UPRS sodba I U 379/2013

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kmetijstvo in okolje, št. 33113-11/2012/2 z dne 31. 1. 2013, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.
II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 350,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.
III. Stroškovni zahtevek stranke z interesom A.A. se zavrne.

1Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (v nadaljevanju drugostopni organ) ugodilo pritožbi in odpravilo odločbo Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopni organ), št. 33113-151/2009-32 z dne 7. 6. 2012, ter odločilo, da stroški postopka niso bili zaznamovani. V obrazložitvi je drugostopni organ navedel, da je prvostopni organ v postopku ponovnega odločanja s svojo odločbo odločil, da mora A.A. (v tem upravnem sporu stranka z interesom) vrniti sredstva, ki jih je prejel na podlagi odločbe prvostopnega organa o pravici do sredstev št. 33113-151/2009/7 z dne 17. 8. 2009, v višini 47.333,83 EUR, na tam opredeljen način. Zoper citirano odločbo je stranka z interesom vložil pritožbo, za katero je drugostopni organ ugotovil, da je utemeljena. Uvodoma je povzel določbo 57. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), navedel, da bi v obravnavanem primeru moral prvostopni organ pred odločitvijo preveriti, ali je pritožnik vedel, da sporne dobave med družbama B. d.o.o. in C. d.o.o. v vrednosti 21.420,00 EUR niso bile opravljene in da posledično njemu izdan račun št. 52/10 z dne 17. 3. 2010 temelji na neresnični transakciji. Drugostopni organ je ugotovil, da je prvostopni organ napravil iz ugotovljenih dejstev napačen sklep glede dejanskega stanja, saj je vzrok za neverodostojnost računa neopravljena dobava med družbama C. d.o.o. in družbo B. d.o.o., iz spisovne dokumentacije pa ni razvidno, da bi pritožnik imel vpogled v poslovne evidence izdanih in prejetih računov ter dobavnic, na podlagi katerih bi lahko vedel oziroma moral vedeti, da storitev po tem računu ni bila opravljena. Iz podatkov spisa pa tudi izhaja, da so bila opravljena predplačila za dobavo, torej je bil traktor z dodatno opremo dejansko plačan, pritožnik pa traktor z dodatno opremo tudi poseduje.

2Tožnik je tožbo vložil iz razloga nepopolno in zmotno ugotovljenega dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava ter kršitve pravil postopka. Uvodoma je navedel, da vlaga tožbo kot zastopnik javnega interesa oziroma javne koristi, ker bi zatrjevana kršitev veljavne zakonodaje RS in evropske zakonodaje imela posledice ne le za proračun RS, temveč tudi negativne posledice na položaj RS v Evropski skupnosti in tudi na morebitno sankcioniranje Slovenije. Povzel je predpise, na podlagi katerih je vzpostavljen sistem o načinih ukrepanja in virih finančnih sredstev za vzpostavitev skupne ureditve kmetijskih trgov in posledično doseganje ciljev skupne kmetijske politike, vključno z nadzorom s strani države članice in Komisije. Opozoril je, da vsako neizpolnjevanje oziroma nespoštovanje akreditacijskih meril (na podlagi katerih se odloča o dodelitvi sredstev) vodi v finančno korekcijo ali celo odvzem akreditacije plačilne agencije v državi članici. S tem bi bilo onemogočeno izvajanje skupne kmetijske politike, s čimer bi bil prizadet javni interes. V konkretnem primeru, ko gre za izplačilo sredstev v korist stranke in v škodo javnega interesa (v širšem pomenu), pa tudi ni subjekta – razen tožnika –, ki bi lahko zahteval sodno presojo pravilnosti odločitve. V izpodbijani odločbi se je drugostopni organ postavil na stališče, da je treba uporabo 57. člena ZKme-1 oziroma dejstvo, da je stranka pridobila sredstva ''nezakonito, na podlagi lažnih podatkov ali lažnih izjav'', utemeljiti z namernim delovanjem stranke, s čemer se tožnik ne strinja. Za ugotovitev kršitev po mnenju tožnika namreč ni potrebno (v vsakem primeru) ugotavljati namernosti stranke, temveč je kršitev obveznosti mogoče ugotoviti tudi z objektivno preverljivimi dejstvi. Prvostopni organ se je v tej zadevi oprl na pravnomočno odločbo DURS, ki je javna listina (169. člen ZUP). Ni sporno, da je stranka z interesom sredstva pridobil nezakonito, kar pomeni neupravičenost celotnega zahtevka do sofinanciranja po prvem odstavku 31. člena Uredbe 1975/2006/ES. Prav tako iz same izjave izdajatelja računa izhaja, da je stranka z interesom z vložitvijo zahtevka za izplačilo sredstev, ki mu je priložil neverodostojno listino, podal lažne podatke za izplačilo sredstev. Torej ni relevantna ugotovitev, ali je stranka z interesom ravnal namerno, saj je dolžan vrniti vsa sredstva glede na prvi in drugi odstavek 31. člena Uredbe v povezavi z 57. členom ZKme-1 in prvim odstavkom 4. člena Uredbe 2988/95/ES. S tem je drugostopni organ kršil materialno pravo (prim.: sodba Upravnega sodišča RS v Mariboru, II U 268/2011-15 z dne 3. 10. 2012). Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi in drugostopno odločbo odpravi ter potrdi prvostopno odločbo, o stroških pa odloči v skladu z zakonom oziroma Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, oziroma podrejeno, da odločbo odpravi in vrne v ponovno odločanje drugostopnemu organu.

3Stranka z interesom A.A. je v odgovoru na tožbo uvodoma prerekal aktivno legitimacijo tožnika. Zastopnik javnega interesa lahko vloži tožbo le na podlagi posebnega pooblastila vlade za vsak posamezni primer. To stališče je potrdilo tudi že Vrhovno sodišče RS (judikati I Up 314/2009, I Up 148/2012, I U 2226/2011). Tožnik v tožbi ne zatrjuje, da bi ga Vlada s posebnim sklepom pooblastila za zastopanje javnega interesa, temveč svojo legitimacijo utemeljuje zgolj na prvem odstavku 18. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), prezre pa drugi odstavek istega člena. Tožbo je treba zato zavreči. Tožnik tudi ni pooblaščen za določanje javnega interesa, saj ga lahko opredeljuje zgolj zakonodajalec in Vlada RS z ministri, prav tako ga ne more opredeljevati sodišče, saj bi bilo to v nasprotju z načelom delitve oblasti in položaja sodišča kot neodvisnega nadzornika. Glede vsebine zatrjevanega javnega interesa pa je poudaril, da je sam drugostopni organ (ki je pristojni organ, ki podeljuje akreditacijo) presodil, da je stranka z interesom izpolnjeval vse pogoje in mu ni treba vračati prejetih sredstev. Postopek pa je tudi dokončno končan. Stranka z interesom je še navedel, da odločba DURS ni pravnomočna, ker je zoper njo vložil pritožbo, opozoril je na sodno prakso Evropskega sodišča v zvezi s t.i. ''missing traderji''. Zahteval je tudi povrnitev stroškov postopka in se pri tem skliceval na prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku glede na specifičnost tega upravnega spora. Predlagal je zavrnitev tožbe in specificiral stroške.

4Toženka je v odgovoru na tožbo uvodoma ugovarjala aktivni legitimaciji tožnika (sklep Vrhovnega sodišča RS, I Up 148/2012 z dne 5. 4. 2012) in prerekala njegove navedbe. Pravo EU ne omogoča uporabe prvega odstavka 4. člena Uredbe 2988/95/ES v tej zadevi, saj se upravni ukrepi iz te uredbe uporabljajo tedaj, kadar sektorski predpisi takih upravnih ukrepov ne predpisujejo, torej subsidiarno. V tem primeru pa je bila sprejeta Uredba 1975/2006/ES. Poudarila je, da uveljavljanje objektivne odgovornosti pritožnika za verodostojnost spornega računa nima podlage v relevantni zakonodaji. Predlagala je zavrnitev tožbe.

5Tožnik je v vlogi še dodal, da ima aktivno legitimacijo za vložitev tožbe po prvem odstavku 18. člena ZUS-1 ter, da naslovno sodišče takšne tožbe meritorno obravnava (npr.: I U 333/2012 z dne 13. 2. 2013). Sodbe Sodišča EU (ki jih navaja stranka z interesom) pa se ne nanašajo na vprašanje zakonitosti in upravičenosti izplačil iz sklada EKSRP, temveč na vprašanje priznanja pravice do odbitka vstopnega DDV.

6Sodišče se uvodoma opredeljuje do ugovora aktivne legitimacije tožnika, ki sta ga podala stranka z interesom A.A. in toženka. Po prvem odstavku 18. člena ZUS-1 je zastopnik javnega interesa v upravnem sporu državno pravobranilstvo; po drugem odstavku istega člena pa mora državno pravobranilstvo na zahtevo vlade v posamezni zadevi vložiti tožbo zaradi kršitve zakona v škodo javnega interesa. Citirani člen je bil uveljavljen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (ZUS-1A), objavljen v Uradnem listu RS, št. 62/10 z dne 30. 7. 2010. Iz obrazložitve predloga tega zakona med drugim izhaja, da se s to spremembo daje Državnemu pravobranilstvu kot zastopniku javnega interesa možnost, da sam vloži tožbo, če oceni, da je bil kršen zakon v škodo javnega interesa, brez da bi mu za to moralo biti podeljeno posebno pooblastilo vlade za vložitev tožbe v upravnem sporu (Poročevalec DZ, št. 83/2010 z dne 16. 6. 2010). Iz povedanega torej izhaja, da tožnik za vložitev te tožbe posebnega pooblastila vlade ne potrebuje, mora pa izkazati obstoj kršitve zakona v škodo javnega interesa v obravnavanem primeru. Tožnik svoj pravni interes utemeljuje s kršitvijo 57. člena ZKme-1, prvim in drugim odstavkom 31. člena Uredbe 1975/2006/ES ter prvega odstavka 4. člena Uredbe 2988/95/ES in s tem posledično neupravičeno izplačanih sredstev iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada in Evropskega sklada za razvoj podeželja. Po presoji sodišča je pravilno izvajanje skupne kmetijske politike nedvomno v javnem interesu, k čemur se je s pristopom v EU Republika Slovenija tudi zavezala, kar pa v primeru kršitve njenega izvajanja na drugi strani pomeni oškodovanje javnega interesa (arg. a contrario). Morebitno ugotovljeno neupravičeno izplačilo sredstev s strani pristojnih organov (državnih in tudi Evropske komisije) lahko namreč privede ne zgolj do vračila le-teh, temveč tudi do nadaljnje nemožnosti črpanja teh sredstev s strani Republike Slovenije in posledično do morebitnega sankcioniranja, kar bi ne samo vplivalo na položaj RS v EU, temveč tudi na njen proračun. Javni interes za vložitev tožbe je torej podan. Sodišče še dodaja, da je bilo v zadevi I Up 314/2009 odločeno še pred uveljavitvijo ZUS-1A, v zadevah I Up 148/2012 (na katero se sklicuje tudi toženka) in I U 2226/2011 pa je bilo podano drugačno dejansko in materialno stanje, saj tožb v obeh zadevah ni vložilo Državno pravobranilstvo kot zastopnik javnega interesa, temveč je bil tožnik Ministrstvo za notranje zadeve, ne pa Državno pravobranilstvo, zaradi česar se stranka z interesom in toženka nanju ne moreta uspešno sklicevati tudi iz tega razloga. V nadaljevanju zato sodišče presoja utemeljenost tožbe.

7Tožba je utemeljena.

8V obravnavani zadevi je sporno, ali je prvostopni organ na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja pravilno uporabil relevantno materialno pravo v tem primeru, tj. prvi odstavek 57. člena ZKme-1. Po mnenju drugostopnega organa ugotovljeno dejansko stanje iz prvostopnega postopka namreč ne omogoča sklepa, da je v obravnavani zadevi podan zakonski dejanski stan iz 57. člena ZKme-1, ker ugotovitve davčnega inšpekcijskega nadzora, dejstva in dokazi, ki jih je navedel vlagatelj zahtevka za izplačilo sredstev (stranka z interesom v tem postopku) in dejstva, ki jih je navedel prvostopni organ v obrazložitvi svoje odločbe, ne omogočajo zaključka, da je vlagatelj vedel, da sporne dobave dodatne opreme med družbama B. d.o.o. in C. d.o.o. v vrednosti 21.420,00 EUR (DDV v znesku 3.570,00 EUR) niso bile opravljene, in da posledično račun št. 52/10 temelji na neresnični transakciji. Kot navaja v obrazložitvi drugostopni organ, spisovna dokumentacija ne daje podlage za zaključek, da je vlagatelj imel vpogled v poslovne evidence izdanih in prejetih računov ter dobavnic, na podlagi katerih bi lahko vedel oziroma bi moral vedeti, da dodatna oprema za traktor družbi C. d.o.o. ni bila dobavljena s strani družbe B. d.o.o..

9Po prvem odstavku 57. člena ZKme-1 lahko pristojni organ zahteva vračilo dodeljenih sredstev pri namerni vložitvi napačne vloge oziroma zahtevka. V obravnavanem primeru je bila stranki z interesom v tem postopku na podlagi popolne vloge za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz ukrepa 122: Povečanje gospodarske vrednosti gozdov iz PRP 2007 – 2013 za leto 2009 na podlagi Javnega razpisa izdana odločba o pravici do sredstev za B: Naložbe v nakup nove mehanizacije in nove opreme za sečnjo in spravilo lesa, v višini do 47.375,78 EUR. Stranki z interesom je bilo nato na podlagi zahteve delno ugodeno in izplačano 47.333,83 EUR, tudi na podlagi spornega računa 52/10, ki ga je izdal C. d.o.o.. Iz odločbe o dodelitvi sredstev izhaja, da bodo stranki z interesom sredstva izplačana ob predložitvi dokumentov, med drugim tudi ob predložitvi originalnih računov z originalnimi dokazili o njihovem plačilu, ki se glasijo na upravičenca. Na podlagi razlage prvega odstavka 57. člena ZKme-1 je ugotoviti, da zakonski dejanski stan obsega dva sklopa ugotovitev. Pristojni organ mora, preden zahteva vračilo dodeljenih sredstev, ugotoviti, da je vlagatelj predložil „napačno“ vlogo ali zahtevek, nato pa se opredeliti do tega, ali je bila vložitev napačne vloge ali zahtevka „namerna“ (torej, da se je vlagatelj zavedal, da je njegova vloga oziroma zahtevek napačen v smislu obveznosti, ki jih je bil dolžan izpolniti po Javnem razpisu oziroma odločbi o dodelitvi sredstev, tak napačen zahtevek pa je z namenom, da pridobi sredstva, predložil organu). Enako izhaja tudi iz drugega odstavka 31. člena Uredbe Komisije (ES) št. 1975/2006, na katero se sklicuje tožnik. Z navedeno razlago citirane določbe (v delu, ki je bil pravna podlaga za odločitev prvostopnega organa) sodišče zavrača ugovor tožnika, s katerim ta utemeljuje, da zadostuje zgolj ugotovitev, da je predložena vloga „napačna“.

10Sporen v obravnavani zadevi je račun št. 52/10, ki ga je izdal C. d.o.o.. V zvezi s tem računom je davčni organ ugotovil, da račun za nabavo traktorja št. 52/10 z dne 17. 3. 2010 v vrednosti 94.077,60 EUR, v katerem je naveden opis in sicer izdelava trotočkovnega vpetja za vitel in zaščita za podvozje traktorja s strani dobavitelja B. d.o.o. (zaračunanih dobav v vrednosti 21.420,00 EUR (DDV v znesku 3.570,00 EUR) podjetju C. d.o.o. družba B. d.o.o. namreč ni opravila), nima značaja verodostojne knjigovodske listine v smislu SRS.21., kjer je določeno, da so knjigovodske listine praviloma v posebni obliki sestavljeni zapisi o poslovnih dogodkih, ki spreminjajo sredstva, obveznosti do njihovih virov, prihodke in odhodke in se uporabljajo za prenašanje knjigovodskih podatkov. V zvezi s predloženim računom z zahtevkom za izplačilo sredstev, ob upoštevanju obveznosti upravičenca na predložitev originalnih računov z originalnimi dokazili o njihovem plačilu, ki se glasijo na upravičenca, je torej prvostopni organ lahko zaključil, da je upravičenec predložil „napačen zahtevek“, iz razlogov, kot jih je navedel davčni organ v odločbi, št. DT 0610-1981/2011-7 z dne 14. 7. 2011. Ta odločba davčnega organa pa še ni pravnomočna, kot to napačno zatrjuje tožnik. Po podatkih vpisnika sodišča je stranka z interesom A.A. namreč vložil tožbo zoper navedeno odločbo, ki se vodi pod opr. št. I U 1170/2013 in ki še ni rešena. To bi sicer lahko že samo po sebi predstavljalo razlog za odpravo izpodbijane odločbe (kot tudi, ob upoštevanju tretjega odstavka 64. člena ZUS-1, razlog za odpravo prvostopne odločbe), ker ne prvostopni organ, kot tudi ne drugostopni organ nista počakala na njeno pravnomočnost, ne glede na to, da v celoti oziroma delno (kot bo v nadaljevanju še pojasnjeno) temeljita na ugotovitvah navedene davčne odločbe oziroma natančneje zapisnika DURS, št. DT-0610-1981/2011-5 z dne 19. 5. 2011. Izhajajoč iz podatkov spisa, pa sodišče ne glede na povedano meni, da lahko drugostopni organ pojem ''neverodostojnost'' iz davčnega postopka oziroma pojem ''napačne vloge ali zahtevka'' iz postopka dodelitve sredstev utemelji (po opravljeni dokazni oceni) z že v davčnem postopku ugotovljenimi dejstvi in izvedbo morebitnih drugih dokazov. Dejstva, ki bi tak zaključek lahko utemeljevala, so, da družba B. d.o.o., ki naj bi opravila izdelavo in dobavo trotočkovnega vpetja za vitel in zaščito za podvozje traktorja C. d.o.o. (izdajatelju računa 52/10) tega ni storila (dokaz: poslovne knjige C. d.o.o. in B. d.o.o. ter izjave zaslišanih v tem postopku), torej zaračunana dobava v vrednosti 21.420,00 EUR ter izdan račun št. 18 z dne 2. 10. 2009 v vrednosti 21.420,00 EUR (DDV v znesku 3.570,00 EUR) temelji na neresnični transakciji in je zato izdan račun 52/10 napačen. C. d.o.o. računa s spornim zneskom za trotočkovno vpetje vitla in zaščito podvozja ne bi smel izdati, ker navedena dodatna oprema ni bila dobavljena C. d.o.o. s strani dobavitelja B. d.o.o.. Račun št. 52/10 torej ni „originalen račun“ v smislu zahteve iz Javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, ker ne izkazuje pravilnega teka poslovnih dogodkov.

11Drugo vprašanje v obravnavani zadevi glede na prvi odstavek 57. člena ZKme-1 pa je, ali je stranka z interesom A.A. vedel, da ob vložitvi zahtevka za izplačilo vlaga napačen račun, pa ga je zahtevi za izplačilo vseeno predložil, kar utemeljuje namernost. V zvezi z dejanskim stanjem, ki ga je ugotovil prvostopni organ v tem delu, da mora biti vložitev zahtevka namerna, je ugotoviti, da je prvostopni organ ugotavljal dejansko stanje širše, kot ga je v svojo odločbo povzel in v zvezi z vloženo pritožbo presodil drugostopni organ. Iz razlogov prvostopnega organa namreč izhaja, da je kot razlog povzel tudi izjavo predstavnika podjetja C. d.o.o., da so stranke (med njimi stranka z interesom) same izrazile željo, da bi zaradi pogojev subvencij na računu za traktor obstajala le ena postavka in da so ob opozorilu družbe C. d.o.o., da želenega blaga, razen traktorjev nima, izjavile, da bodo vitle kupile v Avstriji, ter da je pogovore z družbo C. d.o.o. vodil A.A. A.A. pa je izjavil, da družbe C. d.o.o. ne pozna in da je vse posle urejal pooblaščenec družbe C. d.o.o. A.A. Glede na navedene izjave je prvostopni organ utemeljil, da je stranka z interesom A.A. vedel, da račun C. d.o.o. št. 52/10 vključuje tudi zaračunano dobavo blaga dobavitelja B. d.o.o. v višini 17.850,00 EUR, ki ni bila opravljena. Drugostopni organ je zato napačno presojal okvir dejanskega stanja, ki ga je ugotovil in presodil prvostopni organ, saj se do dejstev, ki jih je ta uporabil kot podlago za svojo odločitev, ni opredelil. Tudi če je drugostopni organ menil, da izjav predstavnika podjetja C. d.o.o. D.D., ki so nasprotne izjavam stranke z interesom A.A., v procesnem smislu ne more uporabiti, ker niso bile dane na ustni obravnavi in v zvezi z obravnavanim postopkom, pa bi moral za pravilno ugotovitev dejanskega stanja (oziroma njegovo presojo) pred svojo odločitvijo predstavnika podjetja C. d.o.o. D.D. zaslišati kot pričo v zadevi, enako tudi stranko z interesom A.A., po določbah ZUP, ju soočiti, ter tudi opozoriti na neskladja v njunih izjavah v davčnem postopku in nato šele ponovno odločiti. Po mnenju sodišča bo šele na podlagi presoje izpovedb obeh prič BO možno zaključiti, da stranka z interesom A.A. ni vedela, da dodatna oprema za traktor družbi C. d.o.o. ni bila dobavljena s strani družbe B. d.o.o., torej da stranka z interesom A.A. ni namerno predložil napačnega zahtevka za izplačilo, kar bi pomenilo, da podlaga po prvem odstavku 57. člena ZKme-1 ni bila podana. V zvezi z razlogom, ki ga je navedel drugostopni organ, da je bil traktor z dodatno opremo dejansko plačan, ter da ga stranka z interesom tudi poseduje, pa ni jasno, na podlagi katerega materialnega predpisa naj bi bilo relevantno ter bi zato pomenilo izključitev upoštevanja prvega odstavka 57. člena ZKme-1. V ponovnem postopku reševanja pritožbe stranke z interesom naj drugostopni organ upošteva stališča sodišča, ki jih je navedlo v sodbi glede razlage materialnega prava in uporabe postopka.

12Ker je bilo v obravnavanem postopku zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter zato posledično napačno uporabljeno materialno in procesno pravo, je odločba drugostopnega organa nezakonita. Sodišče jo je zato na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo v smislu tretjega odstavka istega člena vrnilo drugostopnemu organu v ponovni postopek.

13Odločitev o povrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na podlagi tretjega 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

14Stroškovni zahtevek stranke z interesom A.A. je sodišče zavrnilo ob smiselni uporabi 25. člena ZUS-1, saj v njem ni podlage za priznanje stroškov stranki, ki v sporu ne uspe; stranka z interesom A.A. pa je v tem upravnem sporu predlagal, da sodišče tožbo zavrže oziroma zavrne.