj. obstojem dokumenta generalnega sekretarja zbornice, ki naj bi po mnenju tožnika dajal nedopustna navodila za verifikacijo tožnikovega programa strokovnim delavkam, ki sta bili imenovani za verifikatorki. Po 12. členu Pravilnika so razlogi za izločitev sorodstvena, službena in interesna povezanost s predlagateljem. Tožnik torej ne uveljavlja razlogov za izločitev, ki so kot taki določeni v Pravilniku. V 35. členu ZUP, ki se subsidiarno uporablja v postopku verifikacije (3. člen Pravilnika) pa so kot razlogi za izločitev predstojnika oziroma pooblaščene uradne osebe organa taksativno določeni (povezanost z zadevo, sorodstvena povezanost, povezanost na osnovi skrbništva oziroma drugih razmerij po ZZZDR), v 37. členu ZUP pa še, da kadar druge okoliščine vzbujajo dvom o nepristranosti uradne osebe, pri čemer mora stranka navesti okoliščine, zaradi katerih je po njenem mnenju podan kakšen razlog za izločitev. Takih okoliščin pa po presoji sodišča tožnik ne uveljavlja. Sodišče se namreč ne strinja s tožnikom, da iz spornega dokumenta poleg navodil za opravo verifikacije tudi izhaja (že vnaprej), da bo sprejeta negativna odločitev, ker je predvideno, da bo tožnik vložil pritožbo/e, temveč iz dokumenta (med drugim) izhaja, da sta bili verifikatorki opozorjeni, ''da je treba delo opraviti po pravilniku – by the book ter da odločitev (pozitivna ali negativna) ne bo sprejeta najbolje''. To pa po oceni sodišča ne kaže na pristranskost pri odločanju.

11Se pa sodišče strinja z nadaljnjim tožbenim ugovorom o kršitvi določb postopka. Verifikacijsko poročilo, izdano s strani SZS, je podpisala njena predsednica D.D., ki je po 27. členu Statuta SZS med drugim pristojna, da podpisuje javne dokumente zbornice. Odločbo o ugovoru, ki je predmet tega upravnega spora, pa je tudi podpisala predsednica SZS, četudi je o ugovoru odločala komisija za reševanje ugovorov postopka strokovne verifikacije SZS na podlagi 24. člena Pravilnika. V tej določbi Pravilnika je namreč predpisano, da ima predlagatelj programa zoper verifikacijsko poročilo možnost ugovora v osmih dneh od prejema verifikacijskega poročila (prvi odstavek). O ugovoru odloča tričlanska komisija, ki jo imenuje generalni sekretar zbornice, pri čemer mora biti vsaj en član komisije predstavnik ministrstva, pristojnega za socialne zadeve (drugi odstavek). Iz podatkov spisa je tudi razvidno, da je generalni sekretar zbornice na isti podlagi (torej na podlagi 24. člena Pravilnika) imenoval komisijo za reševanje ugovora tožnika v sestavi: C.C. kot predsednica komisije, A.A. in B.B. Ker 24. člen Pravilnika določa, da komisija odloča o ugovoru, ki pa v obravnavanem primeru ni izdala odločbe, saj - kot že povedano – jo je podpisala predsednica zbornice in jo s tem izdala, je toženka s tem zagrešila kršitev pravil postopka, ki je vplivala ali mogla vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve. V sklepu o imenovanju komisije je sicer res tudi določeno, da so naloge komisije: pregled ugovorov, obravnava ugovorov in priprava odgovorov ter priprava sklepov na ugovore, kar pa je v nasprotju z določbo 24. člena Pravilnika, ki predpisuje, da komisija o ugovoru odloča. To pa pomeni ne samo vodenje postopka, temveč tudi izdajo odločbe (29. člen ZUP v zvezi s 3. členom Pravilnika). Odločbo bi tako morala izdati sama komisija, ne pa predsednica zbornice, ne glede na 27. člen Statuta, saj gre v tem primeru za postopek, določen po Pravilniku in v katerem je tudi za posamezne faze postopka predpisano, kateri organ odloča o zadevi.

12Sodišče tako ugotavlja, da so bila v postopku kršena pravila postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1), zaradi česar je tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo v smislu tretjega in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo Socialni zbornici Slovenije v ponovni postopek, v katerem naj ta, sledeč stališčem sodišča, ki se tičejo postopka, o tožnikovem ugovoru ponovno odloči.

13Sodišče se do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo, ker je bilo že zgoraj navedeno zadosten razlog za odpravo izpodbijanega akta.

14Stroškovnemu zahtevku tožnika je sodišče ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter mu priznalo stroške po prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).