VSRS Sklep X Ips 116/2014

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 363/2013-7 z dne 24. 1. 2014, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1Z izpodbijano sodbo je Upravno sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper 2. in 3. točko odločbe Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35468-33/2008-21 z dne 28. 2. 2013, v zvezi z odločbo Ministrstva za kmetijstvo in okolje št. 35402-13/2013/2 z dne 11. 9. 2013. Z izpodbijanim upravnim aktom je tožena stranka zavrnila zahtevo tožeče stranke za podaljšanje okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje odlagališča za nenevarne odpadke Izola (2. točka) in zahtevo za zaprtje dela odlagališča za nenevarne odpadke Izola in za predvideno sanacijo odlagalnih polj (3. točka).

2Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe navedlo, da je upravni akt tožene stranke v izpodbijanem delu pravilen in na zakonu utemeljen, prav tako pa tudi postopek pred izdajo akta. V danem primeru niso bili izpolnjeni pogoji za izdajo zahtevanih okoljevarstvenih dovoljenj, saj poroštvena izjava, ki jo je predložila tožeča stranka za izpolnitev predpisane zahteve iz 62. oziroma 51. člena v povezavi z 41. členom Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih (v nadaljevanju Uredba), ne izpolnjuje vseh zahtevanih elementov iz Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1), ker obseg zadolževanja in obseg izdanih poroštev ni bil določen z odlokom, s katerim se sprejme občinski proračun (četrti odstavek 10. g člena ZFO-1). Te pomanjkljivosti po mnenju sodišča prve stopnje ne more odpraviti niti poroštveni izjavi priložen sklep Občinskega sveta Občine Izola, ki izdaja soglasje tožeči stranki za izdajo poroštva v višini 571.070,00 EUR, saj navedena vrednost, po oceni sodišča, nima podlage v določbah Odloka o proračunu Občine Izola za leto 2012 in njegovi spremembi.

3Zoper sodbo sodišča prve stopnje vlaga tožeča stranka (v nadaljevanju revident) revizijo in utemeljuje njeno dovoljenost po 1., 2. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

4Revident glede utemeljenosti revizije navaja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava in zmotno presojo pravilnosti postopka izdaje upravnega akta. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in spremeni sodbo sodišča prve stopnje tako, da izpodbijani upravni akt odpravi ter samo odloči o upravni zadevi, toženi stranki pa naloži povračilo stroškov postopka. Priglaša tudi stroške revizijskega postopka.

5Odgovor na revizijo je vložila oseba, ki ni izkazala pooblastila tožene stranke za zastopanje, hkrati pa tudi ne izpolnjevanja pogojev opravljenega pravniškega državnega izpita skladno z drugim odstavkom 22. člena ZUS-1. Zato navedenega odgovora Vrhovno sodišče pri odločanju ni upoštevalo.

K I. točki izreka:

6Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. To stališče je v skladu z Ustavo RS (tako npr. Ustavno sodišče RS v sklepih št. Up-858/2008 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/2008).

7Po presoji Vrhovnega sodišča je revident izpolnil pogoj za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 v delu, v katerem zastavlja vprašanje, ali je določena interpretacija zahtev iz 10. g člena ZFO-1, ki ureja izdajanje poroštev javnega sektorja na ravni občine, pogoj za presojo izpolnjevanja pogoja ustreznega finančnega jamstva iz 41. člena Uredbe. S tem je revident vzpostavil tudi vprašanje zakonitosti izpodbijanega upravnega akta v delu, ki je vodil do zavrnitve njegovih zahtev na tej pravni podlagi.

8Glede ostalih pravnih vprašanj Vrhovno sodišče poudarja, da revident ni izkazal njihove pomembnosti, da bi jih Vrhovno sodišče v postopku obravnavalo po vsebini. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča (npr. sklepi X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2010).

9Revizija tudi ne izpolnjuje vrednostnega kriterija iz 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ker ne gre za zadevo, v kateri bi bila odločitev o pravici ali obveznosti izražena v denarni vrednosti(1). Zahteve za dovoljenost revizije po citirani zakonski določbi izhajajo iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 473/2007 z dne 13. 2. 2008, X Ips 137/2008, z dne 19. 3. 2008, in X Ips 198/2011 z dne 5. 4. 2012 in X Ips 242/2012 z dne 21. 3. 2013).

10Vrhovno sodišče glede na okoliščine primera tudi ugotavlja, da revident ni izkazal izpolnjevanja pogoja za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 212/2008 z dne 4. 11. 2010, X Ips 85/2009 z dne 19. 8. 2010 in X Ips 148/2010 z dne 19. 8. 2010) mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati. Revident pa s svojimi splošnimi in neizkazanimi navedbami (o morebitni odškodninski odgovornosti, itd.) izpolnjevanja tega pogoja v obravnavani zadevi ni izkazal.

11Revizija je utemeljena.

12Vrhovno sodišče mora kot revizijsko sodišče na pravilno uporabo materialnega prava po določbi 86. člena ZUS-1 paziti po uradni dolžnosti. Vendar pa ima navedeni preizkus v upravnem sporu svoje meje, saj je tudi kritika pravne presoje ugotovljenih dejstev lahko celovita le ob ustrezni revizijski trditveni podlagi(2) , v postopku revizije pa se presoja tudi omejuje na obseg, ki izhaja iz dovoljenosti revizije kot vsebinske procesne predpostavke. To pomeni, da se v primeru, da je revizija dovoljena zaradi odgovora na pomembno pravno vprašanje (2. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1) tudi presoja sodišča v postopku revizije omejuje na trditveno podlago revidenta in okvir presoje, ki izhaja iz navedenega pomembnega pravnega vprašanja (86. člen ZUS-1 v povezavi z 371. členom ZPP, ki se po 22. členu ZUS-1 primerno uporablja v upravnem sporu). V postopku z revizijo revizijsko sodišče tudi ne presoja pravilnosti postopka izdaje upravnega akta.

13Iz dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku, na katero je svojo odločitev oprlo sodišče prve stopnje in na katero je revizijsko sodišče po drugem odstavku 85. člena ZUS-1 vezano, izhaja, da je revident kot upravljavec odlagališča dne 11. 12. 2012 vložil poroštveno izjavo ob upoštevanju tretjega odstavka 41. člena Uredbe ter priložil sklep Občinskega sveta Izola z dne 29. 11. 2012, s katerim je bilo dano soglasje k poroštveni izjavi.

14Revident v reviziji v zvezi s pravnim vprašanjem, na katerem je utemeljena dovoljenost revizije, zatrjuje, da je sodišče prve stopnje izpodbijano sodbo zmotno oprlo na ugotovitev o neskladju poroštva z ZFO-1 in sicer s presojo izpolnjevanja pogojev zadolževanja in izdajanja poroštev javnih podjetij. Pri tem revident sodišču prve stopnje oporeka določeno interpretacijo predpisanih zakonskih pogojev iz 10. g člena ZFO-1, vendar pa je revizija utemeljena že zaradi tega, ker sodišče prve stopnje svoje odločitve sploh ne bi smelo opreti na presojo na podlagi ZFO-1, ki presega presojo veljavnega nastanka poroštvene izjave.

15Pri odločanju o upravnih zadevah morajo upravni organi skladno z načelom zakonitosti delovanja uprave (120. člen Ustave Republike Slovenije, 6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku) svojo pravno presojo in s tem povezano ugotavljanje dejanskega stanja utemeljevati zgolj na predpisih in pravnih vprašanjih, ki jih kot pogoj za odločitev v zadevi določa materialni predpis. Pri tem svoje presoje ne smejo širiti na vprašanja, ki iz tega materialnega predpisa ne izhajajo, prav tako pa svoje odločitve ne smejo utemeljevati na predpisih, ki za odločitev v obravnavani zadevi niso upoštevni.

16Pogoje za izdajo zahtevanega okoljevarstvenega dovoljenja urejajo predpisi s področja varstva okolja, v obravnavanem primeru torej Zakon o varstvu okolja (ZVO-1) in na njegovi podlagi izdana Uredba. Kot del dejanskega stanja za odločitev v zadevi na tej pravni podlagi, je po četrti alineji prvega odstavka 62. člena oziroma peti alineji drugega odstavka 51. člena Uredbe zahtevana predložitev ustreznega finančnega jamstva za izvedbo ukrepov varstva okolja. Navedeno finančno jamstvo je vzpostavljeno torej v javnem interesu, ki ga je treba zavarovati prav zato, da se zagotovi ustrezno varstvo okolja tudi v primeru obratovanj oziroma zapiranj odlagališč. Opredelitev tega finančnega jamstva je vsebovana v 41. členu Uredbe, ki med drugim določa tudi finančno jamstvo v obliki poroštvene izjave upravljavca odlagališča, kadar je v izključni lasti občine, ali pristojnega organa občine, v skladu z zakonom, ki ureja financiranje občin (tretji odstavek). Navedeno sklicevanje Uredbe na ZFO-1 je tako namenjeno le formalni opredelitvi pristojnih organov, ki lahko tako poroštveno izjavo veljavno podajo, kot to določata 10. e člen ZFO-1 za poroštva občin oziroma 10. g člen ZFO-1 za poroštva javnih podjetij in drugih delov javnega sektorja na ravni občine. Veljavnost takega poroštva javnega podjetja (kot v primeru revidenta) pa niti po določbah ZFO-1 niti po splošnih pravilih Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) ni odvisna od skladnosti njegove poroštvene izjave s proračunskimi akti občine.

17To pomeni, da mora upravni organ pri odločanju o izdaji okoljevarstvenega dovoljenja ugotoviti, ali je na podlagi predložene poroštvene izjave dokazan obstoj ustreznega finančnega jamstva, saj je le to del dejanskega stanja, ki je relevantno za odločitev v zadevi. Ta določba Uredbe pa ne daje podlage upravnim organom tožene stranke, da v tem postopku s področja in z namenom varstva okolja presojajo, ali občina spoštuje predpise o finančnem poslovanju, oziroma, ali je bilo navedeno finančno jamstvo izdano ob spoštovanju vseh zahtev ZFO-1, Zakona o javnih financah, zakonov, ki urejajo izvrševanje proračuna in drugih predpisov, ki urejajo zadolževanje občin in izdajo poroštev na ravni občine, saj je to stvar drugih postopkov proračunskega nadzora oziroma nadzora nad porabo javnih sredstev.

18Poroštvena izjava kot izraz obligacijskopravnega razmerja je z upravnopravnega vidika akt poslovanja (občine oziroma upravljavca odlagališča), z vidika predmetnega postopka pa dejstvo, ki ga je treba presoditi. Obstoj ustreznega finančnega jamstva kot pravno relevantnega dejstva, ki ga dokazuje poroštvena izjava, je v obravnavani zadevi zato odvisna od vprašanja, ali je poroštveno razmerje veljavno nastalo z ustreznim ravnanjem pooblaščenih organov občine oziroma upravljavca odlagališča in ali je obstajalo v trenutku izdaje izpodbijanega upravnega akta. Tožena stranka v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi tretjega odstavka 41. člena Uredbe zato ni bila pristojna presojati, ali je poroštvo revidenta skladno z ZFO-1 glede vprašanja ustrezne opredelitve obsega zadolževanja in poroštev občine v občinskem proračunu. Posledično je tudi stališče sodišča, da je za zavrnitev izdaje okoljevarstvenega dovoljenja tožena stranka svojo odločitev ustrezno oprla na ZFO-1 (10. g člen) nepravilno, saj navedeni člen v delu, ki ureja vsebino odloka o občinskem proračunu, ni materialnopravna podlaga za odločanje v tej upravni zadevi.

19Sodišče prve stopnje je torej nepravilno uporabilo materialno pravo, posledično pa se tudi ni izreklo o vseh vidikih podanega finančnega jamstva kot dela ugotovitve dejanskega stanja, na kar pravilno opozarja revident. Ker je torej Vrhovno sodišče ugotovilo , da je je bilo zaradi zmotne uporabe materialnega prava dejansko stanje nepopolno ugotovljeno in da zato ni pogojev za spremembo izpodbijane sodbe (drugi odstavek 94. člena ZUS-1), je s sklepom ugodilo reviziji in v celoti razveljavilo sodbo sodišča prve stopnje ter vrnilo zadevo v novo sojenje. Zato bo moralo sodišče prve stopnje ob ponovni presoji zadeve izhajati iz pravne podlage 41. člena Uredbe, ki sicer ne vzpostavlja finančnega jamstva sui generis, kot to zmotno trdi revident, temveč gre za poroštvo, ki je lahko oblikovano v skladu s splošno zakonsko ureditvijo OZ. Ker je nastanek oziroma obstoj veljavnega finančnega jamstva (poroštva) vprašanje presoje dejanskega stanja, pa se bo o tem v okviru spora moralo izreči sodišče prve stopnje, tudi ob morebitni ponovni presoji skladnosti tretjega odstavka 41. člena Uredbe z zakonom.

K II. točki izreka:

20Odločitev o stroških postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi z določbo prvega odstavka 22. člena ZUS-1.

----

(1) Tako tudi sklep Ustavnega sodišča RS: U-I-117/09, Up-501/09 z dne 28. 1. 2010.

(2) Tako Vrhovno sodišče tudi izrecno že v zadevi II Ips 328/2009 z dne 26. 8. 2009 glede uporabe 371. člen ZPP, ki je tedaj vseboval identično določbo kot 86. člen ZUS-1.