UPRS sodba II U 94/2010

1. Tožba se zavrne.

2. Zahtevka tožnice in toženke za povračilo stroškov postopka se zavrneta.

V tožbi tožnica izpodbija 23. člena Odloka o načinu izvajanja javne službe oskrbe z energetskimi plini v Mestni občini Maribor (MUV, št. 3/2010; v nadaljevanju: Odlok o načinu izvajanja gospodarske javne službe), ki v prvem odstavku določa, da se z dnem veljavnosti tega odloka spremeni prvi odstavek 7. člena Odloka o koncesiji za izvajanje dejavnosti sistemskega operaterja distribucijskega omrežja zemeljskega plina in o dobavi zemeljskega plina tarifnim odjemalcem v Mestni občini Maribor (MUV, št. 4/96, 6/02, 28/04, 26/05, 31/05 in 11/07; v nadaljevanju: Odlok o koncesiji gospodarske javne službe) tako, da se glasi: „Koncesija za izvajanje obeh gospodarskih javnih služb je podeljena do 18. 4. 2012.“ Drugi odstavek 23. člena odloka določa, da s pričetkom uporabe tega odloka preneha veljati Odlok o koncesiji gospodarske javne službe, v tretjem odstavku pa je določeno, da ta odlok začne veljati petnajsti dan po objavi v Medobčinskem uradnem vestniku, uporabljati pa se začne 19. 4. 2012, razen prvega odstavka 23. člena, ki se začne uporabljati z dnem veljavnosti tega odloka. Tožnica pojasnjuje, da na območju Mestne občine Maribor na podlagi Odloka o koncesiji gospodarske javne službe kot koncesionar opravlja javno službo sistemskega operaterja distribucijskega omrežja zemeljskega plina. Dne 15. 2. 2010 je toženka objavila Odlok o načinu izvajanja gospodarske javne službe, ki je splošen in abstrakten pravni akt, kar pa ne velja za izpodbijani 23. člen odloka, ki predstavlja konkretno in individualno določbo, ki ureja posamična razmerja. Ta določba po svoji vsebini predstavlja upravni akt, katerega zakonitost presoja sodišče v upravnem sporu na podlagi določbe četrtega odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 105/2006, 62/2010; v nadaljevanju: ZUS-1). Prvi odstavek 23. člena odloka namreč ureja konkretno koncesijsko razmerje med tožnico kot koncesionarjem in toženko kot koncedentom. Določba prvega odstavka 23. člena odloka zato ni splošna in abstraktna, pač pa individualna in konkretna. Konkreten in individualen učinek pa imata tudi drugi in tretji odstavek 23. člena Odloka o načinu izvajanja gospodarske javne službe, saj se tako kot prvi odstavek nanašata na konkretno koncesijsko razmerje, sklenjeno med tožnico in toženko. Kot pojasnjuje tožnica, ji je bila koncesija v skladu s 35. členom Zakona o gospodarskih javnih službah (Ur. l. RS, št. 32/1993 s spremembami; v nadaljevanju: ZGJS) podeljena neposredno (brez javnega razpisa) za obdobje desetih let, to je do leta 2012. Na tej podlagi je bila dne 28. 7. 2003 sklenjena koncesijska pogodba za distribucijo zemeljskega plina na območju Mestne občine Maribor. Leta 2004 pa je bil sprejet Odlok o spremembah Odloka o koncesiji za distribucijo zemeljskega plina na območju Mestne občine Maribor (MUV, št. 28/2004), ki je trajanje koncesije podaljšal do leta 2027. Potek koncesijske dobe je določil Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o koncesiji za distribucijo zemeljskega plina na območju Mestne občine Maribor (MUV, št. 11/2007), ki je v 5. členu določil, da je koncesionar obstoječi koncesionar, torej tožnica, v 7. členu pa je določil, da je koncesija podeljena do 30. 11. 2027. Kljub podaljšanemu roku trajanja koncesije stranki aneksa k obstoječi koncesijski pogodbi z dne 28. 7. 2003 nista sklenili. Kljub navedenemu pa je po mnenju tožnice potrebno šteti, da je tožnica pravno zavarovano upravičenje oziroma pravico izvajati dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja zemeljskega plina do leta 2027 pridobila že s samo spremembo koncesijskega akta leta 2004. Izpodbijana določba 23. člena Odloka o načinu izvajanja gospodarske javne službe, ki skrajšuje trajanje koncesije do 18. 4. 2012, zato po mnenju tožnice posega v njene pridobljene pravice oziroma v pravno zavarovana upravičenja, kar je v nasprotju z načelom zaupanja v pravo. Koncedent lahko javnopravne elemente koncesijske pogodbe, med katere sodi tudi obdobje, za katerega se podeli koncesija, zaradi varovanja javnega interesa enostransko spreminja, in sicer tako, da spremeni koncesijski akt. Enostranska sprememba koncesijskega akta pa mora biti skladna z ustavnimi načeli zaupanja v pravo, s prepovedjo posega v pridobljene pravice, z načelom sorazmernosti in s prepovedjo povratne veljave pravnih predpisov. Izpodbijani 23. člen odloka, ki skrajšuje rok koncesije, teh pogojev ne izpolnjuje in predstavlja zato poseg v načelo pravne države in načelo zaupanja v pravo. Glede na navedeno tožnica sodišču predlaga, da izpodbijani 23. člen Odloka o načinu izvajanja gospodarske javne službe odpravi oziroma razveljavi, zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo toženka nasprotuje trditvi tožnice, da predstavlja izpodbijani 23. člen odloka posamičen in konkreten akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Kot navaja, je omenjeni odlok (tako kot tudi koncesijski akt, ki ga spreminja oziroma razveljavlja) splošen in abstrakten predpis. Njegovo vsebino ureja drugi odstavek 3. člena ZGJS, ki določa, da se v omenjenem predpisu uredi zasnova opravljanja gospodarske javne službe. Tako ni neobičajno, da tovrstni predpis ureja tudi trajanje koncesije. Dejstvo, da je Odlok o načinu izvajanja gospodarske javne službe omejil trajanje koncesije, pa po mnenju toženke samo po sebi tudi še ne pomeni, da zato 23. člen odloka predstavlja akt, ki ureja posamična razmerja. Tožnik je v koncesijskem aktu, ki ga omenjeni člen spreminja oziroma razveljavlja, zapisan s firmo, ker je bil v času njegovega sprejema koncesionar že izbran. Navedeno pa ne zadostuje za zaključek, da predstavlja zato 23. člen posamičen in konkreten akt, kot to navaja tožnica. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v podobni zadevi (opr. št. I Up 165/2000) zavzelo stališče, da Odlok o gospodarskih javnih službah, ki je tako kot izpodbijani člen odloka urejal izvrševanje gospodarske javne službe, predpis, ki ne ureja posamičnih razmerij. Za odločitev o prenehanju koncesije oziroma o skrajšanju roka koncesije pa je po mnenju toženke podan tudi javni interes spoštovanja prisilnih predpisov tako domačega kot tudi evropskega prava. Koncesijski akt, ki je bil po vstopu Republike Slovenije v EU spremenjen, je namreč podaljšal trajanje koncesije v nasprotju z evropsko zakonodajo, po kateri koncesije ni mogoče podeliti niti podaljšati brez javnega razpisa. Zaradi nezakonite spremembe koncesijskega akta toženka s tožnico ni sklenila aneksa h koncesijski pogodbi. Odloka iz leta 2004, ki je v nasprotju s pravom EU podaljšal koncesijo do leta 2027, zaradi neskladnosti z evropsko pa tudi z domačo zakonodajo, ni mogoče uporabiti. Na podlagi takšnega koncesijskega akta tožnik tudi ni mogel pridobiti pravic oziroma pravno zavarovanih upravičenj. Koncesijsko razmerje po 41. in 42. členu ZGJS preneha s prenehanjem koncesije pogodbe, ta pa preneha s potekom časa, za katerega je bila sklenjena in ne z iztekom roka, določenega v koncesijskem aktu. Zato po mnenju toženke v obravnavani zadevi ni mogoče uporabiti 39. člena ZGJS, ki določa, da v primeru neskladja med določbami koncesijskega akta in določbami koncesijske pogodbe veljajo določbe koncesijskega akta. Ker s tožnico koncesijska pogodba za obdobje po 18. 4. 2012 ni bila sklenjena, tožnica za to obdobje ni mogla pridobiti nobenih pravic. Koncesijska pogodba, ki ni sklenjena v pisni obliki, pa po ZGJS nima učinkov. Toženka zato sodišču predlaga, da tožbo zavrže, ker izpodbijani akt ne more biti izpodbijan v upravnem sporu, zavrženje pa predlaga tudi iz razloga, ker tožnica v tožbi ne navaja tožbenih razlogov iz prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Podredno predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne, zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

V pripravljalni vlogi, vloženi dne 18. 5. 2010, tožnica poudarja, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije, ki je odločalo o zahtevi za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega 23. člena odloka, v sklepu št. U-I-53/10-4 z dne 15. 4. 2010 vloženo pobudo zavrglo, v obrazložitvi sklepa pa je navedlo, da je 23. člen posamični akt. Kot še dodaja, je treba kljub dejstvu, da aneks k obstoječi koncesijski pogodbi ni bil sklenjen, zaradi spoštovanja načela realizacije pogodbe šteti, da je tožnica pridobila pravico opravljati koncesijo do leta 2027. Koncesijska pogodba mora biti sklenjena za obdobje, določeno v koncesijskem aktu, sicer je potrebno uporabiti določbo 39. člena ZGJS, ki določa, da se v primeru neskladja med koncesijsko pogodbo in koncesijskim aktom uporabijo določila koncesijskega akta. To je v sodbi opr. št. U 210/2006 poudarilo tudi Upravno sodišče Republike Slovenije, ki je bilo mnenja, da je potrebno v primeru omenjenega neskladja tudi glede vprašanja trajanja koncesijskega razmerja upoštevati določila koncesijskega akta. Odloka iz leta 2004, ki po mnenju tožnice ni v neskladju z evropsko zakonodajo, pa zaradi pravnomočnosti tudi ni več mogoče izpodbijati.

V pripravljalni vlogi, vloženi dne 11. 6. 2010, toženka še pripominja, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije v zadevi odločalo v postopku, v katerem strankam ni bila dana možnost kontradiktorne razprave, vztraja pa tudi pri stališču, da izpodbijani 23. člen odloka ne predstavlja posamičnega akta. Glede ugovora, da je odlok iz leta 2004 že pravnomočen, pa toženka poudarja, da omenjeni odlok ni upravni akt, ki bi lahko postal pravnomočen.

K točki 1 izreka:

Tožba ni utemeljena.

Med strankama je spor o tem, ali 23. člen Odloka o načinu izvajanja gospodarske javne službe predstavlja akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Stranki pa se tudi ne strinjata glede vprašanja zakonitosti izpodbijane določbe odloka, ki v prvem odstavku z dnem začetka veljavnosti odloka spreminja prvi odstavek 7. člena Odloka o koncesiji gospodarske javne službe tako, da določa, da je koncesija za izvajanje obeh gospodarskih javnih služb (to je gospodarske javne službe dejavnosti sistemskega operaterja distribucijskega omrežja zemeljskega plina in gospodarske javne službe dobave zemeljskega plina tarifnim odjemalcem) podeljena do 18. 4. 2012. Drugi odstavek 23. člena odloka s pričetkom uporabe odloka razveljavlja Odlok o koncesiji gospodarske javne službe, v tretjem odstavku izpodbijanega 23. člena odloka pa sta določena datuma začetka veljavnosti in začetka uporabe Odloka o načinu izvajanja gospodarske javne službe.

Iz navedb strank v postopku ter iz predloženih listin izhaja, da je bila tožnici na območju Mestne občine Maribor na podlagi koncesijskega akta - Odloka o koncesiji za distribucijo zemeljskega plina na Območju Mestne občine Maribor (MUV, št. 4/96, 6/02) - neposredno (brez javnega razpisa) podeljena koncesija za opravljanje gospodarske javne službe sistemskega operaterja distribucijskega omrežja zemeljskega plina. S koncesijsko pogodbo, sklenjeno dne 28. 7. 2003, je bilo tožnici pooblastilo za izvajanje te službe dano do 18. 4. 2012 (4. člen pogodbe). Po sklenitvi koncesijske pogodbe pa je toženka (koncedent) koncesijski akt, ki je bil podlaga za sklenitev koncesijske pogodbe, spremenila tako, da je določila, da se koncesija za izvajanje obeh gospodarskih javnih služb tožnici (obstoječemu koncesionarju), podeli do 30. 11. 2027 (7. člen v zvezi s 5. členom Odloka o koncesiji za izvajanje dejavnosti sistemskega operaterja distribucijskega omrežja zemeljskega plina in o dobavi zemeljskega plina tarifnim odjemalcem v Mestni občini Maribor, MUV, št. 4/96, 6/02, 28/04, 26/05, 31/05, 11/07). Da aneks k obstoječi koncesijski pogodbi na podlagi tako spremenjenega koncesijskega akta ni bil sklenjen, med strankama ni sporno. Dne 9. 2. 2010 pa je toženka sprejela Odlok o načinu izvajanja gospodarske javne službe, ki v izpodbijani določbi skrajšuje trajanje koncesije do 18. 4. 2012, koncesijski akt, ki je bil podlaga za podelitev koncesije, pa z dnem začetka uporabe odloka (to je z dnem 19. 4. 2012) razveljavlja.

V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). Po presoji sodišča je izpodbijani 23. člen Odloka o načinu izvajanja gospodarske javne službe akt, ki te pogoje izpolnjuje. Odlok v delu, v katerem ureja način opravljanja lokalne javne službe ter določa elemente, pomembne za opravljanje in razvoj te službe (1. člen odloka v zvezi s 7. členom in v zvezi z drugim odstavkom 3. člena ZGJS), predstavlja splošen in abstrakten pravni akt, ki na splošno ureja vprašanja v zvezi z opravljanjem lokalne javne službe in se ne nanaša na konkretno določene subjekte. Narave splošnosti in abstraktnosti pa ni mogoče pripisati izpodbijanemu 23. členu odloka, ki s spremembo trajanja koncesije in z razveljavitvijo obstoječega koncesijskega akta ureja posamično razmerje med tožnico in toženko. Da predstavlja prvi odstavek tega člena posamičen in abstrakten akt, pa je ugotovilo tudi že Ustavno sodišče Republike Slovenije v sklepu št. U-I-53/10-4 z dne 15. 4. 2010, ko je presojalo ustavnost in zakonitost tega člena. Ker se torej izpodbijana določba nanaša na točno določen pravni subjekt (na tožnico kot koncesionarja) in na točno določeno koncesijsko razmerje (koncesijsko razmerje med tožnico in toženko), predstavlja ta določba (ne glede na obliko predpisa in ne glede na poimenovanje) po svoji vsebini posamičen in konkreten akt, katerega zakonitost presoja sodišče v upravnem sporu.

Po mnenju toženke tožba ni primerna za obravnavo, ker tožnica v njej ni navedla razlogov iz prvega odstavka 27. člena ZUS-1, zaradi katerih nasprotuje 23. členu Odloka o načinu izvajanja gospodarske javne službe. Sodišče pri presoji zakonitosti aktov ni vezano na tožbene razloge (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), navedba tožbenih razlogov pa po zakonu tudi ni obvezna sestavina tožbe, kar pomeni, da se ne zahteva, da so ti razlogi v tožbi formalno navedeni. Kljub temu torej, da stranka v tožbi (izrecno) ne navede teh razlogov, tožba ni nepopolna in je sposobna za obravnavo. Glede na navedeno, pa tudi zato, ker iz tožbenih navedb jasno izhaja, da tožnica izpodbijani določbi odloka nasprotuje zaradi kršitev pravil ZGJS ter temeljnih ustavnih načel (torej zaradi kršitve pravil materialnega prava), je sodišče ugovor toženke kot neutemeljen zavrnilo.

Izpodbijani 23. člen Odloka o načinu izvajanja gospodarske javne službe je po presoji sodišča zakonit. Kot se poudarja v pravni teoriji, predstavlja koncesijsko razmerje posebno obliko pravnega razmerja, ki ga deloma ureja civilno, deloma pa tudi upravno pravo. Po ZGJS, ki je krovni zakon na področju urejanja gospodarskih javnih služb, je koncedent pred sprejemom koncesijskega akta zavezan k sprejemu splošnega in abstraktnega akta, v katerem opredeli temelje izvajanja gospodarske javne službe (drugi odstavek 3. člena ZGJS). V njem se med drugim določi tudi organizacijska in prostorska zasnova opravljanja javne službe (1. alineja 7. člena ZGJS). V kolikor akt predvideva, da se bo določena gospodarska javna služba opravljala v obliki koncesionirane gospodarske javne službe, je dolžan organ, ki je pristojen za podelitev koncesije, sprejeti splošen in abstrakten koncesijski akt, s katerim se koncesija ustanovi. V koncesijskem aktu se opredelijo javnopravni elementi koncesijskega razmerja, ki jih ZGJS našteva v 33. členu. Ti elementi, med katere sodita tudi začetek in čas trajanja koncesije (7. alineja 33. člena ZGJS), so določeni v javnem interesu, za uresničitev katerega skrbi koncedent. V ta namen ima koncedent, ki mu je naložena skrb za izvajanje javne službe, pooblastilo, ki mu omogoča, da lahko v določenih primerih javnopravne elemente koncesijskega akta enostransko in oblastno spremeni oziroma koncesijski akt razveljavi tudi po izbiri koncesionarja in po sklenitvi koncesijske pogodbe. Koncedent lahko torej v času trajanja koncesijskega razmerja obdobje trajanja koncesije v koncesijskem aktu bodisi skrajša bodisi podaljša, a le v kolikor to ni na škodo pravic, ki jih koncesionarju daje sklenjena koncesijska pogodba. Pri presoji zakonitosti naknadne spremembe koncesijskega akta v delu, ki se nanaša na čas, za katerega je podeljena koncesija, je tako bistvenega pomena ugotoviti, ali je takšna enostranska sprememba v nasprotju s koncesijsko pogodbo, ki določa prenehanje koncesijskega razmerja s potekom časa, za katerega je bila pogodba sklenjena (9. alineja prvega odstavka 39. člena v zvezi s 1. alinejo prvega odstavka 42. člena ZGJS).

V primeru, kakršen je obravnavani, ko je bila s koncesijsko pogodbo tožnici priznana pravica opravljati koncesionirano gospodarsko javno službo le do 18. 4. 2012, kasnejša razveljavitev in sprememba koncesijskega akta v delu, ki se nanaša na skrajšanje predvidenega trajanja koncesije, ni v nasprotju z določbami ZGJS, saj omenjena sprememba z ničemer ne posega v pridobljene pravice tožnice. Tožnica pa tudi nima prav, ko navaja, da je bilo s spremembo oziroma z razveljavitvijo koncesijskega akta poseženo v njena pravno zavarovana pričakovanja, ki jih utemeljuje s spremembo koncesijskega akta iz leta 2004, s katero je bilo trajanje koncesije podaljšano do 30. 11. 2027. Ker stranki koncesijske pogodbe z dne 28. 7. 2003, ki določa trajanje koncesijskega razmerja do 18. 4. 2012, nista prilagodili spremembi koncesijskega akta iz leta 2004, se z izpodbijanim 23. členom odloka, ki spreminja oziroma razveljavlja koncesijski akt, ne posega v pridobljene pravice ali pravno zavarovana pričakovanja tožnice. Ker torej koncesijski akt po spremembi in razveljavitvi, ki ju določa izpodbijani 23. člen odloka, ni v neskladju z veljavno koncesijsko pogodbo, v obravnavani zadevi tudi ni mogoče uporabiti določbe drugega odstavka 39. člena ZGJS, ki ureja primer neskladja med določbami koncesijskega akta in določbami koncesijske pogodbe. Koncesionar namreč zgolj z enostransko spremembo koncesijskega akta (četudi je v njem izrecno naveden) še ne pridobi pravic iz koncesijskega razmerja – te nastanejo s soglasjem strank, to je s sklenitvijo oziroma z vsakokratno spremembo koncesijske pogodbe, ki mora biti, da pravno učinkuje, po izrecni določbi zakona pisna (tretji odstavek 39. člena ZGJS). Zato je neutemeljeno sklicevanje tožnice na teorijo realizacije, ki jo pozna obligacijsko pravo. Glede na obrazloženo za odločitev v obravnavani zadevi tudi ni pomemben namen (oziroma morebiten javni interes), ki ga je toženka zasledovala s spremembo koncesijskega akta. Ta se po zakonu upošteva le v primeru, ki ga ureja 44. člen ZGJS, torej v primeru, ko bi koncedent z enostransko spremembo koncesijskega akta koncesionarju pred potekom trajanja koncesijske pogodbe odvzel koncesijo ter na ta način posegel v koncesionarjeve pravice. Prav tako neutemeljeno je sklicevanje tožnice na sodbo sodišča v zadevi opr. št. U 210/2006, v kateri se sodišče ni ukvarjalo s vprašanjem zakonitosti spremembe koncesijskega akta, kar je predmet obravnavane zadeve, pač pa je presojalo zakonitost odločbe o izbiri koncesionarja in njeno skladnost s koncesijskim aktom.

Ker je torej toženka z izpodbijanim 23. členom Odloka o načinu izvajanja gospodarske javne službe koncesijski akt spremenila oziroma razveljavila v skladu z zakonom, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

K točki 2 izreka:

Zahtevka tožnice in toženke za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.