UPRS sodba III U 271/2014

Tožba se zavrne.

1Z izpodbijano odločbo je Agencija RS za okolje (v nadaljevanju tožena stranka)v ponovljenem postopku na podlagi prvega odstavka 62. člena Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih (Ur. l. RS št. 61/2011, v nadaljevanju Uredba) zavrnila zahtevo tožeče stranke za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave-odlagališča nenevarnih odpadkov Odlagališče A. V obrazložitvi je navedla, da je dne 13. 7. 2009 prejela vlogo tožeče stranke za podaljšanje okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje Odlagališča A. po 15. 7. 2009. Vlogo in njene dopolnitve je obravnavala, kot vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje odlagališča za odlaganje komunalnih odpadkov do najdlje 31. 12. 2015, vloženo na podlagi 21. in 23. člena Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih (Ur. l. RS št. 53/09, v nadaljevanju Uredba 09) in določbah 62. člena Uredbe.

2Ugotovila je, da je bila tožeči stranki, kot upravljalcu odlagališča nenevarnih odpadkov izdano okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje odlagališča, ki je bilo podaljšano do 15. 7. 2009. Dne 30. 7. 2011 je pričela veljati Uredba, ki je v celoti nadomestila Uredbo 09, v kateri je bilo v drugem odstavku 23. člena določeno, da obstoječa odlagališča iz 35. člena Uredbe 09 lahko nadaljujejo z obratovanjem po 16. 7. 2009, če upravljalec do 15. 7. 2009 vloži vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja v skladu z 21. in 22. členom Uredbe 09 in sicer najdlje do pravnomočne odločitve o vlogi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja.

3Uredba v prvem odstavku 62. člena določa, da se upravljalcu odlagališča, ki je v skladu s 23. členom Uredbe 09 vložil vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja, izda okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje odlagališča po tej Uredbi za obdobje 5-tih let, pri čemer je odpadke dovoljeno odlagati najdlje do 31. 12. 2015, pod pogojem da je bilo za odlaganje odpadkov upravljalcu tega odlagališča že izdano okoljevarstveno dovoljenje pred 15. 7. 2009 (prva alineja) in upravljalec dokaže, da ima za celotno obdobje nameravanega odlaganja še razpoložljivo zmogljivost za odlaganje ostankov predelave in odstranjevanja komunalnih odpadkov (2. alineja), da se za to odlagališče izvaja monitoring onesneževanja podzemnih voda (3. alineja), in da priloži finančno jamstvo v skladu z Prilogo 9 Uredbe (4. alineja).

4V nadaljevanju navaja, da je tožečo stranko seznanila, da je na podlagi podatkov s katerimi razpolaga ter na podlagi četrtega odstavka 41. člena Uredbe v povezavi s Prilogo 9 Uredbe, ki določa merila za opredelitev investicijskih stroškov zapiranja (Finv.), obratovalnih stroškov zapiranja (Fobrat.) in stroškov izvajanja ukrepov varstva okolja po zaprtju odlagališča (F. ukrepi) ugotovila, da bi morala za prvo leto obratovanja z okoljevarstvenim dovoljenjem ob dejstvu, da bo odlagališče lahko prevzemalo odpadke zaradi odlaganja še največ 3 leta, to je do konca leta 2015, predložiti finančno jamstvo v višini 2.217.581,00 EUR, pri čemer je upoštevala, kot površino prekrivalnega sloja odlagališča 54.392 m2 (površino 1. in 2. sektorja, velikosti 42.342 m2 ter površina 3. sektorja 12.050 m2). Upoštevala je obdobje prevzemanja odpadkov zaradi odlaganja 3 leta ter čas zapiranja odlagališča 3 leta. V nadaljevanju sledi izračun skupne višine finančnega jamstva v skladu s Prilogo 9 Uredbe. Tožeči stranki je obrazložila, da bo odlagališče lahko prevzemalo odpadke zaradi odlaganja največ do konca leta 2015, kar izhaja iz dejstva, da je tožeča stranka vlogo vložila na podlagi 23. člena Uredbe o spremembah in dopolnitvah (Uredba 09) in da se obravnava vloge nadaljuje in zaključi skladno s prehodnimi in končnimi določbami 62. člena Uredbe. V zvezi z ugovori tožeče stranke, ki se nanašajo na izračun finančnega jamstva je tožeči stranki pojasnila, da Uredba prenaša v slovenski pravni red Direktivo Sveta 1999/31/ES z dne 26. 4. 1999 o odlaganju odpadkov na odlagališčih s spremembami, Odločbo Sveta 2003/33/ES z dne 19. 12. 2002 o določitvi meril in postopkov za sprejemanje odpadkov na odlagališčih na podlagi 16. člena in Priloge II k Direktivi 1999/31/ES, zato je odločala na podlagi te Uredbe, ki v 4. členu v prvem odstavku določa vrste odlagališč in jih loči na odlagališča za nevarne odpadke, odlagališča za nenevarne odpadke in odlagališča za inertne odpadke, med tem, ko Uredba ne uvaja drugih podvrst odlagališč. Predloženo finančno jamstvo tako ni ustrezno, saj pri izračunu tožeča stranka ni upoštevala vseh določil Uredbe in Priloge Uredbe 09, predvsem pa ni predložila finančnega jamstva za celotno območje odlagalnega polja, tako za prvi in drugi sektor kot tudi za tretji sektor. Nadalje se pri izračunu ni upoštevala vseh potrebnih minimalnih ukrepov, kot jih določa Uredba, niti minimalnih stroškov (cen) kot je določeno v prilogi 9 Uredbe.

5Upravni organ druge stopnje je z odločbo št. 35402-3/2014/2 z dne 14. 8. 2014 pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo zavrnil in v obrazložitvi navedel razloge za njeno zavrnitev. V zvezi z ugovorom tožeče stranke, da bi moral upravni organ pred določitvijo višine finančnega jamstva določiti vrsto in obseg ukrepov, ki naj bi bili podlaga za izračun je navedel, da se oblika, višina, obdobje za katerega mora upravljalec zagotoviti finančno jamstvo in njegova ročnost, ki je praviloma eno leto, določi v okoljevarstvenem dovoljenju (peti odstavek 41. člena Uredbe). Glede na to, da okoljevarstveno dovoljenje še ni bilo izdano ni mogoče upoštevati ukrepov iz tega dovoljenja, saj še niso določeni, se lahko pri izračunu upoštevajo le podatki in metodologija izračuna, kot jo zahteva Priloga 9 Uredbe.

6Tožeča stranka izpodbija odločbo upravnega organa prve stopnje iz razloga napačne uporabe materialnega prava in posledično napačne ugotovitve dejanskega stanja. V tožbi vztraja pri razlogih, ki jih je že uveljavljala v pritožbi zoper izpodbijano odločbe. Vztraja, da je upravni organ zahtevano enormno višino finančnega jamstva izračunal napačno zaradi napačne interpretacije materialnega prava oziroma pravil Uredbe, ki določajo način izračuna finančnega jamstva in posledično nepravilno ugotovil, da v zadevi ni priloženo ustrezno finančno jamstvo. Zatrjuje, da je priloženo finančno jamstvo v višini 203.154,00 EUR za prvo leto obratovanja z okoljevarstvenim dovoljenjem glede na lastnosti, trenutno stanje in v vlogi predvideno obratovanje ter še potrebne ukrepe za zaprtje (okoljsko sanacijo), obravnavanega odlagališča, v zadevi zagotovil ustrezno finančno jamstvo ter izpolnil tudi vse nadaljnje pogoje za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja. Toženi stranki očita, da bi morala pred določitvijo višine finančnega jamstva najprej določiti vrsto in obseg ukrepov in šele na tej podlagi določiti višino finančnega jamstva. Pri izračunu višine finančnega jamstva pa se na podlagi četrtega odstavka 41. člena Uredbe upošteva tudi že izvedene ukrepe, kar tožena stranka ni upoštevala.

7Očita napačno ugotovitev dejanskega stanja, saj tožena stranka pri določitvi višine finančnega jamstva ni upoštevala že deloma prekritih površin odlagališča (to je 1. in 2. sektorja). Tožeča stranka sicer nima odločbe o tem, da sta ta dva sektorja že zaprta, dejansko pa sta zaprta, zato formalno pomanjkanje odločitve ne more vplivati na višino finančnega jamstva. To, da v računalniški program, za izračun finančnega jamstva, ki temelji na prilogi 9 Uredbe ni mogoče vnesti drugačnih podatkov, na samo odločitev ne bi smelo vplivati. Odlagališče A. ni referenčno odlagališče, zato bi moral upravni organ tudi za prvo leto izračuna finančnega jamstva upoštevati, katere ukrepe je na odlagališču potrebno izvesti in kateri ukrepi niso potrebni v skladu z možnostjo, ki jo dopušča Uredba v 33. in 34. členu predvsem za 1. in 2. sektor odlagališča, saj je za prekritje le tega potrebno manjše število prekrivnih plasti. Nadalje navaja, da že razpolaga s potrebno zemljino za prekrivanje, zato predvidena dela po prilogi 9 Uredbe niso potrebna, določene referenčne cene pa se lahko z dokazi tudi spremenijo. Koncept odlaganja odpadkov na odlagališču A. je sistematično usklajen s principi trajnostnega razvoja in predstavlja dopusten odmik od koncepta izvajanja dejavnosti odlaganja odpadkov na odlagališčih referenčnega tipa. Obstoječe odlagališče ne potrebuje izgradnje posebnih prepustnih plasti za odvajanje izcednih voda in za zajem deponijskih plinov, saj je prav nizka gostota ugrajenih odpadkov njegova najpomembnejša karakteristika, stroški odlaganja odpadkov pa so posledično relativno nizki. V nadaljevanju navaja dejstva in razloge, zaradi katerih, bi morala tožena stranka pri določitvi višine finančnega jamstva upoštevati specifične lastnosti odlagališča. Vztraja, da so za potrebna, oziroma predvidena dela, na odlagališču v Prilogi 9 Uredbe določene referenčne cene, bistveno previsoke in da je vrednost potrebnih del oziroma ukrepov in s tem tudi potrebna višina finančnega jamstva zanje, v konkretnem primeru, nižja od referenčne.

8Odlagališče A. je v letu 2004 legalno obratovalo, zato bi moralo biti obravnavano, kot obstoječa IPPC naprava, po Uredbi o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročijo onesnaženje okolja večjega obsega (Uredba 04), veljavni pred Uredbo. Navedeno pomeni, da bi morala biti tudi predmetna vloga obravnavana, kot vloga za obstoječe IPPC napravo, ki se ji skladno z določili ZVO-1 izda dovoljenje za obdobje desetih let in ne zgolj za obdobje treh let. Takšno daljše obdobje veljavnosti dovoljenja pa bi bistveno vplivalo tudi na višino sredstev finančnega jamstva, ki bi jih upravljalec moral zagotoviti v posameznem letu obratovanja, saj bi se čas za zbiranje izračunane potrebne vrednosti finančnega jamstva razporedil preko daljšega obdobja.

9Podrejeno tožeča stranka uveljavlja tudi neustavnost in nezakonitost Priloge 9 in ostalih določil, ki se nanašajo na določanje višine finančnega jamstva iz razloga, ker se upravljalcem odlagališča nalaga nesorazmerno in iz dejanskim stanjem na odlagališču nesorazmerno visoko višino finančnega jamstva.

10Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

11Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

12Tožba ni utemeljena.

13Med strankama je sporno ali je bančna garancija z dne 16. 1. 2013 v višini 203.154,00 EUR, kot finančno jamstvo, ki ga je treba zagotoviti letno med obratovanjem odlagališča, ki jo je tožeča stranka priložila v upravnem postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za odlagališče nenevarnih odpadkov A., izpolnjuje pogoje iz 4. alineje prvega odstavka 62. člena Uredbe.

14V zadevi ni sporno, da je tožeča stranka vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja (v nadaljevanju OVD) podala na podlagi 23. člena Uredbe 09. Uredba, veljavna v času izdaje izpodbijane odločbe, v prehodnih določbah v prvem odstavku 62. člena določa, da se upravljalcu odlagališča, ki je v skladu s 23. členom Uredbe 09, do 15. julija 2009 vložil vlogo za pridobitev OVD, izda okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje odlagališča po Uredbi za obdobje 5-tih let, pri čemer je odpadke dovoljeno odlagati najdlje do 31. 12. 2015, če izpolnjuje v tem členu določene pogoje.

15V zadevi ni sporno, da tožeča stranka izpolnjuje pogoje iz 1., 2. in 3. alineje prvega odstavka 62. člena Uredbe, sporno pa je, ali je tožeča stranka s predložitvijo finančnega jamstva v že navedeni višini izpolnila pogoj za izdajo OVD za obratovanje odlagališča iz 4. alineje prvega odstavka 62. člena, ki določa kot pogoj za izdajo dovoljenja, priložitev finančnega jamstva v skladu s Prilogo 9. Ta določa merila za določitev višine celotnih obratovalnih stroškov odlagališča v času od začetka zapiranja do zaključka izvajanja ukrepov varstva okolja, po zaprtju odlagališča in letne višine finančnega jamstva, ki ga je treba zagotoviti letno med obratovanje odlagališča. Uredba v petem odstavku 41. člena določa, da se oblika, višina, obdobje za katerega mora upravljalec zagotoviti finančno jamstvo in njegova ročnost, ki je praviloma eno leto, določi v okoljevarstvenem dovoljenju. Priloga 9 Uredbe na katero se v 62. členu sklicuje Uredba pa v tretjem poglavju-opredelitev investicijskih stroškov zapiranja odlagališča in v četrtem poglavju-opredelitev obratovalnih stroškov v času zapiranja odlagališča in stroškov izvajanja ukrepov varstva okolja po zaprtju odlagališča, natančno opredeljuje stroške zapiranja odlagališča, glede na predpisane ukrepe iz OVD, ki jih je treba zagotoviti letno med obratovanjem odlagališča. Po mnenju sodišča, pa se finančno jamstvo za prvo leto obratovanja odlagališča, ki mora biti predloženo vlogi za pridobitev OVD izračuna na podlagi podatkov in metodologije, ki jo zahteva priloga 9 Uredbe.

16Sodišče ugotavlja, da tožeča stranka ni zagotovila zadostnega finančnega jamstva za prvo leto obratovanja odlagališča, tožena stranka pa je pravilno in skladno s prilogo 9 Uredbe, na podlagi v spisni dokumentaciji navedenih podatkov, določila višino finančnega jamstva za prvo leto obratovanja, ki bi moralo biti tudi predloženo organu. Ugovor tožeče stranke, da bi morala pri tem upoštevati površino prekrivalnega sloja odlagališča le za tretji sektor ni utemeljen. Tožeča stranka sicer zatrjuje, da so bila zapiralna dela na prvem in drugem sektorju odlagališča že skoraj v celoti izvedena, to zatrjevanje pa na odločitev ne more vplivati. Uredba v 51. členu določa, da je faza zapiranja odlagališča ali dela odlagališča zaključena, ko o tem odloči ministrstvo (tretji odstavek 51. člena Uredbe) in ko določi upravljalca odlagališča in na podlagi poročila inšpektorata, pristojnega za varstvo okolja, ugotovi, da so izpolnjene vse predpisane zahteve z zvezi z zapiranjem odlagališča. Iz listin upravnega spisa ne izhaja, tožeča stranka pa niti ne zatrjuje, da bi si odločbo iz 51. člena Uredbe pridobila. Zato je tožena stranka v opredelitvi osnovnih podatkov odlagališča iz 2. točke priloge 9 k Uredbi ravnala pravilno, ko je v izračunu potrebnega finančnega jamstva, kot površino odlagališča štela celotno površino, saj je bila predmet OVD celotna površina odlagališča. Pri tem sodišče dodaja, da izdaja OVD na podlagi 62. člena Uredbe, izjema od rednega postopka izdaje OVD za odlagališča nenevarnih odpadkov, saj dopušča podaljševanje obratovanja obstoječih odlagališč, ki niso regijska, v prehodnem obdobju do 31. 12. 2015, ob predložitvi finančnega jamstva v skladu s prilogo 9 Uredbe, ki določa referenčne vrednosti za izračun finančnega jamstva za taka odlagališča. Finančno jamstvo pa je treba zagotoviti letno med obratovanjem odlagališča za izvedbo ukrepov varstva okolja za ves čas, med obratovanjem, zapiranjem in po zapiranju odlagališča, pri čemer se za prvo leto obratovanja odlagališča izračuna finančno jamstvo po metodologiji, kot to zahteva priloga 9 Uredbe.

17Iz upravnega spisa in priložene dokumentacije nadalje izhaja, da je tožeča stranka tožečo stranko seznanila z okoliščinami glede določitve višine finančnega jamstva in tožečo stranko pozvala, da poda svoj odgovor. Po izračunih tožene stranke bi morala tožeča stranka za prvo leto obratovanja s podajo vloge za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja predložiti finančno jamstvo v višini določeni v skladu s Prilogo 9 Uredbe. Tožečo stranko je pred izdajo izpodbijane odločbe seznanila z višino jamstva, načinom izračuna, z ustreznimi obrazložitvami posameznih parametrov in pravno podlago za ta izračun. Tožečo stranko je pozvala, da se izjasni o vseh dejstvih in okoliščinah. Tožeča stranka je oporekala višini finančnega jamstva in to obrazložila, v prilogi odgovora pa je tudi podala izračun finančnega jamstva, iz katerega izhaja, da le to znaša le 609.463,00 EUR, toženi stranki pa kljub temu ni predložila izračunanega finančnega jamstva niti v tej višini.

18Finančno jamstvo se določa na dan izdaje OVD, saj se le na ta način zagotovi, da so za obratovanje in zapiranje odlagališča zagotovljena potrebna sredstva. Glede na to, da bo odlagališče lahko obratovalo le do 31. 12. 2015, je treba zagotoviti temu ustrezno finančno jamstvo. Ugovori tožeče stranke, ki se nanašajo na izračun finančnega jamstva so upoštevaje Prilogo 9 Uredbe neutemeljeni, saj tudi po kriterijih, sprejemljivih za tožečo stranko, presegajo predloženo finančno jamstvo. Predloženo finančno jamstvo pa tudi sicer ni ustrezno, saj pri izračunu niso bila upoštevana določila, kot jih določa Uredba v 4. alineji prvega odstavka 62. člena, predvsem pa ni bilo predloženo finančno jamstvo za celotno območje odlagalnega polja, pri izračunu pa se ni upoštevalo vseh potrebnih minimalnih ukrepov, kot jih določa Uredba, oziroma minimalnih stroškov, kot jih določa Uredba v prilogi 9. Zato je po mnenju sodišča onkraj kakršnegakoli dvoma izkazano, da tožeča stranka, pred izdajo izpodbijane odločbe k vlogi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje odlagališča na podlagi 62. člena Uredbe, ni predložila ustreznega finančnega jamstva v skladu s 4. alinejo prvega odstavka 62. člena Uredbe.

19V zvezi z ugovorom tožeče stranke, da je zaradi dolgotrajnosti upravnega postopka izdaje okoljevarstvenega dovoljenja prišla v slabši položaj sodišče ugotavlja, da je tožeča stranka res svojo vlogo podala sredi leta 2009. Iz podatka upravnega spisa pa izhaja, da je bil ves čas postopka med tožečo in toženo stranko sporen način obračuna finančnega jamstva, zato je bila tožeča stranka večkrat pozvana k dopolnitvi oziroma uskladitvi podatkov k vlogi. V letu 2011 je bila sicer sprejeta nova Uredba, ki pa po oceni sodišča v delu, ki se nanaša na zahtevo o predložitvi finančnega jamstva ni zaostrila pogojev. Zahteva za predložitev finančnega jamstva se je namreč povišala zgolj zaradi tega, ker se je obdobje obratovanja odlagališča do maksimalno dovoljenega datuma ( 31. 12. 2015) ustrezno skrajšalo, s tem pa so se na letni ravni povečali stroški oziroma finančno jamstvo, ki bi bilo sicer razporejeno na več let.

20Sodišče pri tem dodaja, da je za zavrnitev izdaje dovoljenja zadostuje že ugotovitev, da ni izpolnjen le en izmed pogojev, na tako ugotovitev pa že po naravi stvari ne more vplivati pravilnost obrazložitve izpolnjevanja ostalih pogojev, zato so očitane nepravilnosti v obrazložitvi izpodbijane odločbe, katerim ugovarja tožeča stranka za samo odločitev neupoštevne ter zato tudi neutemeljene. V ostalem delu sodišče sledi utemeljitvi izpodbijane odločbe in odločbe upravnega organa druge stopnje in v izogib ponavljanju utemeljitve v tem delu ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

21Glede na vse navedeno je bilo treba tožbo tožeče stranke skladno s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrniti, saj je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, izpodbijana odločba pa pravilna in na zakonu utemeljena.