UPRS sodba I U 119/2016

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Socialna zbornica (v nadaljevanju zbornica) je z odločbo, poimenovano verifikacijsko poročilo, odločila, da se socialnovarstveni program „A.“ ne verificira kot javni socialnovarstveni program. Iz obrazložitve sledi, da je tožnik pri zbornici 20. 10. 2014 vložil pisno vlogo, s katero se je pričel postopek strokovne verifikacije zgoraj navedenega programa. Zbornica je po izvedenem postopku izdala verifikacijsko poročilo, v katerem je po dopolnitvah vloge ter ogledu dne 9. 12. 2014 ugotovila, da program ne sodi v mrežo javnih socialnovarstvenih programov, poleg tega se je program v letu 2013 izvajal v okrnjeni obliki, saj je tožnik v letu 2013 le nadaljeval z obravnavo uporabnikov iz leta 2012, le osmim novim je samoplačniško zagotovil obravnavo, in sicer zaradi posebnih okoliščin - odsotnosti strokovne vodje in nosilke programa z delovnega mesta. Program se torej ni izvajal v obsegu, da bi terjal zaposlitev strokovnega delavca za polni delovni čas v letu dni. Program v letu 2013 tudi ni imel zagotovljene ustrezne supervizije, ki v povezavi s pogojem iz 2. točke drugega odstavka 7. člena Pravilnika o postopku strokovne verifikacije socialnovarstvenih programov, ki se izvajajo na področju socialnega varstva (v nadaljevanju Pravilnik) predstavlja splošni pogoj za verifikacijo programa. Pogoji za vključitev v program bi morali biti jasneje opredeljeni, vodenje dokumentacije pa bolj transparentno.

2Tožnik je zoper poročilo vložil ugovor zaradi napačne uporabe predpisov in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. Ugovor je bil zavrnjen z odločbo tričlanske komisije, ki jo je s sklepom z dne 18. 12. 2015 imenoval Generalni sekretar zbornice.

3Tožnik se z odločitvijo ne strinja, zato predlaga, da sodišče tožbi ugodi, odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje, toženki pa naloži vračilo stroškov postopka. Uvodoma povzema potek dosedanjega postopka in pojasnjuje, da je po izdaji negativnega verifikacijskega poročila svoj program prijavil na javni razpis v letu 2015 kot program B, za kar je potreboval mnenje toženke o svojem programu (in ne verifikacije, ki je potrebna za programe C). Slednja je zahtevano mnenje tudi izdala, in sicer pozitivno, torej za isti program in isto vsebino, za katerega je pred tem izdala negativno verifikacijsko poročilo.

4Za izvedbo celotnega postopka toženka ni imela ustrezne pravne podlage. Zbornica postopek verifikacije izvaja na podlagi Pravilnika, ki ga je sama sprejela. Gre torej za interni akt zbornice kot osebe javnega prava, ki nima predhodne ustrezne zakonske podlage. Po splošnih načelih pravnega reda je državi dopustno samo to, kar ji je izrecno dovoljeno. Takšno dovoljenje državi da njen organ, npr. Državni zbor, ki s sprejetjem zakona državnim organom podeli določeno pristojnost. Zakona ali pravnega akta, ki bi dal toženki pravico, da vodi postopke verifikacije in o tem izdaja upravne odločbe, s katerimi odloča o pravicah izvajalcev programov, torej ni. Za izdajo odločbe bi toženka potrebovala jasno zakonsko pooblastilo, ki bi ji nalagalo, da odloča o pravicah in obveznostih izvajalcev programov. Zakon o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) v 77. členu določa naloge Socialne zbornice, ki jih ta izvaja kot nosilka javnega pooblastila, a verifikacije programov socialnega varstva ni med njimi. Toženka se sicer ob izdaji verifikacijskega poročila sklicuje tudi na drugo in četrto alinejo drugega odstavka 14. člena in petnajsto alinejo 43. člena svojega statuta, pri čemer 14. člen opredeljuje naloge, kot jih določa že ZSV, 43. člen pa sploh ne govori o verifikaciji ali nalogah toženke. Pa tudi sicer je statut notranji akt toženke, ki ga je sprejela sama in zato ne more biti podlaga za njeno dejavnost ali izdajanje upravnih odločb. Toženka se tudi ne more sklicevati na Resolucijo o nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje 2013-2020 (ReNPSV13-20, v nadaljevanju Resolucija). Četrti odstavek poglavja 3.2 Resolucije sicer govori o tem, da so javni verificirani programi tisti, ki jih kot take potrdi toženka po posebnem predpisu, ki ga sama sprejme, a tožnik pri tem opozarja, da je Resolucija akt političnega značaja in ne pravni akt, kar pomeni, da ne more biti podlaga za podelitev javnega pooblastila. Javno pooblastilo se lahko podeli le z zakonom oziroma na njegovi podlagi, kar izrecno določa tudi drugi odstavek 15. člena Zakona o državni upravi. Posledično je izpodbijano odločbo izdal organ, ki za to sploh ni bil pristojen, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 237. členu Zakona splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

5Tožnik glede predsednice komisije mag. B.B. uveljavlja očitek nepristranskosti v smislu 37. člena ZUP. B.B. je namreč zakonita zastopnica društva C., ki je na podlagi sklepa Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti prejelo javna sredstva za svoj program socialnega varstva za obdobje 2013-2017, od tega samo v letu 2013 v višini 843 751,00 EUR. Program društva je bil izbran za sofinanciranje kot program C, zanj pa je društvo moralo pridobiti pozitivno mnenje Socialne zbornice o ustreznosti programa. Te okoliščine pokažejo, da je predsednica komisije v očitno podrejenem položaju v razmerju do toženke, saj slednja z morebitnim odvzemom verifikacije lahko povzroči znatno (eksistenčno) škodo društvu. Posledično to vpliva na njeno neodvisnost, saj je zagotovo primorana slediti navodilom toženke. Predsednica komisije pa ima tudi močan interes, da tožnik ne dobi verifikacije za svoj program, saj to predstavlja neposredno konkurenco na javnih razpisih za socialnovarstvene programe in bi torej ogrožalo društvo, ki ga zastopa. Nekdo, ki prejema javna sredstva in katerega celoten obstoj je odvisen od teh sredstev, ne sme odločati o tem, ali lahko za ista sredstva konkurira še nekdo drug. Očitno je torej, da gre za navzkrižje interesov in so s tem podane okoliščine, ki vzbujajo dvom v nepristranskost predsednice komisije.

6Toženka je tudi napačno uporabila določbe 7. člena Pravilnika in pogoje Javnega razpisa za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2014. Javni razpis namreč ne zahteva, da je prijavitelj imel strokovno vodjo zaposleno za polni delovni čas v preteklosti (za nedefinirano število let nazaj), temveč zahteva takšno zaposlitev, ko se prijavlja na razpis oziroma, ko/če se bo program izvajal. To je navsezadnje tudi logično, saj s tem financer zagotovi določeno kvaliteto programa, ki ga bo financiral v bodoče. Glede obsega izvajanja programa v letu 2013 toženka ni konkretizirala odločitve na način, da bi jo bilo mogoče preveriti. Tako ni navedla, kakšen bi bil zadosten obseg dela, ali eden ali 100 uporabnikov več. Vse to kaže na arbitrarno ravnanje in pogojevanje, ki nima ustrezne pravne podlage. Toženka je sama ugotovila, da se je program izvajal tudi v letu 2013, navedla je celo število uporabnikov. Obseg programa pa ni naveden kot pogoj niti v Pravilniku niti v javnem razpisu in je s tem toženka uporabila nek pogoj, ki v predpisu ni določen. Ne gre slediti niti navedbam, da se program ni uspešno in kontinuirano izvajal zadnja tri leta, ker v letu 2013 ni bilo supervizije. Izvajalec mora supervizijo zagotoviti v času, ko poda verifikacijo, to pa ne pomeni, da jo je moral izvajati že vrsto let pred tem. Odsotnost supervizije samo po sebi torej ne more biti razlog za zavrnitev verifikacije, prav tako to ne pomeni, da se program ne izvaja. V nadaljevanju tožnik napada tudi ugotovitve glede nejasnih pogojev za vključitev v program in ne dovolj transparentno vodenje dokumentacije.

7Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri odločitvi in razlogih zanjo ter sodišču predlaga zavrnitev tožbe. Tožbene navedbe o pridobitvi pozitivnega mnenja za socialnovarstveni program B so neupoštevne za ta postopek, saj gre za odločitev tožnika za sprožitev ločenega postopka pri zbornici in za kandidiranje na javnem razpisu z drugo obliko programa. Glede pravne podlage za odločanje se sklicuje na sodbo tega sodišča I U 599/2015. Funkciji predsednice komisije, ki odloča o ugovoru, in zakonite predstavnice društva, ki tako kot precejšnje število društev izvaja javno financiran in verificiran program, v ničemer nista v navzkrižju. V danem primeru gre zgolj za v tožbi podane ter neizkazane abstraktne domneve tožeče stranke. Stranka v skladu s sodno prakso ni konkretno oziroma določno navedla navzven zaznavnih objektivnih okoliščin, iz katerih bi izhajal konkreten oziroma utemeljen dvom o nepristranskosti predsednice komisije. Upoštevati je še treba, da je komisija tričlanska, zato tudi teoretičen dvom v nepristrankost enega člana ob zakonitem delovanju ostalih članov ne more vplivati na odločitev kolegijskega organa. V nadaljevanju ponovi še vsebinske razloge za zavrnitev verifikacije programa.

8Tožba ni utemeljena.

9Predmet presoje sodišča v tem postopku je zakonitost (ponovne) zavrnitve verifikacije programa „A.“. Odločitev o (ne)verifikaciji vsebuje verifikacijsko poročilo, ki je v skladu z določbami Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijani akt in ki je z zavrnitvijo ugovora postal dokončen. Tožbene navedbe o pozitivnem mnenju, ki ga je zbornica podala za isti program v ločenem postopku, niso relevantne za odločitev o zakonitosti zavrnitve verifikacije, zato se sodišče do njih ne opredeljuje. Po določbi 2. člena Pravilnika je verifikacija postopek strokovne ocene, s katerim se ugotavlja, če se posamezni program izvaja kot socialno varstveni program, ki je opredeljen v mreži javnih socialno varstvenih programov, skladno z Resolucijo in pogoji, določenimi v 7. členu tega Pravilnika. Strokovna verifikacija je eden od pogojev za vstop v večletno financiranje s strani države, z njo torej izvajalci dokazujejo izpolnjevanje pogojev za javne socialnovarstvene programe.

10Postopek in pogoji za verifikacijo socialnovarstvenih programov so predpisani v Pravilniku. V uvodu Pravilnika je navedeno, da ga je sprejel Upravni odbor Socialne zbornice Slovenije na podlagi 3.2 točke 2. poglavja Resolucije, četrte alineje drugega odstavka 14. člena in petnajste alineje 43. člena Statuta Socialne zbornice Slovenije. Navedeno Resolucijo je sprejel Državni zbor na podlagi 2. člena ZSV. Ta v drugem odstavku določa, da socialnovarstveni program, ki ga sprejme Državni zbor: - določi strategijo razvoja socialnega varstva, - opredeli prednostna razvojna področja socialnega varstva, - opredeli specifične potrebe in možnosti posameznih območij, - določi mrežo javne službe, ki jo zagotavlja država. Resolucija o nacionalnem programu po navedenem ni zgolj politični akt, kot zmotno meni tožnik, ampak gre za na zakonu temelječ in zavezujoč pravni akt, ki na splošni ravni ureja področje socialnega varstva. V 3.2 točki 2. poglavja Resolucije pa je med drugim navedeno, da so javni verificirani socialnovarstveni programi programi, ki so strokovno verificirani po postopku, določenem v posebnem predpisu, ki ga sprejme Socialna zbornica Slovenije.

11Ker je Resolucijo sprejel Državni zbor na podlagi zakona, Pravilnik pa je bil izdan na podlagi Resolucije, tožnikov ugovor o izostanku materialnopravne podlage za izdajo Pravilnika in postopanje pri verifikaciji socialnovarstvenih programov v skladu s tem Pravilnikom po presoji sodišča ne vzdrži. Da je Socialna zbornica izključni izvajalec verifikacijskega postopka, izrecno določa 18. člen Pravilnika. Med nalogami Socialne zbornice v 77. členu ZSV res ni izrecno navedene strokovne verifikacije socialnovarstvenih programov, vendar pa so v tretjem odstavku 77. člena ZSV navedene tudi druge naloge, ki jih zbornica lahko opravlja. Glede na to, da seznam nalog iz tretjega odstavka 77. člena ZSV ni izčrpen, ampak so naloge navedene le primeroma, lahko zbornica po mnenju sodišča na podlagi zgoraj citiranih določb vodi postopke strokovne verifikacije socialnovarstvenih programov. Enako odločitev je sodišče sprejelo že v predhodnem postopku, vodenem pod opr. št. I U 599/2015.

12Razlogi za izločitev predsednice komisije mag. B.B. po mnenju sodišča niso podani. Tožnik se sklicuje na 37. člen ZUP, ki se v postopku subsidiarno uporablja na podlagi 3. člena Pravilnika in po katerem lahko stranka zahteva izločitev, kadar druge okoliščine vzbujajo dvom o nepristranosti uradne osebe, pri čemer mora stranka navesti okoliščine, zaradi katerih je po njenem mnenju podan takšen razlog za izločitev. Sodišče meni, da tožnik in društvo, katerega predsednica je mag. B.B., v konkretnem postopku nista konkurenta, ampak bosta to le v primeru, če se bosta oba prijavila na isti javni razpis. Ne vzdržijo zato navedbe, da ima predsednica komisije interes, da tožnik ne pridobi verifikacijske listine. Pridobitev verifikacije je le eden izmed pogojev po javnem razpisu, kjer se sredstva delijo v povsem ločenem postopku. Komisija je v konkretnem primeru odločala o ugovoru, vloženem zoper verifikacijsko poročilo, in ne o upravičenosti do državnih sredstev. Glede podrejenosti predsednice komisije zbornici pa sodišče ugotavlja, da komisija samostojen strokovni organ, ki ga imenuje Generalni sekretar zbornice. Pri odločanju o ugovoru po mnenju sodišča tudi ni vezana na nikogaršnja navodila. Da bi predsednica komisije v konkretnem primeru prejela navodila od zbornice, tožnik niti ne zatrjuje. Zgolj pavšalno sklicevanje na konflikt interesov, brez konkretnih navedb o navodilih oziroma dogovarjanju o izidu postopka, pa ni dovolj za vzbuditev dvoma o nepristranskosti članice komisije.

13Sodišče se strinja tudi z zaključki toženke, da tožnikov program ne izpolnjuje vseh pogojev za verifikacijo. Kot določa 7. člen Pravilnika, mora program za verifikacijo izpolnjevati vse pogoje iz tega člena ter pogoje, opredeljene z javnim razpisom za sofinanciranje programov. Eden od pogojev je, da se program uspešno kontinuirano izvaja zadnja tri leta na področju socialnega varstva. Med strankama postopka ni sporno, da je bila vodja programa v letu 2013 na porodniškem dopustu in da je ni nihče nadomeščal. Posledično se je program izvajal v okrnjenem obsegu, po mnenju sodišča pa je zadosten obseg programa v povezavi s pogojem, da je strokovni vodja programa zaposlen za polni delovni čas, ena od okoliščin, ki je zajeta v kriteriju uspešnega in kontinuiranega izvajanja programa skozi vsa tri leta. Tudi očitek o neizvajanju supervizije v letu 2013 je po mnenju sodišča treba razumeti v povezavi z zgoraj navedenim pogojem, saj je izvedba supervizije del uspešne izvedbe programa kot celote. Ker temu pogoju program v letu 2013 nedvomno ni ustrezal, neizpolnjevanje že enega pogoja pa je razlog za zavrnitev verifikacije, je po mnenju sodišča pravilen zaključek toženke, da se program tožnika ne verificira kot javni socialnovarstveni program.

14Ostale pomanjkljivosti, ugotovljene v verifikacijskem postopku (nejasni pogoji za vključitev v program, netransparentno vodenje dokumentacije) niso razlog za zavrnitev verifikacije. Gre le za dodatne okoliščine oziroma pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene v postopku in zato za odločitev niso relevantne.

15Glede na povedano je sodišče izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu spoznalo za pravilno in skladno z zakonom. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

16Odločitev o stroških temelji na določbah četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

17Ker so dejanske okoliščine, na katerih sloni odločitev, med strankama nesporne, je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo v zadevi brez glavne obravnave.