UPRS sodba III U 67/2015

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja številka 33123-105/2013/14 z dne 16. 2. 2015 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.
II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285,00 EUR, povečane za 22% DDV, v roku 15-ih dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo tožeče stranke za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev z dne 23. 8. 2013. V obrazložitvi odločbe navaja, da je tožena stranka s slednjo odločbo tožeči stranki odobrila vlogo za odobritev nepovratnih sredstev v višini do 293.398,83 EUR za sofinanciranje iz ukrepa 322 - Obnova in razvoj vasi. Tožeča stranka je nato 2. 10. 2014 vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev. Tožena stranka se pri svoji odločitvi sklicuje na določilo prvega odstavka 120. člena Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007 - 2013 v letih 2011 - 2013 (v nadaljevanju Uredba PRP), ki določa, da vlagatelj pred datumom začetka upravičenosti stroškov ne sme začeti z deli, niti prevzeti nobenih obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev (sklenitev katerekoli pogodbe, naročanje materiala, opreme, storitev ali del; zbiranje ponudb se ne šteje kot prevzem obveznosti, s tem da dobavitelj oziroma izvajalec ne sme biti izbran pred začetkom datuma upravičenosti). Tožena stranka je ugotovila, da je tožeča stranka dne 5. 7. 2013 izdala odločitev o oddaji javnega naročila ter sklep o izbiri ponudnika, torej pred izdajo odločbe o pravici do sredstev, to je pred 23. 8. 2013. Tožena stranka je dala tožeči stranki priložnost, da se do tega izjavi in le ta je navedla, da še ni sprejela nobenih obveznosti do izvajalca del, s čimer se tožena stranka strinja, vendar pa 120. člen Uredbe PRP ne opredeljuje samo, da vlagatelj ne sme prevzeti nobenih obveznosti, ampak tudi, da izvajalec ne sme biti niti izbran. V obravnavanem primeru pa je bil izbran kot najugodnejši ponudnik A. d.d. dne 5. 7. 2013, kar je pred izdajo odločbe o pravici do sredstev.

2Tožeča stranka v tožbi navaja, da si je v svoji razpisni dokumentaciji ravno zaradi zadostitev pogojem iz določil Uredbe PRP pridržala pravico, da odstopi od izvedbe javnega naročila ne da bi sklenila pogodbo o izvedbi javnega naročila. S pogoji razpisne dokumentacije so bili ponudniki seznanjeni. Tako je tožeča stranka dejansko izvajala postopek javnega naročila pod pogojem dodeljenih sredstev s strani tožene stranke ter ni prevzela obveznosti do nobenega ponudnika. Po prejemu ponudb je dne 5. 7. 2013 izdala odločitev o oddaji javnega naročila, ki pa je zaradi pogojev, določenih v razpisni dokumentaciji, ni zavezovala k sklenitvi pogodbe in s tem izbire izvajalca. Iz vsega tega izhaja, da je bil ves postopek javnega naročila voden tako, da si je tožeča stranka v katerikoli fazi do sklenitve pogodbe pridržala pravico, da lahko brez kakršnikoli obveznosti do ponudnikov odstopi od izvedbe javnega naročila. Šele ko je bila izdana odločba o pravici do sredstev, je s podjetjem A. d.d. sklenila pogodbo. Nadalje tožeča stranka še navaja, da je tožena stranka izdala odločbo šele več kot štiri mesece po tem, ko je prejela popolno vlogo, s čimer je bilo kršeno določilo 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Zaradi tega je tožeča stranka tudi začela s postopkom javnega naročanja, saj je pričakovala, da bo odločba izdana v zakonskem roku. Razen tega tožeča stranka še navaja, da tožena stranka svoje odločitve ne more utemeljiti na podlagi akta, ki nima narave pravnega predpisa, zahteve iz razpisne dokumentacije pa predstavljajo zgolj akt poslovanja, ne pa tudi abstraktnega in splošnega pravnega akta, torej predpisa. Odločitev tožene stranke temelji na razpisnih pogojih v javnem razpisu, ki nima narave predpisa. Sicer pa tožena stranka sama v obrazložitvi odločbe priznava, da tožeča stranka do izdaje odločitve o pravici do sredstev ni sprejela nobenih obveznosti. Tožeča stranka je sklenila pogodbo o izvedbi javnega naročila šele 3. 9. 2013, po 15. členu Obligacijskega zakonika pa obveznost nastane šele s sklenitvijo pogodbe. Sicer pa tudi če bi tožeča stranka res prevzela obveznosti na račun dodeljenih sredstev pred izdajo odločbe o pravici do sredstev, s tem nikakor ne bi kršila te odločbe, saj izrek te odločbe takih pogojev ali omejitev ne vsebuje. Tožena stranka pa pri preverjanju pravilnosti zahtevka za izplačilo sredstev tudi ne more posegati v že pravnomočno zaključen postopek odločanja o dodelitvi sredstev.

3Nadalje tožeča stranka opozarja tudi na to, da izpodbijana odločba temelji na nacionalni uredbi in javnem razpisu, ta uredba pa določa strožje pogoje, kot jo določa Uredba sveta (ES) številka 1698/2005 z dne 20. 9. 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP). Ta uredba v prvem odstavku 71. člena določa, da pride izdatek v poštev za prispevek EKSRP, če ustrezno pomoč dejansko izplača plačilna agencija med 1. januarjem 2007 in 31. decembrom 2015. Sofinancirane dejavnosti se ne smejo zaključiti pred datumom začetka upravičenosti do pomoči. Po uporabi navedene določbe Uredbe Sveta (ES) številka 1698/2005 je pravno nerelevantno dejstvo, ali je tožeča stranka izbrala izvajalca del oziroma prevzela obveznosti pred izdajo odločbe o pravici do sredstev. V skladu s temeljnim načelom supremacije prava skupnosti pred nacionalnim pravom članice in skladno z doktrino neposrednega učinka predpisov mora upravno sodišče odkloniti uporabo nacionalne uredbe v delu, kjer ta določa strožje pogoje, kot veljajo v uredbi EU. Če pa upravno sodišče izraža dvom v razlago prava EU, pa naj postavi predhodno vprašanje Sodišču Evropske unije in sicer, ali je dopustno določilo prvega odstavka 71. člena Uredbe Sveta (ES) 1698/2005 razlagati tako, da se lahko pogoji za upravičenost določijo v nacionalnem pravu ali javnem razpisu strožje, kot so določeni v uredbi EU. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje toženi stranki, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tretji odstavek 71. člena Uredbe 1698/2005/ES določa, da se pravila o upravičenosti izdatkov določijo na nacionalni ravni ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so bili v tej uredbi določeni za nekatere ukrepe za razvoj podeželja. Torej zakonodaja EU nalaga državam članicam določitev podrobnejših pravil o upravičenosti izdatkov. Republika Slovenija je tako določila, da vlagatelj pred datumom začetka upravičenosti stroškov ne sme začeti z deli niti prevzeti nobenih obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev. V prvem odstavku 120. člena Uredbe PRP so taksativno določena ravnanja vlagatelja, ki jih vlagatelj ne sme izvršiti. Izbira izvajalca pred datumom začetka upravičenosti stroškov je izrecno prepovedana. Pri tem se tožena stranka sklicuje na odločitev Upravnega sodišča RS, zunanjega oddelka v Celju v zadevi opr. št. IV U 101/2014. Glede tožbenih očitkov o prekoračitvi inštrukcijskega roka za izdajo odločbe pa tožena stranka navaja, da ta rok predstavlja samo navodilo organu, naj v določenem času opravi procesno dejanje, to je izda odločbo. Tožena stranka tudi zavrača tožbeno navedbo, češ da izpodbijana odločba temelji na aktu, ki nima narave pravnega akta, to je javnem razpisu. Ta odločba temelji tudi na določbah 56. člena Zakona o kmetijstvu ter 81. in 120. člena Uredbe PRP, ki predstavlja materialnopravno podlago za odločitev tožene stranke. Neutemeljeno je tudi sklicevanje na to, da v izreku odločbe o pravici do sredstev niso navedeni pogoji v zvezi z upravičenostjo stroškov. Pogoji za izplačilo sredstev so namreč določeni v predpisih, to je v Zakonu o kmetijstvu in Uredbi PRP, ter v javnem razpisu. Navedbe, da so v javnem razpisu določeni strožji pogoji kot v Uredbi 1698/2005/ES, so nerelevatne, saj tretji odstavek 71. člena te uredbe določa, da se pravila upravičenosti izdatkov določijo na nacionalni ravni. Ker pa o vprašanju, ki je predmet spora, še ni vzpostavljena sodna praksa Sodišča EU, tudi tožena stranka predlaga, naj sodišče postopek prekine in postavi predhodno vprašanje Sodišču EU, ali je 71. člen Uredbe 1698/2005/ES v nasprotju z nacionalno ureditvijo, po kateri se zavrne zahtevek za izplačilo, če je dobavitelj oziroma izvajalec izbran pred odobritvijo vloge za podporo. Sicer pa tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

K točki I izreka:

5Tožba je utemeljena.

6V obravnavani zadevi je med stranka sporno vprašanje, ali je tožena stranka ravnala pravilno, ko je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevek tožeče stranke za izplačilo sredstev v višini 242.098,82 EUR. Med strankama je sporno vprašanje, ali je tožeča stranka ravnala pravilno, ko je izbrala izvajalca pred začetkom datuma upravičenosti do sredstev, kar je po mnenju tožene stranke v nasprotju s prvim odstavkom 120. člena Uredbe PRP.

7Prvi odstavek 120. člena Uredbe PRP določa, da vlagatelj pred datumom začetka upravičenosti stroškov ne sme začeti z deli, niti prevzeti nobenih obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev. V tem odstavku so v oklepaju našteti primeri, ki naj bi pomenili prevzemanje obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev. Med temi primeri je tudi ta, da je dobavitelj oziroma izvajalec izbran pred začetkom datuma upravičenosti. Ker je bil v obravnavani zadevi izvajalec izbran pred začetkom datuma upravičenosti, je bil zahtevek za izplačilo sredstev zavrnjen. Vendar pa je po mnenju sodišča tožena stranka napačno izhajala zgolj iz jezikovne razlage besedila prvega odstavka 120. člena Uredbe PRP, kjer je izbor izvajalca oziroma dobavitelja res naveden kot eden primerov, ko naj bi vlagatelj sprejel obveznost na račun morebitnih dodeljenih sredstev. Po mnenju sodišča je treba izhajati iz tega, kaj je namen določila prvega odstavka 120. člena citirane uredbe. To določilo izrecno določa, da vlagatelj ne sme začeti z deli pred datumom začetka upravičenosti stroškov in to ni sporno. Nadalje je namen tega določila tudi v tem, da vlagatelj ne sme prevzeti obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev. To, ali je vlagatelj s tem, ko je izvajalca izbral pred začetkom datuma upravičenosti, že sprejel tudi obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev, pa je treba razlagati glede na okoliščine vsakega posameznega primera.

8V obravnavani zadevi tožeča stranka s tem, ko je že pred odločitvijo upravičenosti do sredstev izbrala izvajalca, po mnenju sodišča ni prevzela obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev, kar izhaja tudi iz priložene razpisne dokumentacije tožeče stranke. Na strani 10 te dokumentacije je pod točko 3.2 navedeno, da Občina ... izrecno opozarja ponudnika, da če bo ponujena vrednost presegla finančna sredstva, ki jih ima naročnik na razpolago in predvideno ceno investicije, oziroma če naročnik ne bo pridobil ustreznega sofinanciranja iz evropskih skladov oziroma ustrezne višine sofinanciranja, si pridržuje pravico do zmanjšanja obsega razpisanih del glede na razpoložljiva finančna sredstva ali celo do zavrnitve vseh ponudb ali odstopiti od pogodbe in izvedbe javnega naročila zaradi finančnih ali drugih razlogov. Nadalje je navedeno, da bo pogodba sklenjena z odložilnim pogojem in da je realizirana samo v primeru, če bo Občina ... zagotovila ustrezno sofinanciranje iz evropskih skladov. Nadalje je še navedeno, da lahko naročnik kadarkoli pred odpiranjem ponudb ustavi postopek javnega naročanja, da lahko v vseh fazah postopka po preteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe, da lahko po sprejemu odločitve o oddaji naročila pa do sklenitve pogodbe odstopi od izvedbe javnega naročila. Pri navajanju teh pogojev se tožeča stranka sklicuje na določilo 80. člena Zakona o javnem naročanju. Navedeno je tudi, da naročnik ne odgovarja za morebitno posredno ali neposredno škodo, ki bi nastala ponudnikom z zavrnitvijo ponudbe. Iz povzetka besedila iz razpisne dokumentacije torej nedvoumno izhaja, da je tožeča stranka ravnala v skladu z namenom prvega odstavka 120. člena Uredbe PRP, ki je v tem, da se ne prevzame nobene obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev in glede na tako besedilo javnega razpisa s tem, ko je izbrala izvajalca še pred datumom začetka upravičenosti do stroškov, ni prevzela nobenih obveznosti. Sodišče meni, da je treba izbor izvajalca pred začetkom datuma upravičenosti upoštevati kot razlog za zavrnitev vloge v tistih primerih, ko tak izbor tudi dejansko pomeni prevzem obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev.

9Sodišče je nadalje presojalo tudi tožbeni ugovor, da je Uredba sveta (ES) 1698/2005 neposredno uporabljiva in da velja načelo supremacije prava skupnosti nad nacionalnim pravom ter da ima neposredni učinek. V prvem odstavku 71. člena Uredbe Sveta (ES) 1698/2005 je določeno, da pride brez poseganja v člen 39(1) Uredbe (ES) številka 1290/2005 izdatek v poštev za prispevek EKSRP, če ustrezno pomoč dejansko izplača plačilna agencija med 1. januarjem 2007 in 31. decembrom 2015. Sofinancirane dejavnosti se ne smejo zaključiti pred datumom začetka upravičenosti do pomoči. Sodišče s tem v zvezi meni, da če se sofinancirane dejavnosti ne smejo zaključiti pred datumom začetka upravičenosti do pomoči, da iz tega besedila logično izhaja, da pa se lahko izvajajo pred začetkom upravičenosti do pomoči, le zaključiti se ne smejo pred tem datumom. Uredba PRP pa v prvem odstavku 120. člena ne samo da prepoveduje, da se pred datumom začetka upravičenosti stroškov ne sme začeti z deli, ampak se tudi ne sme prevzeti nobenih obveznosti in če se izhaja iz zgolj iz jezikovne razlage, izvajalec tudi ne bi smel biti izbran pred začetkom datuma upravičenosti, kot se to očita v obravnavani zadevi. Citirana določa Uredbe sveta (ES) 1698/2005 torej zgolj omejuje zaključek dejavnosti, ki se sofinancira. Torej je utemeljen očitek, da nacionalna uredba, na katerih temelji izpodbijana odločba, določa strožje pogoje kot pa Uredba Sveta (ES) številka 1698/2005. Tretji odstavek 71. člena Uredbe Sveta (ES) 1698/2005 pa, čeprav določa, da se pravila o upravičenosti določijo na nacionalni ravni, pa vseeno ne daje podlage za to, da bi se lahko na nacionalni ravni določili tudi strožji pogoji, kot so določeni v prvem odstavku 71. člena te uredbe. Glede na to, da je ta uredba v celoti zavezujoča in da se neposredno uporablja v vseh državah članicah, bi morala tožena stranka ob ugotovljenem neskladju nacionalnih predpisov z navedeno uredbo pri odločanju v obravnavani zadevi uporabiti relevantne določbe Uredbe Sveta (ES) 1698/2005.

10Glede na vse navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Tožena stranka bo morala v ponovljenem postopku upoštevati stališče sodišča, ko gre za uporabo materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

K točki II izreka:

11Ker je sodišče tožbi ugodilo in je tožeča stranka zahtevala povrnitev stroškov postopka ter je izpodbijani akt odpravilo, je prisodilo, da mora tožena stranka tožeči stranki skladno z določilom tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedenim določilom se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Določilo drugega odstavka 3. člena tega pravilnika določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR.