UPRS sodba III U 279/2014

Tožba se zavrne.

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta - letne kuhinje na parceli številka 3351 k.o. A. V obrazložitvi odločbe navaja, da sta tožnika vložila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta, navaja, kaj sta k vlogi priložila, in pojasnjuje, da je v času vložitve vloge veljala Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost (v nadaljevanju Uredba), po kateri so bili nezahtevni objekti tudi objekti za lastne potrebe, med katere je bila uvrščena tudi uta oziroma senčnica, to je enoetažna, pritlična, navadno lesena, delno odprta stavba, katere streha je hkrati strop nad prostorom z bruto površino največ 15 m2 in višino najvišje točke največ 3 m, merjeno od najnižje točke objekta. Dne 18. 3. 2013 sta tožnika vložila spremembo vloge, v kateri sta navedla, da prilagata spremenjeno dokumentacijo za novo gradnjo letne kuhinje na parcelni številki 3351 k.o. A., pripravljeno v skladu z novo Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost. V prilogi 2 Uredbe je bila v točki 1 razvrščena tudi letna kuhinja kot enostaven objekt, površine do vključno 30 m2. Po vloženi spremembi vloge pa je bila dne 20. 3. 2013 objavljena sprememba nove Uredbe, ki v 2. členu določa, da se priloga 2 nadomesti z novo prilogo 2. Iz 2. točke nove priloge 2 izhaja, da je med drugim tudi letna kuhinja, površine do vključno 20 m2, enostaven objekt, medtem ko je objekt površine nad 20 m2 do vključno 50 m2 nezahteven objekt. Dne 1. 7. 2013 je bila vloga zopet dopolnjena, v dopisu pa sta tožnika navedla, da prosita za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo že izvedenega objekta, za legalizacijo. Dalje sta navedla, da je Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor ustavil inšpekcijski postopek in prosita za odlog odločanja o zadevi, dokler se upravni organ ne seznani z novimi dejstvi, ki so pomembna za postopek izdaje gradbenega dovoljenja in odločanja o plačilu za degradacijo in uzurpacijo prostora. Navedla sta, da sta v vlogi z dne 18. 3. 2013 zaprosila upravni organ, da odloča v skladu z novo Uredbo, ki je njun objekt obravnavala kot enostaven objekt, za katerega ni potrebno gradbeno dovoljenje.

Prvostopenjski organ se pri svoji odločitvi sklicuje na prvi odstavek 74.c člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ki določa pogoje za gradnjo nezahtevnega objekta. Letna kuhinja tožnikov spada med nezahtevne objekte glede na 2. točko priloge 2 Uredbe, saj gre za objekt površine nad 20 m2 pa do vključno 50 m2, v konkretnem primeru je bruto tlorisna površina 23,18 m2. Prvostopenjski organ je po uradni dolžnosti pridobil od Občine Izola podatek o tem, kateri prostorski akt velja za obravnavano lokacijo. Območje, v katerem se nahaja obravnavana parcela, ureja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih Mesto za ureditveno območje S 4/1 - stanovanjsko območje Jagodje v Izoli. V 9. členu tega odloka je med drugim določeno, da se lahko dograjuje vrstne hiše le v minimalnem obsegu tako, da to bistveno ne spreminja oblikovne in funkcionalne zasnove ter pozidljivost pripadajočih zemljišč in zunanje ureditve. Ob tem je treba upoštevati, da so širitve omejene z odmiki od parcelnih meja (minimalno 4 m). V obravnavnem primeru je odmik letne kuhinje od parc. št. 3352 k.o. A. manjši od 4 m in sicer le 1,5 m, za kar pa tožnika nista predložila soglasja lastnikov sosednjega zemljišča, zaradi česar ni izpolnjen eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta in sicer iz 2. alineje prvega odstavka 74.c člena ZGO-1, kar pomeni, da obravnavana gradnja ni skladna s prostorskim aktom in je bila zato zahteva zavrnjena. Nadalje prvostopenjski organ še pojasnjuje, da je sicer res v krajšem obdobju Uredba gradnjo uvrščala med enostavne objekte, vendar pa se po pravilih upravno sodne prakse za odločanje uporablja pravilo predpisa, ki velja v času odločanja. Torej gre v konkretnem primeru za nezahteven objekt in ne za enostaven objekt, za katerega pa niso izpolnjeni vsi pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja.

Tožnika sta se zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

Tožnika v tožbi navajata, da je izpodbijana odločba v nasprotju z drugo pravnomočno odločbo in sicer Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor, ki je dne 17. 5. 2013 izdal odločbo v zadevi gradnje njunega objekta in sicer, da se postopek ustavi, ker je v skladu z novo Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje objekt kategoriziran kot enostavni objekt, za katerega ni potrebno gradbeno dovoljenje in zato ni več pravne osnove za inšpekcijski postopek. Torej bi morala biti zahteva zavržena, ker je bil objekt v trenutku veljavnosti sporne uredbe legaliziran in gradbeno dovoljenje ni potrebno. Stranka je med postopkom pridobila možnost sklicevati se na novo ureditev, ki določa, da se lahko uporabi tudi za nazaj, če je ureditev ugodnejša za investitorja. Predmetni objekt je bil najprej opredeljen kot manj zahteven objekt, po uveljavitvi nove Uredbe pa tovrstni objekt ustreza objektom, za katere ni potrebno gradbeno dovoljenje. Po prostorskem aktu za področje Jagodje izrecno ni določeno, kolikšen mora biti odmik od soseda. Tožnika se sklicujeta na 1. alinejo prvega odstavka 8. člena Uredbe, ki določa, da morajo biti najbolj izpostavljeni deli objekta od meje sosednjega zemljišča odmaknjeni za polovico svoje višine, pri vkopanih objektih najmanj 1,5 m. S predpisom, čeprav je bil pozneje spremenjen, je bila gradnja legalizirana, saj gradbenega dovoljenja sploh nista več potrebovala, in je ustavno pravno nevzdržno stališče, da kasnejši strožji pogoji v predpisu vplivajo na pridobljeno pravico. Menita, da gre za kršitev 155. člena ustave. Sklicujeta se na to, da je do tega prišlo, ker upravni organ ni odločil nemudoma, temveč po spremembi ureditve. Inšpekcijska odločba, da se ustavi postopek za rušitev, je legalizacijo upoštevala in je postala materialno pravnomočna, materialno pravnomočna odločba pa veže stranko in organ. Tožnika predlagata, naj se ugotovi, da je prvostopenjski organ posegel v ustavno pravico iz 155. člena ustave ter da naj se obe odločbi odpravita in upravni postopek ustavi.

Tožena stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

Prizadete stranke na tožbo niso odgovorile.

Tožba ni utemeljena.

V obravnavani zadevi je prvenstveno sporno vprašanje, ali gre pri gradnji za enostaven objekt ali za nezahteven objekt. Skladno z 3.a členom ZGO-1 se namreč lahko začne gradnja enostavnega objekta brez gradbenega dovoljenja, medtem ko je v 74.c členu ZGO-1 določen postopek izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta. Sodišče ugotavlja, da ni sporno, da je v času vložitve vloge dne 18. 1. 2013 sporni objekt veljal za nezahteven objekt, torej za tak, za katerega je potrebno gradbeno dovoljenje. V Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, ki je bila objavljena v Uradnem listu RS št. 18/2013 z dne 1. 3. 2013 in je začela veljati 8 dan po objavi v Uradnem listu, se je tak objekt, kot je letna kuhinja tožnikov, sicer res uvrščal med enostavne objekte, saj zajema površino do vključno 30 m2. Vendar pa je že 21. 3. 2013 začela veljati sprememba Uredbe, po kateri se letna kuhinja šteje za enostaven objekt le, če je površina do vključno 20 m2, ker pa je površina letne kuhinje tožnikov večja, ne gre več za enostaven, ampak za nezahteven objekt in zato je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je njuno gradnjo obravnaval kot nezahteven objekt, saj je bila izpodbijana odločba izdana po tem, ko je bila Uredba že spremenjena.

Skladno s 74.c členom ZGO-1 je eden od pogojev, da pristojni upravni organ za gradbene zadeve izda gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta, med drugim tudi ta, da je nameravana gradnja skladna s prostorskim aktom (2. alineja prvega odstavka 74.c člena ZGO-1). Prostorski akt je v konkretnem primeru Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih Mesto za ureditveno območje S 4/1 - stanovanjsko območje Jagodje v Izoli. Odlok v 9. členu določa, da je pri dograjevanju potrebno upoštevati, da so širitve omejene z odmiki od parcelnih meja (minimalno 4 metre) in z drugimi splošnimi pogoji tega odloka (drugi odstavek 9. člena). Pri individualnih objektih so odmiki lahko tudi manjši ali taki, da se sosednje objekte medsebojno poveže v niz, vendar si v tem primeru poleg splošnih pogojev mora investitor pridobiti tudi soglasje sosednjega lastnika ter zagotoviti, gradbeno tehnično, funkcionalno in oblikovno skladnost posegov na objektih in njihovi zunanji ureditvi (tretji odstavek 9. člena omenjenega odloka). V primeru tožnikov pa je odmik letne kuhinje od parcele številka 3352 k.o. A. manjši od 4 metrov in sicer le 1,5 metra, za kar pa bi tožnika potrebovala soglasje lastnikov sosednjega zemljišča, to je B.B. in C.C., tega soglasja pa nista predložila in tako objekt ne izpolnjuje vseh pogojev iz prvega odstavka 74.c člena ZGO-1, da bi lahko prvostopenjski organ izdal gradbeno dovoljenje. Iz navedenega razloga je odločitev prvostopenjskega organa pravilna.

Sodišče se ne strinja s tožbenimi navedbami, da naj bi bilo o isti stvari že odločeno s pravnomočno odločbo s tem, ko je Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor izdal odločbo, s katero je ustavil inšpekcijski postopek. Inšpekcijski nadzor oziroma inšpekcijski postopki in postopek izdaje gradbenega dovoljenja sta dva različna postopka, za katera sta pristojna različna organa in tako ni mogoče govoriti o tem, da bi bilo odločeno o isti stvari. Sodišče se strinja z navedbo drugostopenjskega organa, da je mogoče govoriti o isti upravni zadevi le takrat, ko organ odloča o isti pravici, obveznosti ali pravni koristi (istem zahtevku) istega subjekta in ne takrat, kadar teče postopek po uradni dolžnosti, kot je to v primeru izdanega sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka. Če bi bila zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja zavržena, kot omenjata tožnika v tožbi, bi bil učinek isti, torej v tem, da gradbenega dovoljenja ne bi pridobila.

Tožnika se nadalje v tožbi sklicujeta na to, da sta med postopkom že pridobila možnost sklicevati se na novo ureditev kategorizacije objektov po 8. 3. 2013. Vendar pa je s tem v zvezi potrebno upoštevati, da je že 21. 3. 2013 začela veljati sprememba uredbe, po kateri se je njun objekt ponovno štel za nezahteven in ne več za enostaven. Prvostopenjski organ je tako bil v situaciji, ko je bila zahteva vložena v času, ko je bil objekt nezahteven, potem je le za zelo kratek čas veljal za enostavnega in ob izdaje odločbe je zopet veljal za nezahtevnega. Torej je objekt tako v času vložitve vloge kot v času izdaje odločbe veljal za nezahtevnega, kar pomeni, da bi bilo zanj potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje. Če bi v času izdaje odločbe prvostopenjski organ izdal odločbo na podlagi neveljavne Uredbe, bi torej taka odločba temeljila na neveljavnem predpisu in bi bila nezakonita. To bi bilo v nasprotju z načelom zakonitosti, kot izhaja iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki določa, da organ v upravni zadevi odloča po zakonu. Čeprav ZUP izrecno ne določa, kateri zakon ali podzakonski predpis je treba glede na časovni vidik njegove veljavnosti uporabiti pri odločanju, pa je praviloma to zakon ali predpis, ki velja v času odločanja na prvi stopnji (Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2004, stran 64). Prvostopenjski organ ni imel nobene možnosti uporabiti novele Uredbe, ki je trajala le nekaj dni, saj le ta ni veljala niti v času vložitve vloge niti v času odločanja.

Sodišče ne sledi tožbeni navedbi, da prostorski akt za območje Jagodja izrecno ne določa, kolikšen mora biti odmik od soseda, saj je bilo že navedeno, da Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih Mesto za ureditveno območje S 4/1 - stanovanjsko območje Jagodje v Izoli v 9. členu zahteva, da mora biti odmik od parcelnih meja minimalno 4 metre, manj pa le ob soglasju lastnika sosednje parcele. Tožnika se tudi ne moreta sklicevati na 8. člen Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, ki je v 1. alineji prvega odstavka 8. člena sicer res določal pri vkopanih objektih najmanj 1,5 metrski odmik, saj je bil 8. člen z novelo Uredbe, objavljene v Uradnem listu RS št. 26/2013 črtan, izpodbijana odločba pa je bila izdana že po uveljavitvi te novele.

Sodišče se ne more strinjati s tožbeno trditvijo, da sta tožnika s predpisom, ki je bil pozneje spremenjen, pridobila pravico do legalizacije objekta, saj je bil predpis zopet pozneje, še pred izdajo odločbe, spremenjen tako, da je bilo potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje, ker se je njun objekt ponovno uvrščal med nezahtevne objekte. Sodišče se ne strinja s tem, da naj bi šlo za kršitev 155. člena ustave. Le ta določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj in da samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Po uredbi, ki je veljala v času vložitve vloge, sta za svoj objekt tožnika najprej gradbeno dovoljenje potrebovala, ker je veljal za nezahteven objekt, po tem ga zaradi nove uredbe kratek čas ne bi potrebovala, ker je veljal za enostaven objekt, potem pa je zaradi spremembe nove uredbe zopet začel veljati za nezahteven objekt. Tožnika pri tem nista pridobila še nobene pravice, tudi v času, ko je veljal zanju ugodnejši predpis, kajti za poseg v pridobljeno pravico bi šlo le takrat, če bi že pridobila gradbeno dovoljenje in bi jima bilo to odvzeto. Tako pa gradbenega dovoljenja sploh še nista pridobila.

Ker inšpekcijska odločba ne ureja iste zadeve kot izpodbijana zavrnilna odločba, kar je bilo že pojasnjeno v tej obrazložitvi, so brezpredmetne tudi tožbene navedbe, iz katerih smiselno izhaja, da je prvostopenjski organ posegel v pravnomočno urejeno razmerje.

Sodišče še pojasnjuje, da v tožbenem zahtevku tožnika hkrati zahtevata odpravo obeh odločb ter da naj se ugotovi, da je tožena stranka posegla v ustavno pravico iz 155. člena ustave. Sodišče pojasnjuje, da zahteva za ugotovitev posega v ustavno pravico v tem primeru ni mogoča, ker gre za redni upravni spor in ne za upravni spor zaradi varstva ustavnih pravic, zato je sodišče zadevo obravnavalo v rednem upravnem sporu. V konkretnem primeru gre namreč za izpodbijanje upravnih odločb, zoper katere je upravni spor mogoč po 2. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), medtem ko se upravni spor zaradi varstva ustavnih pravic lahko sproži le takrat, ko ni možno drugo sodno varstvo, torej tudi ne sodno varstvo v rednem upravnem sporu (4. člen ZUS-1).

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.