UPRS sodba III U 128/2015

I. Tožba se zavrne.
II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške tega postopka.

1Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za infrastrukturo (v nadaljevanju toženka) tožnici za leto 2014 odmerila plačilo rudarske koncesnine za izkoriščanje mineralne surovine tehnični kamen - apnenec na pridobivalnem prostoru A. - širitev v znesku 43.560,70 EUR (1. točka izreka). Tožnici je naložila, da mora polovico dajatve, to je 21.780,35 EUR, plačati na podračun države (2. točka izreka), 81,5 % od polovice dajatve, to je 17.750,99 EUR, na podračun Občine Divača in 18,5 % od polovice dajatve, to je 4.029,36 EUR, na podračun Občine Postojna (3. točka izreka), vse v roku 30 dni po vročitvi te odločbe (4. točka izreka), z zakonskimi zamudnimi obrestmi po poteku tega roka (5. točka izreka). Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je toženka koncesnino odmerila na podlagi 52. člena Zakona o rudarstvu (Uradni list RS, št. 61/10 in nasl., v nadaljevanju ZRud-1), pri čemer je upoštevala s strani tožnice priglašene osnove za izračun ter določbe Uredbe o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo (Uradni list RS, št. 91/11 in 57/13, v nadaljevanju Uredba 2011), prehodne določbe 12. člena Uredbe o spremembah in dopolnitvah navedene Uredbe (Uradni list RS, št. 57/13) in Sklep o določitvi vrednosti točke za odmero rudarske koncesnine (Uradni list RS, št. 108/13, v nadaljevanju Sklep), po katerem se pri določanju koncesnine za leto 2014 upošteva vrednost točke 0,009144 EUR.

2Tožnica odločbo izpodbija s tožbo v upravnem sporu, ker meni, da pri njeni izdaji nista bila pravilno uporabljena zakon in na zakon oprti predpis. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek toženki. Tej naj naloži, da tožnici rudarsko koncesnino za leto 2014 odmeri na podlagi določb Uredbe o načinu določanja plačila za rudarsko pravico (Uradni list RS, št. 43/00 in nasl., v nadaljevanju Uredba 2000) Naloži pa naj ji tudi, da tožnici povrne stroške postopka v znesku 667,10 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3Pri odmeri koncesnine namreč toženka ne bi smela uporabiti določb ZRud-1 in na njegovi podlagi sprejete Uredbe 2011, temveč določbe Zakona o rudarstvu (Uradni list RS, št. 56/99 in nasl., v nadaljevanju ZRud) in na podlagi tega zakona sprejete Uredbe 2000. Tožnica pojasni, da je 10. 7. 2002 z Republiko Slovenijo sklenila koncesijsko pogodbo št. 354-14-19/2002, s katero sta uredili medsebojna razmerja glede tožničine rudarske pravice na zadevnem pridobivalnem prostoru. Pogodba, s katero je bila tožnici koncesija podeljena za 20 let, je bila sklenjena na podlagi Uredbe o rudarskih pravicah za raziskovanje oziroma gospodarsko izkoriščanje mineralnih surovin na raziskovalnih prostorih: Črenšovci, Občina Črenšovci; Žabče, Občina Tolmin; Hrašica, Občini Beltinci in Moravske Toplice in pridobivalnih prostorih: Selnica ob Dravi, Občina Selnica ob Dravi; Vetrnik, Občina Litija; Brezovica, Občina Radovljica; Zala v Davči, Občina Železniki; Jurkovec, Občina Ormož; Lipovci, Občina Beltinci; Sotina, Občina Rogašovci; Gorenja vas, Občina Gorenja vas-Poljane; Stara vas, Občina Grosuplje; Razdrto, Občini Postojna in Divača; Lajše, Občina Gorenja vas-Poljane; Renče, MO Nova Gorica; Bukovci, Občina Gorišnica; Dankovci, Občina Puconci; Kog, Občina Ormož; Babinci, Občina Ljutomer; Bakovska cesta “B“, MO Murska Sobota; Okroglica I, MO Nova Gorica; Okroglica II, MO Nova Gorica (Uradni list RS, št. 85/01 in 55/09, v nadaljevanju koncesijski akt).

4Po mnenju tožnice se ZRud-1 in Uredba 2011 ne uporabljata za koncesijska razmerja, vzpostavljena pred uveljavitvijo ZRud-1, kot je tožničino. Sicer bi imele določbe tega zakona glede finančnih obveznostih nosilca rudarske pravice retroaktivni učinek, saj bi urejale plačevanje rudarske koncesnine za nazaj oziroma bi bilo za nazaj poseženo v koncesijsko razmerje. Tudi koncesijski akt, na podlagi katerega je bila sklenjena koncesijska pogodba, v 7. členu, točka X/5, glede plačila za rudarsko pravico še danes odkazuje na Uredbo 2000. Pravna podlaga za njeno uporabo je tudi v 9. členu koncesijske pogodbe, ki glede vrednosti točke napotuje na predpis, ki ureja način določanja plačila za rudarsko pravico. To je bila v času sklenitve pogodbe Uredba 2000, ki ni določala le vrednosti točke, ampak v drugem odstavku 3. člena tudi mehanizem njenega spreminjanja: letno usklajevanje sorazmerno z rastjo cen življenjskih stroškov na območju Republike Slovenije (indeksna klavzula). Čeprav je bila Uredba 2000 kasneje razveljavljena, ni ovire za njeno uporabo, če je bilo med pogodbenima strankama tako dogovorjeno. Če bi veljalo stališče, da je plačilo za podeljeno rudarsko pravico v izključni pristojnosti koncedenta, ki lahko njegovo višino poljubno spreminja, bi bil 9. člen koncesijske pogodbe drugačen.

5Če bi sodišče presodilo, da se za tožničino koncesijsko razmerje uporablja Uredba 2011, pa tožnica ugovarja, da ta Uredba nedopustno posega v njena upravičena pravna pričakovanja ter pravici do svobodne gospodarske pobude in zasebne lastnine ter zato ni skladna z Ustavo. Pri tem se sklicuje na 2. člen Ustave in načelo zaupanja v pravo, ki posameznika varuje pred arbitrarnimi posegi države v njegov pravni položaj, to je celoto že pridobljenih in pričakovanih pravic oziroma pravnih koristi - upravičenih pravnih pričakovanj. Ukrep povečanja koncesijske dajatve iz Uredbe 2011 posega v takšno, na 9. členu koncesijske pogodbe, koncesijskem aktu in Uredbi 2000 temelječe pričakovanje tožnice, da se bo vrednost točke v času trajanja koncesije spreminjala skladno z indeksno klavzulo, posledično pa tudi v njeno upravičeno pravno pričakovanje glede dobička, ki ga je lahko razumno pričakovala ob odločitvi za naložbo. Ob usklajevanju z indeksno klavzulo bi vrednost točke v letu 2014 znašala 0,006508 EUR. Z vrednostjo točke, uporabljeno pri odmeri, Uredba 2011 za 52,34 % povečuje tožničino obveznost. S tem se bistveno povečujejo njeni stroški, ki jih zaradi konkurenčnega pritiska na ceno mineralnih surovin iz tujine ne more prenesti na kupce, ter posledično posega v dobiček, ki je vodilo njenega delovanja. Določba 6. člena Uredbe 2011 v zvezi s Sklepom o določitvi vrednosti točke ima učinek neprave retroaktivnosti, saj s tem, ko spreminja pogoje, od katerih je odvisna finančna obveznost tožnice po koncesijski pogodbi, za naprej posega v sklenjeno pogodbeno razmerje.

6Poseg v upravičena pravna pričakovanja je ustavno dopusten le pod naslednjimi pogoji: (1.) da je izveden zaradi nujnega in prevladujočega razloga v javnem interesu, (2.) da je sorazmeren in (3.) da je omogočen prehodni režim; če to ni mogoče, pa zagotovljena ustrezna odmena za poseg. Da povečanje vrednosti točke ni bilo utemeljeno na takšnem razlogu, izhaja iz gradiva Ministrstva za gospodarstvo z dne 24. 10. 2011 k predlogu Uredbe 2011: predpisana vrednost točke 0,01 EUR je bila določena na podlagi vrednosti točke za leto 2010, povečane ob upoštevanju indeksa cen življenjskih potrebščin na območju RS (kar bi znašalo 0,006293 EUR) ter nato zaokrožene (in s tem bistveno povečane) na znesek z dvema decimalkama. Tudi gradivo istega Ministrstva z dne 17. 6. 2013 glede predloga Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe 2011, po kateri se je vrednost točke z 0,01 EUR znižala na 0,009 EUR, kaže, da je šlo za fiskalni ukrep Vlade, ne pa za nujen in prevladujoč razlog v javnem interesu. Okoliščine, ki bi kazale na takšen razlog, ne izhajajo niti iz sprememb v zakonodaji (določba 53. člena ZRud-1 je vsebinsko identična določbi 14. člena ZRud) niti niso razvidne iz zakonodajnega gradiva k ZRud-1. Ker že prvi pogoj ni izkazan, ni mogoče preizkusiti niti sorazmernosti posega. Tožnici ni bila dana možnost postopnega prehoda na višjo finančno obremenitev, Uredba 2011 pa tudi odmene za poseg ne predvideva. Da se je toženka zavedala, da pogoji za dopustnost posega niso izpolnjeni, kaže dejstvo, da je, poleg spremenjene vrednosti točke, z Uredbo 2011 najprej uvedla tudi enotno obračunavanje koncesijske dajatve za ves pridobivalni prostor (za odprte in ostale površine), kar bi jo dodatno povišalo. Po opozorilih o neustreznosti ureditve, je s spremembo Uredbe 2011 zavezancem, ki so koncesijsko pogodbo sklenili do 31. 12. 2010, dala možnost, da izberejo stari sistem ločenega obračunavanja, in s tem deloma odstopila od nameravanega posega v njihove pridobljene in pričakovane pravice.

7Tožnica je pod pogoji iz koncesijske pogodbe uresničevala svojo pravico do svobodne gospodarske pobude in opravljanja gospodarske dejavnosti iz 74. člena Ustave, koncedent pa ustavno pooblastilo iz drugega odstavka 70. člena Ustave. Z izpodbijano odločbo, ki se opira na Uredbo 2011, je bilo poseženo v izvrševanje koncesijske pogodbe in s tem v svobodo ravnanja, kot sta jo stranki začrtali v tej pogodbi (in z njo tudi sprejeli zakonska in podzakonska pravila). Čeprav gre za pogodbeno razmerje, sklenjeno in regulirano na podlagi zakonskih in podzakonskih predpisov, je bila še vedno tožnica tista, ki je pristala na tako ureditev. Zato gre tudi za kršitev njene pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, saj nepredvideno povišanje rudarske koncesnine zmanjšuje njen pričakovani dobiček in s tem preprečuje povečanje njenega premoženja. Zakonodajalec tako bistvene spremembe pri izračunu koncesijske obveznosti ni predvidel. Omejitev tožničine pravice do svobodne gospodarske pobude in pravice do zasebne lastnine ni bila izvršena z zakonom, ampak s podzakonskim aktom, kar pomeni kršitev 15. člena Ustave.

8Ukrepa povečanja koncesijske obveznosti ni mogoče opravičiti s sklicevanjem na 9. člen koncesijske pogodbe, češ da je določitev vrednosti točke od začetka koncesijskega razmerja v pristojnosti ene stranke - koncedenta. To namreč še ne pomeni, da lahko koncedent vrednost točke brez omejitev in arbitrarno spreminja. Tožnica je bila sicer dolžna računati, da se bodo v času trajanja koncesijskega razmerja povprečne cene na enoto in vrednost točke spreminjale, vendar se je pri tem upravičeno zanesla na indeksno klavzulo, ki je bila predpisana z Uredbo 2000 in je še vedno s koncesijskim aktom.

9Glede na povedano in 125. člen Ustave, sodišče ne sme uporabiti Uredbe 2011, ampak naj se rudarska koncesnina tožnici odmeri, kot to urejajo koncesijska pogodba, v času njene sklenitve veljavni predpis in koncesijski akt, torej z uporabo Uredbe 2000.

10Toženka je sodišču predložila upravne spise zadeve, na tožbo pa ni odgovorila.

11Občina Postojna v odgovoru na tožbo povzema stališča, ki so se v tovrstnih upravnih sporih izoblikovala v sodni praksi, ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

12Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

K I. točki izreka:

13Tožba ni utemeljena.

14Po presoji sodišča je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi jo je utemeljila toženka, in jih zato na podlagi drugega odstavka 71. člena ZUS-1 v celoti ponovno ne navaja. Glede na tožbene ugovore pa dodaja:

15Toženka je pri odmeri koncesnine za leto 2014 pravilno uporabila materialno pravo: določbe ZRud-1 in na njegovi podlagi sprejete Uredbe 2011. Izpodbijano odločbo je tožnici kot zavezanki za plačevanje rudarske koncesnine izdala na podlagi 52. člena ZRud-1. Drugi odstavek tega člena določa, da se način in pogoji plačevanja rudarske koncesnine ter zagotavljanje in plačevanje rezerviranih sredstev za sanacijo določijo z odločbo, ki jo v skladu s predpisom iz tretjega odstavka 53. člena, predpisom iz tretjega odstavka 54. člena ZRud-1 in določbami koncesijske pogodbe po uradni dolžnosti izda ministrstvo, pristojno za rudarstvo. Pri predpisu iz tretjega odstavka 53. člena ZRud-1 gre za predpis, s katerim vlada med drugim predpiše povprečno ceno na enoto pridobljene mineralne surovine ter način odmere, obračunavanja, plačevanja in nadzora nad plačevanjem rudarske koncesnine. Enako je v zadnjem odstavku 14. člena določal tudi Zakon o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud), ki je veljal v času, ko je tožnica sklenila koncesijsko pogodbo.

16Določanje načina odmere koncesnine in povprečne cene na enoto mineralne surovine je torej po izrecni zakonski ureditvi predmet predpisa in ne koncesijske pogodbe. Tudi iz 49. člena ZRud-1, ki določa, kaj vsebuje koncesijska pogodba, in iz 19. člena prej veljavnega ZRud, ki je prav tako določal vsebino te pogodbe, ne izhaja, da bi bilo določanje načina odmere plačila za rudarsko pravico oziroma odmere rudarske koncesnine predmet koncesijske pogodbe. Zato se obveznost upoštevanja koncesijske pogodbe pri izdaji odločbe iz drugega odstavka 52. člena ZRud-1 ne more nanašati na določitev vrednosti točke, ki je element načina odmere koncesnine, torej predmet normativnega in ne pogodbenega urejanja.

17Iz izpodbijane odločbe je razvidno, da je odločitev skladna z določbami Uredbe 2011, ki je bila sprejeta na podlagi navedenih določb ZRud-1. Sporna vrednost točke 0,009144 EUR, uporabljena pri odmeri koncesnine za leto 2014, je bila v skladu s 6. členom Uredbe 2011 določena s Sklepom Vlade RS.

18Tožnica neutemeljeno ugovarja, da se ZRud-1 in na njegovi podlagi sprejeta Uredba 2011 ne uporabljata za koncesijska razmerja, vzpostavljena pred uveljavitvijo ZRud-1 (ta je bil objavljen v Uradnem listu RS dne 26. 7. 2010, veljati je začel petnajsti dan po objavi, uporabljati pa se je začel 1. januarja 2011). Kot sama ugotavlja, ZRud-1 nima določb, ki bi posebej urejale vprašanje uporabe tega zakona za koncesijska razmerja, vzpostavljena pred uveljavitvijo tega zakona. To pomeni, da se v takšnih primerih pri odločanju uporabijo določbe ZRud-1, v skladu z načelom zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerem organ odloča v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravne lokalne skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ki veljajo v času odločanja. Tožnica prav tako ne more uspeti s sklicevanjem na prvi odstavek 52. člena ZRud-1, ki določa, da z dnem, ko postane koncesijska pogodba veljavna, postane nosilec rudarske pravice za izkoriščanje zavezanec za plačevanje rudarske koncesnine ter zagotavljanje in plačevanje rezerviranih sredstev za sanacijo. Ta določba opredeljuje, od kdaj je nosilec rudarske pravice za izkoriščanje zavezan za plačilo tovrstne dajatve (ne glede na njeno poimenovanje): od dne veljavnosti koncesijske pogodbe dalje. Stališče, da so naslovniki te določbe le tisti nosilci rudarske pravice, ki so sklenili koncesijsko pogodbo po uveljavitvi ZRud-1, v citiranem zakonskem besedilu nima podlage. Kot tudi ni utemeljen ugovor, da bi sicer šlo za retroaktivno uporabo določb 52. do 54. člena ZRud-1 o finančnih obveznostih nosilca rudarske pravice. Za pravo retroaktivnost v obravnavanem primeru ne gre, saj določbe ZRud-1 in Uredbe 2011 niso bile uporabljene za obdobje pred objavo teh predpisov. Kot bo razvidno iz nadaljevanja obrazložitve, ne gre niti za nepravo retroaktivnost, ki se presoja skozi kršitev načela varstva zaupanja v pravo kot bistvenega sestavnega dela načela pravne države (2. člen Ustave).

19Tožnica se zavzema za uporabo določb Uredbe 2000, vendar uporaba te uredbe ni predvidena ne z ZRud-1 ne z veljavno Uredbo 2011. Prehodna določba 3. točke četrtega odstavka 155. člena ZRud-1 izrecno odloča, da prej veljavna uredba o načinu določanja plačila za rudarsko pravico preneha veljati z dnem uveljavitve tega zakona in da se uporablja le do uveljavitve novega predpisa, izdanega na podlagi tega zakona. Ta predpis je Uredba 2011, ki je v skladu s citirano zakonsko določbo v 36. členu določila tudi prenehanje uporabe prej veljavne Uredbe 2000. Izpodbijana odločba je bila torej izdana v skladu z veljavnim zakonom in podzakonskim aktom, ki izrecno izključujeta uporabo podzakonskega akta, na katerega se sklicuje tožnica.

20Navedena stališča so ustaljena v sodni praksi tega sodišča v tovrstnih sporih (sodbe št. I U 905/2014 z dne 15. 1. 2015, I U 1089/2014 z dne 17. 2. 2015, I U 990/2014 z dne 18. 2. 2015, III U 133/2014 z dne 5. 2. 2015, III U 134/2014 z dne 9. 2. 2015 itd.). Stališče, da je višina rudarske koncesnine v primerih, kot je obravnavani, urejena s koncesijsko pogodbo (9. člen) in da se takšna ureditev uporablja primarno, kljub spremembi podzakonskega predpisa, ki jo ureja, je v podobnem primeru že zavrnilo tudi Vrhovno sodišče RS. V razlogih sodbe, št. X Ips 115/2015 z dne 20. 1. 2016, je poudarilo, da iz določbe drugega odstavka 52. člena ZRud-1 (smiselno enako določbo je, kot rečeno, v 14. členu vseboval tudi v času sklenitve koncesijske pogodbe veljavni ZRud) jasno izhaja, da je določitev višine rudarske koncesnine predmet normativnega urejanja. Vlada RS mora, na podlagi zakonskega pooblastila, izdati uredbo, ki določi način in pogoje plačevanja rudarske koncesnine, pri njenem sprejemanju pa sopogodbenik koncesijske pogodbe (tožnica) nima nobene vloge ali vpliva. Določitev višine rudarske koncesnine ni v dispoziciji pogodbenih strank, zato ni predmet svobodnega pogodbenega oblikovanja pravic in obveznosti. Določena je na podlagi podzakonskega predpisa in vezana na njegove vsakokratne spremembe. Zato se na dejstvo, da se koncesijski akt ter koncesijska pogodba v 9. členu neposredno sklicujeta na Uredbo 2000, ne navezujejo takšne pravne posledice, kot jih predstavlja tožnica. Takšna določba zgolj povzema ob izdaji koncesijskega akta in sklenitvi koncesijske pogodbe veljavno normativno stanje in se sklicuje na podzakonski predpis, ki je bil oblastveno sprejet na podlagi zakonskega pooblastila iz 14. člena ZRud. Takšno sklicevanje ne more vplivati na zakonsko ureditev ali celo predstavljati izjeme načelu zakonitosti iz 6. člena ZUP. ZRud-1 (kot predhodno ZRud) določa prisilno ureditev določitve višine koncesijske dajatve. V nasprotnem primeru predpisana ureditev ter na njeni podlagi izdana uredba ne bi imeli želenega pravnega učinka, saj bi se ju lahko derogiralo že s pogodbeno določbo. To stališče podpira tudi sama pravna narava koncesnine, ki je javna dajatev. Bistvena značilnost le-teh pa je, da so enostransko ter oblastveno določene. Glede na tožbene ugovore je treba dodati še, da v konkretnem primeru toženka nastopa v dveh vlogah, kot sopogodbenik in kot nosilec oblasti. Takšno razmerje je običajno za koncesijska razmerja. Seveda so normativni akti, ki jih toženka izda in imajo vpliv na koncesijsko razmerje, podvrženi presoji njihove ustavnosti in zakonitosti, ravnanje Republike Slovenije v vlogi sopogodbenika pa je omejeno s splošnimi pravili obligacijskega prava (kršitve le-teh lahko tožnica uveljavlja v postopku pred sodiščem splošne pristojnosti).

21Sodišče, sledeč stališčem, ki jih je v zadevi X Ips 115/2015 zavzelo Vrhovno sodišče, kot neutemeljene zavrača tudi tožbene ugovore, da Uredba 2011 oziroma uporaba njenih določb v obravnavanem primeru ni skladna z Ustavo, ker naj bi šlo za nedopusten poseg v tožničine pričakovane pravice oziroma upravičena pravna pričakovanja ter njeni pravici do svobodne gospodarske pobude in do zasebne lastnine.

22Pričakovana pravica je ekvivalent pridobljeni pravici, loči ju le časovna komponenta. V obeh primerih pravici izvirata iz dejanskega stanu, ki je v celoti zaključen in urejen, razlika je zgolj v tem, da je pridobljena pravica že nastala, pričakovana pa šele bo, vendar njen nastanek ni vprašljiv. O pričakovanih pravicah namreč govorimo takrat, ko je pridobitev pravice tako gotova, da predstavlja zavarovan položaj. Vsako pričakovanje (še) ni pričakovana pravica (tak status dobi, ko je gotovo, da bo pravica nastala). Po presoji sodišča v obravnavanem primeru tožnici ni bilo poseženo v pričakovane pravice. Zgolj predvidevanje višine obveznosti ne more biti varovano, še posebej ne v primeru, ko je spremenljivost vrednosti točke, in s tem koncesnine (obveznosti), vgrajena v metodologijo odmere plačila za rudarsko pravico po ZRud in ZRud-1.

23Vendar pri načelu varstva zaupanja v pravo ne gre zgolj za varovanje pravic, temveč tudi za varovanje pred prekomernim stopnjevanjem obveznosti za vnaprej. Stopnjevanje obveznosti mora biti v skladu z razumnimi pričakovanji pravnih naslovljencev, da jim država njihovega pravnega položaja ne bo arbitrarno poslabševala. Tožnica na temelju podeljene koncesije in sklenjene koncesijske pogodbe lahko razumno pričakuje, da njen pravni položaj koncesionarja ne bo arbitrarno poslabšan. Povečanje koncesnine torej lahko predstavlja poseg v tožničina pravna pričakovanja, s tem je podvrženo presoji njegove upravičenosti in sorazmernosti, vendar je ta presoja manj stroga, kot pri posegu v pridobljene pravice. Varstvo pravnega položaja je namreč zagotovljeno z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države (2. člen Ustave RS). Toženka zato tožnici in drugim zavezancem za plačilo rudarske koncesnine ne sme arbitrarno, brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu, poslabšati pravnega položaja. Pri presoji utemeljenosti in sorazmernosti posega pa je treba upoštevati, da načelo zaupanja v pravo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam. Tožnica se ne more zanašati na to, da se v določenem časovnem obdobju veljavni zakon ne bo spremenil. Spreminjanje obstoječih predpisov je nujno in je v sami naravi prava. Še posebej to velja na področju javnih dajatev, kjer je spremenljivost vedno moč pričakovati.

24Mineralne surovine so last Republike Slovenije in za njihovo izkoriščanje se mora plačevati ustrezno nadomestilo - rudarska koncesnina. Na podlagi ZRud-1 sprejeta Uredba 2011 predpisuje višino te javne dajatve, ki toženki in samoupravni lokalni skupnosti omogoča pridobivanje finančnih sredstev za njuno delovanje; s tem se zasleduje temeljne cilje družbenoekonomskega in gospodarskega sistema, ki so v zadovoljevanju družbenih potreb v javnem interesu. Cilj zvišanja koncesnin je tudi v tem, da se z njihovo pomočjo zagotovi, da se po končanem izkoriščanju mineralnih surovin v določenem pridobivalnem prostoru takšen prostor obvezno sanira. Toženka je na podlagi analize ugotovila(1), da finančna sredstva iz naslova koncesnin in sanacnin ne zadoščajo za kritje takšnih stroškov. Torej je imela ob sprejemu Uredbe 2011 za povišanje rudarske koncesnine utemeljen, stvaren razlog. Povečanje obremenitve je bilo sprejeto za dosego pomembnega in legitimnega interesa toženke.

25Določeno je bilo tudi prehodno obdobje za prilagoditev na novo ureditev. ZRud-1, ki razveljavlja Uredbo 2000, je bil v Uradnem listu RS objavljen že dne 26. 7. 2010; od takrat dalje je bilo možno pričakovati, da bo sprejeta nova uredba na podlagi novega zakona. Sama Uredba 2011 je bila sprejeta 10. 11. 2011, objavljena 14. 11. 2011, veljati pa je začela 1. 1. 2012. V 31. členu je določila prehodni režim glede določanja vrednosti točke: koncesnina za leto 2011 se odmeri v skladu s Sklepom o uskladitvi vrednosti točke za odmero plačila za rudarsko pravico za leto 2010 (Uradni list RS, št. 19/10), ki je temeljil na Uredbi 2000 in je določal vrednost točke 0,006176 EUR. Za leto 2012 pa se koncesnina odmeri ob upoštevanju vrednosti točke iz prvega odstavka 31. člena te uredbe, ki določa, da do sprejema sklepa iz 6. člena uredbe znaša vrednost točke 0,009 EUR. Prehodno obdobje torej je bilo določeno, tožnica pa je spremembe lahko pričakovala vse od objave ZRud-1. Tožnica tudi ni predstavila svojega pogleda, kakšno naj bi bilo ustrezno prehodno obdobje, ampak zgolj (zmotno) trdi, da sploh ni bilo določeno. Poseg po presoji sodišča tudi ni prekomeren. Tožnica v nobenem primeru ni mogla pričakovati, da bo vrednost točke ostala na enaki ravni (iz leta 2010). Povečanje vrednosti točke na 0,009144 EUR za leto 2014 glede na zasledovani cilj po zagotovitvi zadostnih finančnih sredstev za potrebe sanacije okolja ni nesorazmerno. Kot nenazadnje izhaja iz samih navedb tožnice, je bilo prvotno predvideno (večje) povišanje koncesnine z Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe (Uradni list RS, št. 57/13, glej 8. in 12. člen) nato omiljeno in s tem upoštevan tudi položaj zavezancev. Tožnica pa tudi ne zatrjuje, vsaj ne dovolj konkretno, da bi ji povečanje koncesnine povečalo stroške delovanja do te mere, da rentabilno izvajanje koncesijske dejavnosti sploh ni več mogoče.

26Toženka je torej s povišanjem rudarske koncesnine zasledovala legitimen cilj, ki je v splošnem javnem interesu, na povišanje se je tožnica lahko pripravila in ga tudi pričakovala, zato povišanje ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države. Za uporabo instituta exceptio illegalis za Uredbo 2011 torej ni pogojev. Kot se je nadalje izreklo že Vrhovno sodišče, pa tudi v primeru neuporabe Uredbe 2011 za odmero koncesnine, to ne bi pomenilo, da bi se uporabila (stara) Uredba 2000. Slednjo je ZRud-1 razveljavil in ne tvori več veljavne normativne ureditve. Pogodbeno določilo ne more podaljševati pravne veljavnosti oblastvenim predpisom, ki so prenehali veljati na podlagi zakona. Sodišče pa je na podlagi 125. člena Ustave in prvega odstavka 3. člena Zakona o sodiščih vezano na veljavne zakone.

27Glede preostalih tožbenih navedb sodišče dodaja, da povečanje stroškov poslovanja ne more pomeniti posega v svobodno gospodarsko pobudo tožnice. Svobodna gospodarska pobuda iz 74. člena Ustave, po opredelitvi Ustavnega sodišča RS (odločba št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004), zajema svobodno ustanovitev gospodarskega subjekta, njegovo vodenje v skladu z ekonomskimi načeli (upoštevaje prisilne predpise), svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekti uresničujejo svoje pridobitne interese v konkurenci na tržišču, in izbiro poslovnih partnerjev. Višina stroškov poslovanja (in njihovo morebitno povečanje) ni element, ki bi ga varovala navedena ustavna določba. Ta sicer varuje možnost gospodarskega udejstvovanja v določeni panogi ali področju na način, da ta ne bo (pre)normirana ali obremenjena z javnimi dajatvami do te mere, da bo rentabilno udejstvovanje v takšni panogi v celoti onemogočeno. Smiselno se na to navezuje odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-13/00 z dne 13. 12. 2001, o zagotavljanju razumnega dobička koncesionarju. Vendar Ustavno sodišče v tej odločbi tudi jasno zapiše, da dobiček pri koncesijah nikoli ne bo maksimalen, zagotovljen je oziroma mora biti vsaj minimalen dobiček. Tožnica pa ne zatrjuje, da ji je onemogočeno doseganje vsaj minimalnega dobička. Zgolj povečanje stroškov poslovanja namreč ne pomeni nujno tudi izgube vsakega dobička. Navedbe tožnice o zmanjšanju dobička so tudi sicer v tožbi podane pavšalno. Nikjer konkretno ne predstavi stroškov poslovanja pred in po spremembi višine koncesnine ter kako ta sprememba vpliva na njen dobiček. Za svoje trditve v tej smeri tudi ne predloži nobenega dokaza. Do pavšalnih navedb se sodišču ni potrebno opredeljevati. Že iz navedenih razlogov tožnica tudi s svojim sklicevanjem na kršitev pravice do zasebne lastnine (33. člen Ustave) ne more uspeti.

28Po navedenem je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena na zakonu. Zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

K II. točki izreka:

29Povrnitev stroškov tega postopka je zahtevala samo tožnica. Sodišče je zato odločilo, kot je razvidno iz II. točke izreka, na podlagi določbe četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

------------

opomba (1) : Uredba o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo - predlog za obravnavo, št. 007-236/2010-20, z dne 24. 10. 2011, EVA 2010-2111-0107