UPRS sodba I U 2/2015

Tožba se zavrne.

1Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila prijavo tožnika na javni razpis za imenovanje svetovalcev za begunce, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 69/14 z dne 26. 9. 2014 (v nadaljevanju: javni razpis). Na podlagi šeste alineje petega odstavka 13. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju: ZMZ) je za svetovalca za begunce lahko imenovana oseba, ki je ob prijavi mlajša od 70 let. Tožnik je v prijavi navedel, da izpolnjuje vse zahtevane pogoje iz javnega razpisa, razen pogoja starosti. Navedel je, da je bil ob prijavi na prvi javni razpis (oktobra 2011) star 69 let, sedaj pa ima 72 let in da je v teh treh letih, ko je opravljal delo svetovalca za begunce, v več primerih uspel z ustavno pritožbo pred Ustavnim sodiščem RS. Vse to dokazuje, skupaj z zdravniškim potrdilom, da je sposoben za delo. Povpraševanje po njegovem zastopanju med prosilci za azil je večje, kot to zmore, zato praviloma sprejema samo težje primere. Toženka navaja, da načelo zakonitosti v materialno-pravnem smislu pomeni vezanost upravnega organa na zakon. V skladu z načelom zakonitosti je upravni organ dolžan upoštevati vse zakonske pogoje, ki so za imenovanje svetovalcev za begunce določeni v petem odstavku 13. člena ZMZ. Eden izmed taksativno določenih pogojev je v 6. alineji petega odstavka 13. člena ZMZ določen pogoj, da mora biti kandidat za svetovalca za begunce ob prijavi na javni razpis mlajši od 70 let. Ker tožnik v času prijave na predmetni javni razpis ni bil mlajši od 70 let, ni izpolnjeval vseh zakonskih pogojev za imenovanje za svetovalca za begunce.

2Tožnik se z odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je sicer izpodbijana odločba zakonita, ker je izdana na podlagi 6. alineje petega odstavka 13. člena ZMZ, na podlagi katere je bila tožnikova prijava na predmetni javni razpis zavrnjena. Vendar pa je izpodbijana odločba izdana na podlagi zakonske določbe, ki je v neskladju z 2. členom ter prvim in drugim odstavkom 14. člena Ustave RS. Sodišču predlaga, da prekine upravni spor in v skladu s 156. členom Ustave RS pred Ustavnim sodiščem RS sproži postopek za oceno ustavnosti 6. alineje petega odstavka 13. člena ZMZ, zaradi kršitev prepovedi diskriminacije glede na katerokoli osebno okoliščino, torej tudi glede na starost, če seveda starejši človek izpolnjuje pogoje, ki so za opravljanje nekega dela po zakonu potrebni (fizične, psihične oz. zdravstvene). Po mnenju tožnika citirana določba ZMZ ne more uspešno prestati strogega testa sorazmernosti, saj ni izkazano, da bi bila nujna za dosego nekega ustavno dopustnega oz. želenega cilja (kvalitetnega pravnega zastopanja prosilcev za azil). Kriterij nujnosti (v povezavi s kriterijem sorazmernosti v ožjem smislu) pomeni, da želenega cilja zakon ne more doseči z nobenim drugim sredstvom, kot samo tako, da se pridobitev naziva svetovalca za begunce omogoči vsem, ki so ob prijavi že dopolnili 70 let starosti. Da to ni res, je razvidno že iz primerjave funkcije svetovalca za begunce in funkcije sodnega izvedenca, sodnega cenilca ali sodnega tolmača. Čeprav so navedene tri funkcije v pravosodju najmanj enako pomembne za zakonito sojenje in zavarovanje pravic strank kot je funkcija svetovalca za begunce, Zakon o sodišču v 84. členu in nadaljnjih za zagotavljanje kvalitete tovrstnih storitev nikjer ne postavlja nobene absolutne starostne meje. Za dosego tega cilja je poskrbljeno na drugačen način, s preverjanjem strokovne usposobljenosti in z obveznostjo izpolnjevanja drugih predpisanih pogojev.

3Sporna določba 6 alineje petega odstavka 13. člena ZMZ ne prestane niti najblažjega testa arbitrarnosti, ki zadošča, kadar se zatrjuje, da je zakonska določba v nasprotju s splošnim načelom enakosti pred zakonom (2. člen in drugi odstavek 14. člena Ustave RS). Po tem testu se citirana zakonska določba šteje za neskladno z Ustavo RS, če zanjo ne obstaja nikakršen razumen in stvaren razlog. Zagotovitev kvalitetnega zastopanja prosilcev za azil s sporno starostno omejitvijo svetovalcev za azil pa bi bilo težko šteti za razumen razlog za takšno zakonsko ureditev. Predhodno navedena, bistveno drugačna ureditev za sodne izvedence kaže način, s katerim se taka vprašanja razumno urejajo. Podobno velja tudi za drug kriterij po tem testu. Kriterij stvarnosti razlogov za obravnavano zakonsko ureditev pomeni, da mora biti odstopanje od zakonske ureditve v podobnih primerljivih življenjskih situacij stvarno, torej povezano s stvarjo, ki se zakonsko ureja. Zato, da bi se kvaliteta zastopanja prosilcev za azil morala le pri slednjih zagotavljati s starostno omejitvijo in ne tako kot v vseh drugih primerih, pa ni mogoče najti stvarnega, s predmetom urejanja povezanega razloga. Navaja vsebino svoje prijave na predmetni javni razpis. Sodišču predlaga, da naj sproži postopek za oceno ustavnosti 6. alineje petega odstavka 13. člena ZMZ. Če pa sodišče z argumentacijo tožnika ne soglaša in bo mnenja, da navedena zakonska določba ni v neskladju z Ustavo RS, naj svoje stališče utemelji.

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da se strinja s tožnikom, da je izpodbijana odločba zakonita, saj je v nasprotnem primeru tožena stranka ne bi izdala. Glede vprašanja neskladnosti 6. alineje petega odstavka 13. člena ZMZ z 2. členom in 14. členom Ustave RS pa navaja, da je za ZMZ pristojno Ministrstvo za notranje zadeve.

5Tožba ni utemeljena.

6Tožnik meni, da je šesta alineja petega odstavka 13. člena ZMZ v nasprotju z 2. členom in 14. členom Ustave RS. Sodišču predlaga, da postopek prekine in v skladu s 156. členom Ustave RS sproži postopek za oceno ustavnosti citirane določbe ZMZ pred Ustavnim sodiščem RS. Na podlagi 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS) v primeru, če sodišče pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti.

7Pogoje, ki jih morajo izpolnjevati svetovalci za begunce so določeni v petem odstavku 13. člena ZMZ. Svetovalci za begunce dajejo podporo in pravno pomoč prosilcem v zvezi s postopki po tem zakonu na Upravno sodišče RS in Vrhovnemu sodišču RS (drugi odstavek 13. člena ZMZ). Eden izmed taksativno določenih pogojev je v šesti alineji petega odstavka 13. člena ZMZ določen pogoj, da mora biti kandidat za svetovalca za begunce ob prijavi (na javni razpis) mlajši od 70 let. Ker tožnik v času prijave na predmetni javni razpis ni bil mlajši od 70 let, ni izpolnil zakonskih pogojev za imenovanje za svetovalca za begunce, je po presoji sodišča tožena stranka njegovo vlogo na predmetni javni razpis utemeljeno zavrnila.

8Tožnik meni, da je določba šeste alineje petega odstavka 13. člena ZMZ v nasprotju s splošnim načelom enakosti pred zakonom (2. člen in drugi odstavek 14. člena Ustave RS) iz razlogov, ki jih v tožbi navaja. Prepoved diskriminacije na podlagi osebnih okoliščin (tudi na podlagi starosti) je danes univerzalno pravno načelo, ki ga vzpostavljajo mednarodne listine, med katerimi je tudi Splošna deklaracija o človekovih pravicah (iz leta 1948), Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin 14. člen), Pogodba o delovanju Evropske unije (10. člen in 19. člen), kakor tudi Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (21. člen). Ustava RS v 2. členu določa, da je Slovenija pravna in socialna država. Na podlagi 14. člena Ustave RS so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino (prvi odstavek). Vsi so pred zakonom enaki (drugi odstavek). Po doktrini Ustavnega sodišča RS je poseg v pravico do nediskriminatornega obravnavanja ustavno dopusten, če temelji na ustavno dopustnem, legitimnem in stvarno upravičenem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave RS) in če prestane strogi test sorazmernosti (2. člen Ustave RS). Ni sporno, da se v nacionalnih zakonodajah lahko določijo primeri različnega obravnavanja subjektov tudi glede na starost, če se objektivno in razumno utemeljijo z legitimnimi cilji, med katere štejemo cilje zaposlovalne politike, poklicnega usposabljanja, spreminjanje starostne strukture, socialni cilji itd.

9V obravnavanem postopku se tako postavljata dve vprašanji. Ali je bil tožnik v konkretnem primeru diskriminiran glede na ostale kandidate in ali je ureditev, ki postavlja starostno omejitev za imenovanje svetovalcev za begunce diskriminatorna. Tožnik v tožbi ugovarja, da je bilo poseženo v njegove individualne pravice in da je bil diskriminiran, določba šeste alineje petega odstavka 13. člena ZMZ je nasprotju z njegovimi pravicami, kakor tudi z javnim interesom po konkretnem zastopanju prosilcev za azil. Sodišče je najprej presojalo vprašanje ali pomeni določitev starostne meje, kot enega od pogojev za imenovanje svetovalca za begunce, ki izvaja storitve, navedene v drugem odstavku 13. člena ZMZ, in je imenovan na podlagi javnega razpisa, nedopustno zakonsko diskriminacijo tožnika v konkretnem postopku. Po presoji sodišča v obravnavani zadevi ni bila kršena tožnikova pravica, da pod enakimi pogoji kot ostali kandidira na javnem razpisu, pri čemer so bili v zadevi razpisni pogoji za imenovanje za svetovalca za begunce za vse kandidate enaki. Tožnik pa nima pravice, da je imenovan za svetovalca za begunce. V danem primeru je tožnik, tako kot vsi ostali kandidati, kandidiral na javnem razpisu, pri čemer pa ni izpolnjeval zakonsko predpisanih pogojev za imenovanje za svetovalca za begunce. Pogoj starostne meje 70 let za kandidate, ki lahko na javnem razpisu uspešno kandidirajo za imenovanje za svetovalca za begunce, je bil postavljen za vse kandidate enako. Tako po presoji sodišča tožnik glede na povedano v predmetnem postopku ni bil diskriminiran. S tem, ko tožnik na obravnavanem javnem razpisu ni bil imenovan za svetovalca za begunce, pa tudi ni bilo poseženo v možnosti tožnika, da se strokovno udejstvuje.

10Sodišče pa je presojalo tudi tožnikov ugovor, da je določba šesta alineje petega odstavka 13. člena ZMZ kot taka diskriminatorna. Po mnenju sodišča navedena določba ZMZ ni v nasprotju s 14. členom Ustave RS. Razlog za določitev starostne meje svetovalcev za begunce ni zgolj zagotovitev kvalitetnega zastopanja prosilcev za azil, kot to meni tožnik. S postavljenim pogojem starostne omejitve se lahko dosegajo še drugi legitimni cilji kot so: npr. večja dostopnost za nudenje tovrstnih storitev mladim, možnost izvajanja tovrstnih storitev s strani nezaposlenih, drugi socialni cilji, uravnavanje starostne strukture svetovalcev za begunce. To pa so legitimni cilji, ki so v diskreciji vsake nacionalne ureditve. Na ta način se onemogočijo tudi morebitni spori glede vprašanja sposobnosti svetovalca za begunce za opravljanje tovrstnih storitev po določeni starosti. Glede na navedeno je javni interes za uveljavitev spornega pogoja po presoji sodišča podan. Po drugi strani pa naveden pogoj sam po sebi po mnenju sodišča tudi ne posega v interese beguncev po kvalitetnih storitvah, saj jim mlajši strokovnjaki s tega področja prav tako lahko nudijo kvalitetne storitve. Glede na povedano po presoji sodišča starostna omejitev za imenovanje svetovalcev za begunce 70 let iz šeste alineje petega odstavka 13. člena ZMZ kot taka ni v nasprotju z določbo 14. člena Ustave RS, kot to zatrjuje tožnik. Pri svoji presoji je sodišče upoštevalo tudi stališča SEU iz novejše sodne prakse s področja diskriminacije glede na starost (glej sodbe SEU C-159/10 in C-160/10 v združenih zadevah Gerhard Fucks, Peter Kohler, C-141/11 v zadevi Torsten Hornfeldt, C-476/11 v zadevi HK Danmark v. Experian A/S, C-286/12 v zadevi Evropska komisija v. Madžarski in C-416/13 v zadevi Maria Vital Perez v. Ayuntamiento de Oviedo).

11Starostna omejitev 70 let iz šeste alineje petega odstavka 13. člena ZMZ je pogoj, ki je bil v zakonsko ureditev uveden z Zakonom o spremembah in dopolnitvah ZMZ (ZMZ-B), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 99/10 z dne 7. 12. 2010. Tako je bila starostna omejitev za svetovalce za begunce z ZMZ-B uvedena že dalj časa in so se nanjo lahko tudi vsi prizadeti pripravili. Glede na povedano po mnenju sodišča takšna ureditev ne krši načela varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave RS), kot to ugovarja tožnik. Svetovalci za begunce se v skladu s tretjim odstavkom 13. člena ZMZ imenujejo za triletno obdobje. V letu 2011 imenovani svetovalci za begunce, ki želijo še nadalje opravljati to funkcijo, morajo ponovno kandidirati na javni razpis in za uspešno kandidaturo (za imenovanje za svetovalca za begunce) izpolniti vse zakonsko predpisane pogoje.

12Tožnik v tožbi primerja funkcijo svetovalca za begunce s funkcijami sodnega izvedenca, sodnega cenilca in sodnega tolmača, pri čemer pa te funkcije niso primerljive. Naloge, ki jih opravljajo svetovalci za begunce so navedene v drugem odstavku 13. člena ZMZ, in sicer svetovalci za begunce dajejo podporo in pravno pomoč prosilcem v zvezi s postopki po ZMZ na Upravno sodišče RS in Vrhovno sodišče RS. Torej gre za naloge v okviru sodnih postopkov. Na podlagi 74. člena Zakona o sodniški službi pa tudi sodniku preneha sodniška služba po zakonu z upokojitvijo, vendar najpozneje, ko dopolni 70 let starosti. V tem primeru gre za prenehanje sodniške službe, ki jo sodnik že opravlja po samem zakonu, v tožnikovem primeru pa gre zgolj za prijavo na javni razpis za imenovanje svetovalca za begunce. Torej je potrebno izpolnjevati zakonske pogoje iz petega odstavka 13. člena ZMZ, med njimi pa tudi pogoj iz šeste alineje petega odstavka 13. člena ZMZ, da je za svetovalca za begunce lahko imenovana oseba, ki je ob prijavi mlajša od 70 let in ne gre za pravico tožnika do imenovanja svetovalca za begunce.

13V skladu s povedanim sodišče ocenjuje, da določba šeste alineje petega odstavka 13. člena ZMZ ni protiustavna, zato ni sledilo tožnikovemu predlogu za prekinitev postopka in ni vložilo zahteve za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem RS (prvi odstavek 23. člena ZUstS).

14Ker je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, sodišče pa v postopku pred njeno izdajo ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

15Na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 je sodišče odločalo brez glavne obravnave.