UPRS sodba I U 1606/2013

Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33114-2044/2012/3 z dne 12. 4. 2013 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev programa razvoja podeželja, sofinanciranega iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, ukrep Pomoč mladim prevzemnikov kmetij za leto 2012. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da javni razpis za ukrep 112: Pomoč mladim prevzemnikom kmetij za leto 2012 (v nadaljevanju JR) v poglavju 4.4. „Pogoji, ki jih mora izpolnjevati vlagatelj na dan oddaje vloge na javni razpis“, točka 4.4.12. določa, da mora biti skladno z 8. točko prvega odstavka 13. člena Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013 v letih 2011 do 2013 (v nadaljevanju Uredba PRP) prvi prevzem kmetije izveden največ 16 mesecev pred oddajo vloge na javni razpis. Tožnik je vlogo oddal 15. 12. 2012, vpis lastništva v zemljiško knjigo pa je bil izveden 7. 7. 2011. Glede na to je od vpisa lastništva prevzete kmetije v zemljiško knjigo do oddaje vloge na javni razpis minilo več kot 16 mesecev, zato tožnik ne izpolnjuje pogoja javnega razpisa.

Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je z odločbo z dne 9. 9. 2013 zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

Tožnik v tožbi navaja, da je bilo dejansko stanje nepravilno ugotovljeno. Po izpodbijani odločbi naj bi bil vpis lastništva prevzete kmetije izveden dne 7. 7. 2011, kar pa ne ustreza resničnemu dejanskemu stanju. Vpis v zemljiško knjigo je bil namreč izveden na podlagi pravnomočnega sklepa o vpisu lastninske pravice zemljiškoknjižnega sodišča z dne 28. 12. 2011. Dne 7. 7. 2011 je tožnik na sodišče le vložil zemljiškoknjižni predlog. Tožnik dalje navaja, da je organ v postopku tudi bistveno kršil pravila postopka, in sicer s tem, ko tožniku ni bila dana možnost, da se izjavi o odločilnih dejstvih in okoliščinah. Zaradi navedenih kršitev je bilo nepravilno uporabljeno tudi materialno pravo. Uredba PRP sicer določa, da mora biti prvi prevzem kmetije izveden največ 16 mesecev pred oddajo vloge na javni razpis, vendar je določeno tudi, da se kot prevzem kmetije šteje vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo, ta pa se v skladu z Zakonom o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) izvede šele z dnem pravnomočnosti sklepa o vpisu lastninske pravice, kar bi organ pri odločanju moral upoštevati. Tudi razpisna dokumentacija je izrecno zahtevala, da mora vlagatelj priložiti sklep o vpisu lastnine v zemljiško knjigo. Tožnik se v nadaljevanju sklicuje še na 9. in 15. točko prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP ter navaja, da je določba točke 4.4.10. JR nezakonita. Nezakonita pa je tudi določba razpisne dokumentacije, ki določa, da se kot datum vpisa v zemljiško knjigo šteje datum predloga v zemljiško knjigo. Tožnik navaja, da v 6. točki prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP ni podlage za to, da se upoštevajo zemljiškoknjižna pravila o učinkovanju vpisa v zemljiško knjigo oziroma stvarnopravno pravilo učinkovanja pridobitve lastninske pravice. Vendar v JR, točka 4.4.10. in razpisni dokumentaciji to ni bilo upoštevano. S tem pa je bilo kršeno tudi pravo Evropske unije. Tožnik se pri tem sklicuje na Uredbo Komisije (ES) št. 1974/2006, in sicer prvi ter četrti odstavek 13. člena; v zvezi s slednjim navaja, da iz njega izhaja, da imajo države članice diskrecijsko pravico glede določitve trenutka začetka delovanja, kar je Republika Slovenija uredila s pravilom v 6. točki prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP kot trenutek vpisa v zemljiško knjigo. Vendar pa morajo države članice diskrecijsko pravico v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča EU izvrševati skladno s pravom EU. Tako je treba upoštevati načelo enakega obravnavanja, nacionalna ureditev pa tudi ne sme ovirati ciljev ukrepov skupne kmetijske politike. Tožnik dalje navaja, da je vse od leta 2007 dalje glede ukrepa 112 veljalo pravilo, da se kot prevzem kmetije šteje vpis v zemljiško knjigo, pri čemer pa je do zadnjih dveh javnih razpisov veljalo, da se kot ustrezno dokazilo o vpisu v zemljiško knjigo šteje tudi potrdilo o vložitvi predloga za vpis v zemljiško knjigo, v primeru če vpis še ni bil izveden in razviden iz zemljiške knjige. S kasnejšo spremembo dokazila kot obvezne priloge vlogi ter ob dinamiki objave javnih razpisov za ukrep 112 v zadnjih dveh letih je prišlo do situacije, ko je bilo večje število upravičencev, vključno s tožnikom neupravičeno de facto izključenih iz možnosti kandidiranja, čeprav so izpolnjevali morebitno ostale materialne pogoje za pridobitev sredstev. Navedeno pa pomeni različno obravnavno upravičencev, brez da bi bila taka obravnava objektivno utemeljena, kar je očitno neskladno s pravom EU. Tožnik se sklicuje tudi na sodbo Sodišča EU C-401/11 z dne 11. 4. 2013, 29. in 35. točko. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter prvostopenjskemu organu naloži, naj pravilno uporabi 6. točko prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP, tako da se v celoti odobrijo zaprošena nepovratna sredstva. Podrejeno tožnik predlaga, naj v zadevi odloči sodišče samo. Če pa sodišče ne bi sledilo tožnikovim navedbam glede razlage prava EU, tožnik predlaga, da sodišče prekine postopek in glede razlage prava EU, zlasti glede spoštovanja načela enakopravne obravnave postavi ustrezno vprašanje sodišču EU. Tožnik zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba je utemeljena.

V zadevi je sporno, ali je bila tožniku pravilno zavrnjena zahteva za dodelitev nepovratnih sredstev za ukrep 112 Pomoč mladim prevzemnikom kmetij za leto 2012.

Kot iz izpodbijane odločbe izhaja, je bila tožniku zahteva za dodelitev nepovratnih sredstev zavrnjena, ker je od vpisa lastništva prevzete kmetije v zemljiško knjigo do oddaje vloge na javni razpis preteklo več kot 16 mesecev, s čemer tožnik ni izpolnil pogoja točke 4.4.12. JR v zvezi z 8. točko prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP. Točka 4.4.12. JR določa, da mora biti skladno z 8. točko prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP prvi prevzem kmetije izveden največ 16 mesecev pred oddajo vloge na javni razpis, v točki 4.4.10. JR pa je navedeno, da se skladno s 6. točko prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP šteje kot prevzem kmetije vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo v skladu z ZZK-1.

Tudi po presoji sodišča tožnik pogoja po točki 4.4.12. JR v zvezi z 8. točko prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP ni izpolnil; vpis lastništva prevzete kmetije je bil namreč izveden dne 7. 7. 2011, tožnik pa je vlogo na JR oddal 15. 12. 2012 (pretek časa znaša preko 17 mesecev). Vendar pa tožnik meni, da mu je bila kršena pravica enakega obravnavanja v postopku, ker brez da bi mogel na to vplivati, ni uspel izpolniti spornega razpisnega pogoja, da je bil prvi prevzem kmetije izveden največ 16 mesecev pred oddajo vloge na javni razpis, ne pri razpisu za leto 2011 in ne pri razpisu za leto 2012. V navedenem, da tožnik brez vpliva na to ni oziroma ne bi mogel uspešno kandidirati na razpisih za ukrep 112 za leti 2011 in 2012, sodišče tožniku pritrjuje; iz spisne dokumentacije namreč izhaja, da je bil sklep o vpisu lastninske pravice za prevzeto kmetijo izdan 28. 12. 2011 – ta sklep pa je bil določen kot obvezna priloga k prijavi na javni razpis za leto 2011 - kar pomeni, da se tožnik na javni razpis za ukrep 112 za leto 2011 ni mogel prijaviti, ker je bil ta razpis (po podatkih na spletni strani prvostopenjskega organa) zaprt (že) 23. 11. 2011, JR za leto 2012 pa je bil odprt (šele) od 30. 11. 2012 (do 4. 1. 2013). Obdobje od 7. 7. 2011 (s pravnim učinkom na ta dan je bila vpisana lastninska pravica na kmetiji na tožnika) do 30. 11. 2012 (odprtja JR za leto 2012) pa znaša več kot 16 mesecev.

Glede navedenega pogoja v 8. točki prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP sodišče po povedanem ugotavlja, da njegovo izpolnjevanje ni v celoti v vplivni sferi prijavitelja na javni razpis, pač pa ima na to, ali bo prijavitelj uspel - pod enakimi pogoji z drugimi prevzemniki kmetij, ki izpolnjujejo pogoje iz 22. člena Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 in druge predpisane pogoje - kandidirati na javnem razpisu, vpliv tudi trajanje zemljiškoknjižnega postopka (od vložitve predloga za vpis lastninske pravice na kmetiji v zemljiško knjigo do izdaje sklepa o vpisu) in dinamika objavljanja javnih razpisov za ukrep 112.

Temeljna pravna podlaga za dodeljevanje sredstev iz naslova ukrepa Pomoč mladim prevzemnikom kmetij izhaja iz Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005, ki za celotno Evropsko unijo določa enoten okvir dodeljevanja sredstev iz tega naslova. Ta v 22. členu določa splošne materialne pogoje za dodelitev pomoči mladim prevzemnikom kmetij, in sicer da se podpora dodeli osebam, ki: (a) so mlajše od 40 let in prvič kot nosilci kmetijskega gospodarstva prevzemajo kmetijsko gospodarstvo; (b) imajo ustrezna poklicna strokovna znanja in so ustrezno usposobljene; (c) predložijo poslovni načrt o razvoju njihovih kmetijskih dejavnosti. Uredba Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. 12. 2006 pa določa podrobna pravila za izvajanje prej navedene Uredbe Sveta (1. uvodna določba). V 8. uvodni določbi navedena Uredba Komisije določa – v zvezi z ukrepom pomoči mladim kmetom – da bi bilo treba določiti, kdaj morajo biti ti pogoji izpolnjeni, vključno z obdobjem, ki ga lahko države članice zagotovijo določenim upravičencem, da poskrbijo za izpolnitev pogojev poklicnega znanja in sposobnosti; ker je pogoj za podporo mladim kmetom predložitev poslovnega načrta, bi bilo treba določiti podrobna pravila v zvezi s poslovnim načrtom in spoštovanjem njegovih določil s strani mladih kmetov. V 13. členu nato podrobneje določa pravila za izvajanje ukrepa, v Prilogi II pa so v točki 5.3.1.1.2 Začetek delovanja mladih kmetov našteti podatki, ki jih morajo vsebovati programi razvoja podeželja: - opredelitev pojma „začetek delovanja“; - določbe v zvezi s poslovnim načrtom; - določbe v zvezi z doseganjem zahtev glede usposobljenosti; - znesek podpore in izbira plačila. Na navedenih podlagah je v Uredbi PRP ukrep 112 podrobneje urejen v členih 11 do 15, in v tem okviru je v 13. členu, v 6. točki prvega odstavka določeno, da se kot prevzem kmetije šteje vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo, v 8. točki pa je določen sporni pogoj, da mora biti prvi prevzem kmetije izveden največ 16 mesecev pred oddajo vloge na javni razpis. Ob pogoju v 6. točki prvega odstavka13. člena Uredbe PRP, da se kot prevzem kmetije šteje vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo (in tudi ob upoštevanju točke 4.4.10 JR, ki razlago te določbe opira na ureditev ZZK-1 o začetku učinkovanja vpisa pravic v zemljiški knjigi), je določbo 8. točke prvega odstavka 13. člena te uredbe tudi po mnenju sodišča treba razlagati v pomenu, kot sta jo razlagala upravna organa, in sicer da od dne, ko prične učinkovati vpis lastninske pravice na kmetiji v zemljiško knjigo (to je dan vložitve zemljiškoknjižnega predloga, za katerega sodišče v postopku preizkusa ugotovi, da daje podlago za vpis pravice ter o tem izda sklep o vpisu), do dne oddaje vloge na javni razpis ne sme preteči več kot 16 mesecev.

V zvezi z navedenim sodišče dodaja, da iz ustaljene sodne prakse Sodišča EU izhaja, da države članice lahko sprejemajo ukrepe za izvajanje uredb (čeprav imajo te zaradi svoje narave in vloge v sistemu prava EU v nacionalnih pravnih redih praviloma neposredni učinek ter ni potrebno, da bi morali nacionalni organi sprejeti ukrepe za izvajanje), če ti ne ovirajo njene neposredne uporabljivosti, če ne prikrivajo značilnosti pravnega akta EU in če določajo natančno izvajanje diskrecijske pravice, ki jim jo podeljuje uredba, vse v mejah teh določb.

Za ugotovitev, ali je nacionalna določba Uredbe PRP (13. člena, 8. točke prvega odstavka) za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 skladna s pravom EU, je treba ob upoštevnih določbah navedene Uredbe Sveta, ki se razlagajo glede na cilje te uredbe, preveriti, ali prepovedujejo, nalagajo ali dopuščajo državam članicam sprejemanje nekaterih ukrepov za izvajanje in ali ukrep spada v okvir diskrecijske pravice, priznane vsaki državi članici. Glede ciljev, ki se uresničujejo, pa iz uvodne določbe 16 (po kateri zagotavljanje posebnih ugodnosti mladim lahko olajša zagon njihove dejavnosti in kasnejše strukturno prilagajanje njihovih gospodarstev; pomoč za zagon mora biti pogojena s pripravo poslovnega načrta, ki je instrument, s katerim se čez čas zagotovi razvoj dejavnosti novih kmetijskih gospodarstev) in členov 1, 4 in 20 a izhaja, da se z uredbo skuša olajšati zagon dejavnosti mladih kmetov in po zagonu dejavnosti strukturno prilagajanje kmetijskega gospodarstva, med drugim za izboljšanje konkurenčnosti kmetijskega sektorja in zagotovitev trajnostnega razvoja podeželskih območij, ob izpolnjenih pogojih iz 22. člena te uredbe (ki jih sodišče povzema v 10. točki obrazložitve). Izključitev mladih kmetov, ki na kmetijskem gospodarstvu pričnejo opravljati dejavnost, iz kroga potencialnih upravičencev do pomoči le zato, ker je od prevzema kmetije preteklo več kot 16 mesecev, tako ni združljiva z zgoraj navedenimi cilji, ki se uresničujejo z Uredbo Sveta (ES) št. 1698/2005 (gre za vsebinsko nezdružljivost, ob tem ko sicer podlaga za izvedbeni predpis je dana, kot že navedeno, v Uredbi Komisije (ES) št. 1974/2006).

V primeru nasprotja med pravom EU in pravom države članice pa mora prevladati pravo EU – to po načelu primarnosti prava EU, ki ga je razvilo v svoji praksi Sodišče EU. Kar pomeni, da je v obravnavni zadevi določbo 8. točke prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP treba pri odločanju izključiti, ker nasprotuje ureditvi pogojev za podporo za ukrep 112 v Uredbi Sveta (ES) št. 1698/2005 ter uresničitvi ciljev, določenih s to uredbo. Uredba pa je sicer po določbi drugega odstavka 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU) splošne pravni akt, ki je v celoti zavezujoč in ki se neposredno uporablja v državah članicah. Zadeve glede na drugi odstavek 2. člena PDEU tudi ne spremeni okoliščina, da gre na področju kmetijstva za deljeno pristojnost med EU in državami članicami (4. člen PDEU).

Poleg tega se z uporabo določbe 8. točke prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP v povezavi z drugimi določbami te uredbe, predvsem 6. točke tega odstavka, po presoji sodišča, kot očita tudi tožnik, krši ustavno načelo enakega obravnavanja, ob tem ko se prijavitelje na javni razpis obravnava neenako brez stvarno utemeljenega razloga (glede na kriterij, ki po že navedenem ni razumen). Kot že navedeno v 9. točki obrazložitve, pa sporni pogoj, določen v 8. točki prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP, tudi ni v celoti v sferi prijavitelja, tako da bi ta mogel vplivati na njegovo izpolnjevanje, prijavitelja pa ob neizpolnjevanju dokončno izključi iz kroga možnih upravičencev do pomoči.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker v postopku ni bilo pravilno uporabljeno materialno pravo, in izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega odstavka tega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Po četrtem odstavku 64. člena ZUS-1 je organ v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje glede uporabe materialnega prava, kot izhaja iz te sodbe.

O stroških postopka pa je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožniku priznalo povrnitev stroškov na podlagi prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.