VSRS Sodba X Ips 75/2015

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revident) zoper odločbo tožene stranke št. 62233-1/2013-MIZKŠ/12 z dne 15. 5. 2014. Z navedeno odločbo je tožena stranka, v ponovljenem postopku, v zvezi s sodbo sodišča prve stopnje I U 785/2013 z dne 14. 1. 2014,(1) zavrnila revidentov zahtevek za plačilo nadomestila po 39. členu Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1) v višini 4.036.078,64 EUR z zakonitimi zamudnimi obrestmi od 15. 8. 2008 do plačila. Revident je zahteval plačilo nadomestila za zemljišča parcelne št. 15, 16, 17 in 18 vse k. o. ..., na katerih je nameraval graditi (turistično) naselje s 34 stanovanjskimi hišami. Ta zemljišča so bila z Odlokom o razglasitvi Kraške kulturne krajine v Lipici za kulturni spomenik državnega pomena (v nadaljevanju Odlok o razglasitvi)(2) uvrščena v spomeniško območje in za njih velja prepoved gradnje objektov, razen objektov, ki služijo uresničevanju varstva spomeniškega območja in drugim javnim koristim na območjih, ki so za ta namen opredeljena v načrtu upravljanja (3. točka 8. člena Odloka o razglasitvi).

2Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe pritrdilo toženi stranki, da gradnja naselja na teh zemljiščih, ki so bila v času nakupa v vplivnem območju kulturnega spomenika Kobilarne Lipica po Zakonu o Kobilarni Lipica (v nadaljevanju ZKL), zaradi varstvenega režima po ZKL v povezavi s tedaj veljavnim Zakonom o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD), ni bila možna. Strinja se tudi s presojo tožene stranke, da veljavna planska akta Občine Sežana, ob upoštevanju Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZST), Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN) ter Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP), ta zemljišča enotno opredeljujeta kot kmetijska in gozdna zemljišča, ter da umestitev zemljišč v ureditveno območje naselja ne pomeni njihove zazidljivosti, saj ureditveno območje naselja ni vrsta namenske rabe. Na tej podlagi je zavrnilo tudi tožbene ugovore in revidentu pojasnilo razloge za neizvedbo predlaganih dokazov in za odločanje na seji.

3Zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje vlaga revident revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje s 1. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja vse revizijske razloge iz prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni, tako da odločbo tožene stranke v celoti odpravi, podrejeno pa, naj izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Navaja, da je sodišče prve stopnje bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu, ker se ni opredelilo do vseh tožbenih navedb in ker so razlogi, ki se nanašajo na nekatere tožbene navedbe nejasni. Zato izpodbijane sodbe ni mogoče preizkusiti. S tem pa so kršene tudi njegove ustavne pravice iz 22., 23. in 25. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS). Sodišče mu je s tem, ko je nezakonito zavrnilo njegove dokazne predloge, kršilo tudi pravico do izjave. Napačno pa je uporabilo tudi določbe 51. do 59. člena ZUS-1 in s tem kršilo njegovo pravico do sodnega varstva iz 23. člena URS. Zatrjuje, da je sodišče prve stopnje zmotno uporabilo materialno pravo, tako glede obstoja varstvenega režima za vplivno območje po ZKL in ZVKD-1, kot tudi pri presoji namenske rabe zemljišč. Vztraja pri tem, da so bila zemljišča stavbna zemljišča, ker so ležala znotraj ureditvenega območja naselja B., saj ureditveno območje naselja pomeni tudi stavbno območje. Poudarja, da je treba terminologijo prostorskih aktov razlagati v skladu z ZUN in ZUreP. S sklicevanjem na 33. člen ZUreP in 5. člen ZUN utemeljuje zaključek, da je z ureditvenim območjem naselij določeno območje za gradnjo in s tem tudi obseg stavbnih zemljišč. Dodaja, da to izhaja tako iz obeh planov kot tudi iz PUP-a, ki v 6. členu določa, da je v vseh tipih naselja gradnja dovoljena znotraj ureditvenega območja. Vztraja pri tem, da sta oznaki O za kmetijsko zemljišče in G za gozd v kartografskem delu planov posledica tega, da je Občina Sežana spremembe ureditvenih območij in nova ureditvena območja naselij vrisovala na dotedanje karte, zato so vidne tudi prejšnje oznake oziroma prvotna namembnost zemljišč, ki je bila z določitvijo ureditvenega območja naselja spremenjena. Priglaša stroške revizijskega postopka.

4Tožena stranka v odgovoru na revizijo povzema razloge, ki jih je za svojo odločitev navedlo sodišče prve stopnje. Na tej podlagi meni, da revizijske navedbe niso utemeljene in predlaga njeno zavrnitev.

K I. točki izreka:

5Revizija ni utemeljena.

6Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Ta med drugim določa, da je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. V obravnavani zadevi je bil z dokončnim upravnim aktom zavrnjen zahtevek za plačilo nadomestila v znesku 4.036.078,64 EUR, to je tudi vrednost izpodbijanega dokončnega upravnega akta, zato je pogoj za dovoljenost revizije po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 izpolnjen.

7V zadevi ni sporno, da je revident lastninsko pravico na zemljiščih pridobil leta 2007 in 15. 2. 2008 vložil vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo naselja B. s 34 stanovanjskimi hišami. Tudi ni sporno, da so bila zemljišča v času nakupa del vplivnega območja kulturnega spomenika Kobilarne Lipica po ZKL in je zanje veljal varstveni režim po ZKL. Sporno tudi ni, da so bila zemljišča 15. 8. 2008 vključena v območje, ki je bilo začasno razglašeno za spomeniško območje državnega pomena.(3) Dne 31. 7. 2010 pa so na podlagi Odloka o razglasitvi dejansko postala del spomenika državnega pomena. V zadevi tudi ni sporno, da sta namembnost zemljišč, v tem časovnem obdobju (do 15. 8. 2008, ker je bila gradnja objektov, razen določenih izjem, prepovedana že na podlagi začasne razglasitve), določala naslednja planska akta: Dolgoročni plan občine Sežana za obdobje 1986 – 2000 (v nadaljevanju Dolgoročni plan);(4) Družbeni oziroma od leta 1997 srednjeročni plan občine Sežana za obdobje 1986 – 1990, dopolnjen leta 1992, 1993, 1995, 1996 in 2002 (v nadaljevanju Srednjeročni plan),(5) ki po letu 2002 nista bila spremenjena ali dopolnjena.(6) Prav tako ni sporno, da je posege v prostor na območju KS Sežana v tem obdobju, poleg zazidalnih načrtov za mesto Sežana, urejal Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih v KS Sežana – Občine Sežana (v nadaljevanju PUP),(7) ki po letu 2002 za to območje ni bil spremenjen.

8Do plačila nadomestila po 39. členu ZVKD-1 je upravičen lastnik nepremičnine, če se mu zaradi varstvenega režima poslabšajo pogoji za gospodarsko izkoriščanje spomenika ter tega v okviru varstvenega režima ni mogoče nadomestiti z drugo dejavnostjo. Glede na Avtentično razlago navedene določbe(8) nadomestilo zajema tudi primere, ko varstveni režim določa drugačno gospodarsko dejavnost ali rabo od tiste pred razglasitvijo. Prav to pa je v obravnavani zadevi sporno, saj revident svoj zahtevek gradi na trditvi, da so bila zemljišča pred uveljavitvijo Odloka o razglasitvi stavbna zemljišča, na katerih bi lahko navkljub varstvenemu režimu po ZKL gradil naselje 34 stanovanjskih hiš.

9Ker je varstveni režim po ZKL v obravnavani zadevi relevanten šele ob predpostavki, da so bila revidentova zemljišča, glede na veljavne planske akte, stavbna zemljišča, se Vrhovno sodišče najprej opredeljuje do teh revizijskih ugovorov.

10Veljavne planske akte (kot tudi izvedbeni akt) sta tožena stranka in sodišče prve stopnje pravilno razlagala ob uporabi takrat veljavnih določb ZST, ZUN in ZUreP. Ustavno sodišče RS je z odločbo U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002, ki je bila objavljena v Uradnem listu RS št. 23/2002 dne 15. 3. 2002, sicer z odložnim učinkom enega leta razveljavilo ZUN in ZUreP. V tej odločbi je Ustavno sodišče ugotovilo, da so občine brez ustrezne pravne podlage čedalje bolj pogosto na izvedbeni ravni prostor urejale s prostorsko ureditvenimi pogoji. Ti niso prirejeni za večje posege v prostor (gradnja novih naselij oziroma industrijskih objektov) in občine to zapolnjujejo z rešitvami (urbanistične rešitve, komunalne rešitve, zazidalni preizkusi), ki dejansko pomenijo spremembo prostorskih ureditvenih pogojev mimo določb ZUN, saj te v ZUN niso določene in so sprejete brez javne razgrnitve in javne obravnave. Navedlo je, da take rešitve lahko pomenijo za prostor, ki je naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina, njegovo degradacijo, ker niso zagotovljeni pogoji njegove uporabe z vidika varstva okolja ter njegove krajinske in urbanistične podobe. Zato je ocenilo, da tako neurejeno pravno stanje na področju izvedbenega urejanja prostora, ki je posledica medsebojne neusklajenosti posameznih rešitev v obeh zakonih in prevelike determiniranosti ureditve v planskih aktih ter na eni strani prepodrobne, na drugi strani pa preveč ohlapne ureditve posameznih vrst prostorskih izvedbenih aktov, pomeni kršitev načela pravne države iz 2. člena URS. Vrhovno sodišče meni, da opisani razlogi ne pomenijo, da obeh zakonov ni mogoče uporabiti pri razlagi planskih in izvedbenega akta v obravnavani zadevi. Tudi Ustavno sodišče je v svojih kasnejših odločbah prostorske akte presojalo z vidika ZUreP in ZUN.(9)

11V času veljavnosti ZUreP in ZUN so občine strateške odločitve prostorskega razvoja, kamor je spadalo tudi določanje namenske rabe prostora oziroma podrobnejše določanje območij namenske rabe prostora, urejale v dolgoročnih in srednjeročnih planih. Pri tem pa so morale slediti normativni ureditvi določeni v ZUreP in ZUN.

12Osnovne zahteve te normativne ureditve, ki so relavantne za presojo v obravnavani zadevi, so bile: zasnovo namenske rabe prostora (kot npr. območje kmetijskih in gozdnih zemljišč, območje pridobivanje rudnin, območje vodnih virov, ureditvena območja vseh naselij v občini in druga ureditvena območja za poselitev in drugo) so občine določale v dolgoročnih planih (31. člen ZUreP); v zasnovo namenske rabe ureditvenega območja naselja so vključile ožje območje naselij, območja stavbnih zemljišč, ki so po srednjeročnem planu določena za graditev objektov in območja, ki so dolgoročno predvidena za razširitev stavbnih zemljišč (33. člen ZUreP in 10. člen Navodila o vsebini in metodologiji izdelave strokovnih podlag in prostorskih sestavin planskih aktov občin, v nadaljevanju Navodila); na podlagi usmeritev dolgoročnega plana so v prostorskih sestavnih srednjeročnega plana posebej določile območje stavbnih zemljišč (43. člen ZUreP); za območja, predvidena za graditev, širitev ali prenovo naselij, ki so se glede na 27. člen ZUN urejala s prostorskimi izvedbenimi akti, so v srednjeročnem planu določila tako površine in meje stavbnih zemljišč, kot tudi zmogljivost objektov in naprav, ter tudi pogoje za urbanistično, arhitektonsko in krajinsko oblikovanje in drugo (43. člen ZUreP); tekstualno določene prostorske sestavine v dolgoročnem in srednjeročnem planu so občine grafično prikazale v kartografskem delu planov (31. člen ZUreP in 39. člen Navodil). Ureditvena območja predvidenih posegov v prostor, to je obseg stavbnih zemljišč, so morale občine določno opredeliti v srednjeročnih planih, tako v tekstualnem kot tudi v grafičnem delu plana.(10)

13Opisano pomeni, da zasnovo namenske rabe „ureditveno območje naselij“ ni mogoče enačiti z namensko rabo zemljišč kot stavbnega, kot to zmotno meni revident. Zemljišča znotraj ureditvenega območja naselja, ki naj bi se širilo, kot je to v obravnavani zadevi, so postala stavbna zemljišča šele, če so bila kot taka določena v srednjeročnem planu. To pomeni, da so bila v srednjeročnem planu določena kot zemljišča, na katerih se bo v planskem obdobju izvajal poseg v prostor (gradnja). V srednjeročnem planu je namreč občina določila tako obseg stavbnih zemljišč, kot tudi vrsto gradnje (stanovanjska, poslovna, industrijska), ki bo na zemljiščih izvedena. Drugačna ureditev prostorskega planiranja v tistem času ne izhaja niti iz 33. člena ZUreP in 5. člena ZUN, na katera se sklicuje revident. ZUreP je v 33. členu določal, da ureditveno območje naselja zajema površine obstoječega naselja in nove površine, ki se namenijo za predvideni razvoj naselja. ZUN pa je v 5. členu določal, da je gradnja naselij mogoča le na stavbnih zemljiščih, ki jih določa srednjeročni plan. Ni torej določal, kot to zmotno meni revident, da je gradnja naselij možna na zemljiščih, ki so po svoji zasnovi namenske rabe namenjena ureditvenim območjem naselij.

14Prostorsko planiranje po ZUreP in ZUN je glede na pojasnjeno temeljilo na strogo formalnem načinu določanja stavbnih zemljišč po načelu, da so stavbna zemljišča le tista, ki jih kot taka občina določi v prostorskem planu.(11) Kot bo to pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve, prostorska plana Občine Sežena revidentovih zemljišč nikoli nista določila kot stavbna, ampak so ta po namenski rabi ves čas ostala kmetijska oziroma delno gozdna.

15V Dolgoročem planu (Občine Sežana) je v poglavju „Raba, preobrazba in način urejanja prostora“ določeno, da so v planu opredeljena tudi ureditvena območja vseh naselij, ter da se površine, ki so dolgoročno predvidene za razvoj naselij, do spremembe namembnosti, ki bo dokončno opredeljena v srednjeročnem planu, obravnavajo kot kmetijska oziroma gozdna območja. Območje KS Sežana je opredeljeno kot planska celota P 25. Ta med drugimi vključuje naselje Lipica, ki naj bi se urejalo s PUP in UN (naselje B. v teh aktih nikjer ni omenjeno). V obveznih izhodiščih za pripravo planskih aktov je za Lipico navedeno, da se to območje usmerja v razvoj turizma, vendar je hkrati v poglavju „Usmeritve in strategija razvoja“ določeno, da na področju občine ne bo „odprto nobeno zazidalno območje za počitniške objekte“. V ta namen naj se prenovi obstoječi stanovanjski fond.

16Srednjeročni plan (Občine Sežana) je v poglavju „Krajinske zasnove“ določal, da se za širše krajinsko območje Lipice sprejmejo krajinske zasnove (glej tudi 35. člen ZUreP), ki bodo definirale tudi namensko rabo posameznih območij. V poglavju „Prostorska organizacija dejavnosti in namenske rabe prostora, na območjih, kjer so predvidene naloge v zvezi z urejanjem prostora ter način nadaljnjega urbanističnega urejanja“, so za posamezna ureditvena območja določene naloge v zvezi z urejanjem prostora (tudi obseg zemljišč, ki se nameni za gradnjo). Vendar v planski celoti P 25 (KS Sežana), Lipica (oziroma naselje B.) ni navedena med ureditvenimi območji, kjer je predviden poseg v prostor (gradnja). Lipica oziroma B. niso navedeni niti v splošnem delu ureditvenih območij niti v poglavju „Programske zasnove“, kjer so za posamezna ureditvena območja določeni pogoji urejanja v skladu s 43. členom ZUreP in je v teh ureditvenih enotah tudi spremenjena dotedanja namembnost zemljišč v stavbna zemljišča. Krajinske zasnove za širše krajinsko območje Lipice (kamor nedvomno sodi tudi naselje B.), kot izhaja iz planskih aktov, niso bile sprejete.

17Iz obeh planskih aktov tako nedvomno izhaja, da namenska raba zemljišč v lasti revidenta, tudi če so se nahajala znotraj ureditvenega območja predvidene širitve naselja, nikoli ni bila spremenjena. Ta zemljišča so po svoji namenski rabi ves čas ostala kmetijska oziroma delno gozdna. Podlago za grafični prikaz dveh zasnov namenske rabe v kartografskem delu plana pa je občina imela v 23. členu Navodil (drugi odstavek točka 3.2. tega člena). Ugotovitve, da revidentova zemljišča niso bila stavbna oziroma zazidljiva, tudi ne spremeni zadnja sprememba obeh planskih aktov v letu 2002. V tej spremembi je bila namreč dodana samo navedba, da se spremenijo meje ureditvenih območij naselij in so prikazane v kartografski dokumentaciji, ter da se spremeni tabela planskih celot. Taka splošna dopolnitev mej zasnove namenske rabe pa glede na že pojasnjeno normativno ureditev ne pomeni tudi spremembe namembnosti zemljišč v stavbna zemljišča.

18Revidentu je treba nadalje pojasniti, da so se s prostorskimi izvedbenimi akti (PUP, ZN, UN) dolgoročni in srednjeročni plani le izvajali. Z njimi so se predpisala le konkretna merila in pogoji za graditev ali prenovo objektov na zemljiščih, ki so bila v srednjeročnem planu že opredeljena kot stavbna zemljišča. Z njimi se torej ni urejala namembnost zemljišč.(12) Vsebinsko vezanost prostorskih izvedbenih aktov na dolgoročni in srednjeročni plan je v svojih odločitvah vedno upoštevalo tudi Ustavno sodišče.(13) Navedeno pomeni, da ureditev v 6. členu PUP, na katero se revident sklicuje, in ki ureditveno območje naselja enači s pojmom stavbno zemljišče, ni skladna z določbami ZUreP in ZUN, ki sta v času sprejema in uveljavitve PUP še vedno veljala, ker se enoletni rok za njuno razveljavitev po odločbi Ustavnega sodišča U-I-227/00 še ni iztekel. Podzakonskega predpisa, ki ni skladen z zakonom pa sodišče pri svojem odločanju ne sme upoštevati (exceptio illegalis).

19Vrhovno sodišče torej zaključuje, da ni utemeljen revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava v zvezi z opredelitvijo namenske rabe revidentovih zemljišč. Glede na planske akte Občine Sežana ta zemljišča niso bila stavba in s tem zazidljiva. Njihova namenska raba je bila ves čas kmetijska in delno gozdna, kot sta pravilno presodila tudi sodišče prve stopnje in pred njim tožena stranka. V posledici tega nadaljnja presoja, ali bi bila gradnja dopustna iz vidika varstvenega režima po ZKL, ZVKD in ZVKD-1, v tej zadevi ne more vplivati na odločitev, zato se Vrhovno sodišče do teh revizijskih ugovorov ne opredeljuje.

20V okviru pojasnjenega obsega presoje revizijskih ugovorov, Vrhovno sodišče kot neutemeljen zavrača revizijski ugovor o pomanjkljivih oziroma nejasnih razlogih izpodbijane sodbe. Sodišče prve stopnje je navedlo pravno odločilne razloge v skladu s pravilnimi materialnopravnimi opredelitvami. Opredelilo se je do vseh ključnih tožbenih navedb. Zato tudi ni utemeljen revidentov nadaljnji očitek o posegu v ustavne pravice iz 22., 23. in 25. člena URS.

21Sodišče prve stopnje je revidentu tudi pojasnilo, da namenske rabe zemljišč ne more dokazovati z zaslišanjem predstavnikov Občine Sežane, z mnenjem Ministrstva za okolje in prostor k zadnjim spremembam Dolgoročnega in srednjeročnega plana leta 2002 in z osnutkom OPN za Občino Sežana, ki je bil v času odločanja sodišča prve stopnje javno razgrnjen. Pojasnilo mu je, da je v obravnavani zadevi dejansko stanje popolno in pravilno ugotovila že tožena stranka in je v zadevi pravno relevantna le razlaga predpisov, zato ni sledilo predlogu za postavitev izvedenca in ponovnem vpogledu v kartografsko dokumentacijo, ki jo je vpogledala tožena stranka in je del upravnega spisa ter je o tožbi odločilo brez glavne obravnave. S temi razlogi se Vrhovno sodišče v celoti strinja in kot neutemeljen zavrača revizijski ugovor bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu zaradi neizvedbe glavne obravnave in tudi ugovor o kršitvi ustavne pravice do sodnega varstva po 23. členu URS.

K II. točki izreka:

22Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

----

(1) S sodbo I U 785/2013 z dne 14. 1. 2014 je sodišče prve stopnje toženi stranki naložilo, naj v ponovljenem postopku dodatno presodi, ali so v času nakupa prostorski akti dopuščali poseg v prostor.

(2) Uradni list št. 57/2010 z dne 16. 7. 2010.

(3) Odlok o začasni razglasitvi Lipice – kulturne krajine za spomeniško območje državnega pomena in Odlok o podaljšanju veljavnosti Odloka o začasni razglasitvi Lipice – kulturne krajine za spomeniško območje državnega pomena, sta za ta zemljišča prav tako določala prepoved gradnje objektov, razen manj zahtevnih objektov, ki se neposredno uporabljajo za izvajanje ukrepov na področju varstva kulturne dediščine, okolja in ohranjanja narave.

(4) Uradni list SRS, št 14/88, Uradne objave, št. 1/89, 37/89 in št. 5/92, Uradni list RS, št. 54/95, 63/97, 81/2002 in št. 82/2002 – popravek.

(5) Uradni list SRS št. 14/88, Uradne objave, št. 14/88, 4/89, 37/89, 5/92, 18/93, Uradni list RS, št. 54/95, 63/97, 81/2002 in št. 86/2002 – popravek.

(6) Glede na javno dostopne podatke pa veljajo tudi v času odločanja Vrhovnega sodišča.

(7) Uradni list RS, št. 81/2002 in št. 86/2002 – popravek.

(8) Uradni list RS, št. 8/2011.

(9) Glej odločbe Ustavnega sodišča, kot npr. U-I-313/02 z dne 9. 7. 2004, U-I-75/04 z dne 8. 9. 2005, U-I-348/06 z dne 25. 1. 2007, U-I-372/06 z dne 13. 11. 2008 in druge.

(10) Primerjaj tudi odločbi Ustavnega sodišča U-I-322/96 z dne 23. 9. 1999 in U-I-278/99 z dne 15. 11. 2001.

(11) Enako Poročevalec DZ, št. 102 z dne 31. 12. 2001.

(12) Odločba Ustavnega sodišča U-I-313/02.

(13) Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča RS U- I-24/96 z dne 9. 12. 1999.