UPRS sodba I U 1675/2013

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Javna agencija Republike Slovenije za energijo tožniku za električno energijo, proizvedeno v proizvodni napravi A., dodelila podporo kot finančno pomoč za tekoče poslovanje iz druge alineje četrtega odstavka 64.n člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 27/07 – ur. p. b. in naslednji – v nadaljevanju EZ) (1. točka izreka). V naslednji točki je ugotovila bistvene tehnološke značilnosti omenjene proizvodne naprave in jo med drugim uvrstila v razred referenčnih stroškov 3.1 fotovoltaičnih proizvodnih naprav, ki so postavljene na stavbah 2012/M12, velikostnega razreda „mikro“ iz Priloge I Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije (v nadaljevanju Uredba), opredeljenih za mesec december 2012 (četrti odstavek 2. točke). Odločeno je bilo še: da se podpora dodeli za obdobje 180 mesecev, ki začne teči z dnem začetka zagotavljanja podpore, določenim v pogodbi o zagotavljanju podpore (3. točka); da se sprememba načina zagotavljanja podpore lahko zahteva najprej po dveh letih, nadaljnje spremembe pa vsaka tri leta prejemanja podpore (4. točka); da odločba preneha veljati, če proizvodni napravi preneha veljati deklaracija za proizvodno napravo (5. točka); da je tožnik dolžan v primeru prejema kakršnihkoli pomoči za proizvodno napravo, ki se lahko štejejo za subvencijo, obvestiti Javno agencijo RS za energijo v tam navedenem roku, ta pa bo po prejemu obvestila dopolnila 2. točko izreka odločbe v skladu s tretjim odstavkom 15. člena omenjene Uredbe (6. točka); da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (7. točka) in da v postopku niso nastali posebni stroški (8. točka).

Iz obrazložitve je razvidno, da je Javna agencija Republike Slovenije za energijo 22. 4. 2013 prejela tožnikovo vlogo za dodelitev podpore kot finančno pomoč za tekoče poslovanje iz druge alineje četrtega odstavka 64.n člena EZ, dne 16. 7. 2013 pa še dopolnitev vloge in da so za dodelitev te podpore izpolnjeni pogoji iz tretjega odstavka 16. člena Uredbe. Uvrstitev naprave v razred „mikro“ (4. člen Uredbe) in v razred referenčnih stroškov 3.1 za fotovoltaične proizvodne naprave, ki so postavljene na stavbah 2012/M12, je podlaga za določitev podpore kot finančne pomoči za tekoče poslovanje (obratovalna podpora), kot jo opredeljuje prvi odstavek 8. člena Uredbe in se usklajuje v skladu s tretjim odstavkom 20. člena Uredbe.

Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo, ki jo je vložil zoper četrti odstavek 2. točke in zoper 6. točko prvostopenjske odločbe, zavrnil. Med drugim je pojasnil, da organ v skladu s prvim odstavkom 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odloča na podlagi predpisov, ki so veljali v času odločanja in da je prvostopenjski upravni organ ravnal zakonito, ko je pri odločanju uporabil veljavno Uredbo o spremembah Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov (Uradni list RS, št. 90/12 – v nadaljevanju Uredba 90/12), izdano na podlagi devetega odstavka 64.n člena EZ. Zato je kot neutemeljeno zavrnil tožnikovo stališče, da bi moral upravni organ pri določanju uporabiti prej veljavno spremembo Uredbe, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 43/12 (v nadaljevanju Uredba 43/12).

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da se je ob sprejemanju odločitve za investicijo v obnovljive vire – sončno energijo, zanesel na veljavno zakonodajo. Z aktivnostmi v zvezi z investicijo je pričel v oktobru 2012, tj. v obdobju veljavnosti Uredbe 43/12, in ni dvomil, da tak predpis ne bo ostal v veljavi do 31. 12. 2012. Investicijo je financiral z lastnimi sredstvi. Oceno rentabilnosti investicije je oprl na podporo, določeno v Uredbi 43/12, zaradi znižanja podpore pa bo v 15 letih utrpel sorazmerno visoko škodo.

Meni, da organ ne bi smel uporabiti nove Uredbe 90/12, ker je s to spremembo Vlada znižala referenčne stroške proizvodnih naprav obnovljivih virov energije, s svojim 1. členom pa je nesorazmerno posegla v peti odstavek 6. člena Uredbe, saj je kot presečni dan za določanje višine podpore določila referenčne stroške, ki so veljali na dan sklenitve Pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja. Vladi očita, da predloga sprememb Uredbe ni objavila na svetovnem spletu in da ne strokovna ne splošna javnost nista bili povabljeni k sodelovanju pri pripravi sprememb Uredbe, sprememba Uredbe pa je začela veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu. Predpis naj bi posegal v njegove pričakovane pravice in naj bi arbitrarno znižal zgolj podporo proizvodnim napravam sončne energije. Zato naj bi bili 1., 2., 3., 4. in 6. člen navedene Uredbe o spremembah Uredbe v nasprotju z 9. členom Poslovnika Vlade RS, z Zakonom o Vladi, s 3. točko prvega odstavka 10. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ), prvim odstavkom 10. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, z Resolucijo o normativni dejavnosti, Direktivo 2009/72/ES, Direktivo 2009/28/ES ter z 2., s 44. in 74. členom Ustave. Pri tem se glede načela zaupanja v pravo sklicuje tudi na stališče iz 49. točke odločbe Ustavnega sodišča U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007. Meni, da ob upoštevanju 120. in 153. člena Ustave organ pri odločanju ne bi smel upoštevati sporne spremembe Uredbe. Sodišču predlaga, naj odpravi četrti odstavek 2. točke in 6. točko izpodbijane odločbe in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno o tožnikovi zahtevi, vloženi junija 2013, tj. v času, ko je 64.n člen takrat veljavnega EZ določal, da se proizvajalcem električne energije v napravah za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije lahko dodelijo podpore, če stroški proizvodnje električne energije, vključno z normalnim tržnim donosom na vložena sredstva presegajo ceno električne energije, ki jo je za tovrstno električno energijo mogoče doseči na trgu (prvi odstavek). Lastnik ali upravljavec proizvodne naprave je upravičen do finančne pomoči za tekoče poslovanje, če samostojno proda proizvedeno električno energijo (peti odstavek). Vlada podrobneje predpiše višino in trajanje posamezne vrste podpore, pogoje za njeno pridobitev, način pridobitve in druga vprašanja podeljevanja in koriščenja podpore. Pri tem mora upoštevati naslednje kriterije: višino in trajanje potrebne pomoči glede na velikost in tehnologijo proizvodnje električne energije, upoštevajoč pri tem vse že pridobljene koristi; trajnostno naravo proizvodnje električne energije s posebnim poudarkom na trajnostnem načinu proizvodnje biomase, pozitivne učinke pri doseganju zastavljenih ciljev, še posebej pri zniževanju izpustov toplogrednih plinov pri proizvodnji električne energije; velikost družbe, ki za proizvodno napravo prejema pomoč in tržni delež, ki ga ima na trgu z električno energijo oziroma ga bo imela (deveti odstavek).

Na tej podlagi je Vlada izdala Uredbo o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 37/09 in naslednji – v nadaljevanju Uredba). Sodišče se strinja z izpodbijano odločbo, v kateri je toženka svojo odločitev oprla na omenjeno uredbo, veljavno v času odločanja (31. 7. 2013), torej vključno z njeno spremembo, ki je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 90/12. Ta je začela veljati 1. 12. 2012, torej že pred vložitvijo tožnikove zahteve za dodelitev podpore. V tem pogledu torej ne more biti dvoma, da je toženka ravnala v skladu s 6. členom ZUP, ki v prvem odstavku določa, da organ odloča v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Glede na navedeno se sodišče strinja z izpodbijano odločbo in njenimi razlogi ter razlogi drugostopenjskega organa, s katerimi je bila zavrnjena uporaba neveljavnih določb Uredbe (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1). Glede na tožbene navedbe sodišče še dodaja:

Uredba določa, da so obratovalne podpore razlika med referenčnimi stroški proizvodnje električne energije v posameznih proizvodnih napravah OVE (obnovljivih virov energije) iz priloge I in referenčno tržno ceno električne energije (prvi odstavek 8. člena), kar je v skladu s prvim odstavkom 64. člena EZ. V skladu s prvim odstavkom 6. člena Uredbe, ki se ni spreminjal, pa so referenčni stroški proizvodnje električne energije v proizvodnih napravah OVE indikativni stroški proizvodnje električne energije za posamezne reprezentativne skupine in velikosti proizvodnih naprav OVE, ki temeljijo na objavljenih strokovnih podatkih o investicijskih in obratovalnih stroških za posamezne energetske tehnologije in velikosti proizvodnih naprav OVE, ekonomskih in finančnih parametrih vlaganja in obratovanja, cenah energentov ter drugih stroških, povezanih s proizvodnjo električne energije v Republiki Sloveniji in zmanjšanih za vse druge koristi, pridobljene z obratovanjem naprave. V petem odstavku istega člena je še določeno, da so referenčni stroški podlaga za določanje cen v pogodbah za zagotovljeni odkup in za višino obratovalnih podpor v pogodbah o zagotavljanju podpor; pri določanju višine podpore za proizvodne naprave agencija upošteva višino referenčnih stroškov, ki je veljala na dan sklenitve pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja; referenčne stroške prikazuje priloga I, ki je sestavni del te uredbe.

V zadevi niti ni sporno, da so bile v izpodbijani odločbi te določbe spoštovane in da je bila tožnikova proizvodna naprava pravilno uvrščena v razred referenčnih stroškov iz priloge I, opredeljenih za mesec december 2012 (četrti odstavek 2. točke izreka izpodbijane odločbe), upoštevaje, da se je v tem mesecu (28. 12. 2012) naprava priklopila na elektroenergetsko omrežje sistemskega operaterja distribucijskega omrežja.

Tožnik v tožbi navaja, da je z aktivnostmi za realizacijo investicije pričel v drugi polovici leta 2012, ter da se je zanjo odločil na podlagi izračuna rentabilnosti ob upoštevanju podpore, določene v Uredbi 43/12. Zaradi upoštevanja Uredbe 90/12 naj bi mu nastala tudi škoda.

Navedene okoliščine za odločitev v tej zadevi niso pravno pomembne. Iz njih namreč izhaja, da se je tožnik v drugi polovici leta 2012 odločal za investicijo na podlagi takrat veljavnega predpisa, kar pomeni, da je ekonomsko upravičenost investicije gradil le na finančni pomoči v določeni višini, odvisni od referenčnih stroškov, kot jih je priznavala takrat veljavna Uredba 43/12. Ta je v petem odstavku 6. člena določala, da so referenčni stroški podlaga za določanje cen v pogodbah za zagotovljeni odkup in za višino obratovalnih podpor v pogodbah o zagotavljanju podpor ter da referenčne stroške za obdobje od 2009 do 2013 z upoštevanjem višine spremenljivih stroškov za leto 2009 prikazuje priloga I, ki je sestavni del te uredbe.

To brez dvoma kaže, da je tožnik imel določena pričakovanja, kar pa še ne pomeni, da je šlo za pričakovano pravico, v katero naj bi bilo poseženo, ker višina podpore ni bila odmerjena po določbah Uredbe 43/12. O pričakovanih pravicah je namreč mogoče govoriti takrat, ko je pridobitev pravice tako gotova, da predstavlja zavarovan pridobitni položaj.

Prvi odstavek 64.n člena EZ je določal, da se podpore lahko (ne pa nujno – op. sodišča) dodelijo, zato že pridobitev pravice ne more biti gotova, da bi to pomenilo zavarovan tožnikov pridobitni položaj. Omenjeno v obravnavanem primeru niti ni problematično, saj je tožnik podporo dobil, sporna je le njena višina. Tudi v tem pogledu ni bilo poseženo v njegov pravni položaj, saj pred uveljavitvijo Uredbe 90/12 ni bil prejemnik podpore, zanjo še ni zaprosil, niti elektrarna še ni začela z delovanjem.

Poleg tega se višina obratovalne podpore v skladu s prvim odstavkom 64.n člena EZ in 8. členom Uredbe že od uveljavitve EZ in Uredbe dalje določa kot razlika med referenčnimi stroški proizvodnje električne energije iz OVE iz Priloge I in referenčno tržno ceno električne energije. Tudi v Prilogi III Uredbe je določeno, da se obratovalne podpore določijo tako, da se od skupnih referenčnih stroškov za proizvodno napravo OVE in velikostni razred iz priloge I, ki se letno ali pogosteje usklajuje glede na referenčne stroške energentov, odšteje cena, ki jo lahko električna energija iz proizvodne naprave OVE doseže na trgu z električno energijo. Pri tem je referenčna cena električne energije pričakovana tržna cena električne energije iz napovedi Agencije za energijo o referenčnih tržnih cenah energije. Zadnji odstavek 64.n člena EZ namreč določa, da Agencija za energijo vsako leto do 31. oktobra pripravi napoved položaja proizvodnih naprav na obnovljive vire energije in s soproizvodnjo z visokim izkoristkom na trgu z električno energijo, ta napoved pa se uporabi za določitev cene električne energije iz prvega odstavka tega člena in služi kot podlaga za določanje potrebne višine obratovalnih podpor v prihodnjem letu (dvanajsti odstavek).

Iz teh določb je razvidno, da je višina podpore odvisna od podatkov, ki so ekonomske narave in zato spremenljivi, kar glede referenčnih stroškov izhaja tudi iz že omenjene določbe prvega odstavka 6. člena Uredbe. Zato so se ti za proizvodne naprave OVE – sončna energija, ki so opredeljeni v 3. točki Priloge I, od uveljavitve Uredbe leta 2009 večkrat spreminjali. Tudi določba v Uredbi 90/12, da se upoštevajo referenčni stroški, ki so veljali na dan sklenitve pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja, je tako povsem strokovno (ekonomsko) in ne pravno vprašanje, zato po vsebini ne more biti predmet odločanja v tem upravnem sporu. Da sicer sprememba Uredbe, ki je začela veljati 1. 12. 2012, ne bi bila v skladu z EZ, pa tožnik ne zatrjuje.

Glede na navedeno je neutemeljen tožbeni očitek, da je bilo v zadevi kršeno načelo zaupanja v pravo kot eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave, ki osebam zagotavlja, da jim država ne bo arbitrarno poslabšala njihovega pravnega položaja. Ustava namreč ne zagotavlja nespremenljivosti predpisov. Pogoji za pridobitev določenih pravic ali njihov obseg se torej lahko spremenijo, posameznik pa se ne more zanašati na to, da se trenutno veljavni predpis, ki bi mu ob izpolnjevanju predpisanih pogojev omogočal uveljavljanje določene pravice, ne bo spremenil (tako tudi Ustavno sodišče v številnih svojih odločitvah, ki so sledile odločbi U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998).

Na drugačno odločitev ne more vplivati niti tožbeno sklicevanje na stališče Ustavnega sodišča iz 49. točke odločbe U-I-24/07, po katerem načelo varstva zaupanja v pravo varuje tudi občine kot javnopravne subjekte in mora biti spoštovano tudi pri sprejemanju oziroma spreminjanju predpisov, ki se nanašajo na njihovo financiranje. To stališče se torej nanaša na spreminjanje predpisov, ki urejajo financiranje občin, ki kot javnopravni subjekti izvajajo projekte v okviru svojih pristojnosti. Ustavno sodišče pa se je v 51. točki obrazložitve te odločbe sklicevalo tudi stališče iz odločbe U-I-203/93 z dne 19. 1. 1995, da mora zakonodajalec v zvezi s spreminjanjem virov financiranja javne porabe z vidika načela pravne varnosti upoštevati že planirane projekte lokalnih skupnosti ter obseg razpoložljivih virov, do katerih so bile občine upravičene po veljavnih predpisih v času sprejemanja dolgoročno načrtovanih projektov.

Ker tožnik ni javnopravni subjekt, njegove odločitve za investicijo ni mogoče primerjati s projekti lokalnih skupnosti, ki so planirani ob upoštevanju obstoječih virov financiranja. Njegova primerjava je zato neutemeljena. Zgolj nestrinjanje z višino podpore, določene na podlagi Uredbe 90/12, pa tudi ne utemeljuje zatrjevanega prekomernega posega v njegov pravni položaj glede na to, da kot je bilo že povedano, tožnik sploh še ni pridobil nobene pravice.

Neutemeljeni so tudi očitki o kršitvi svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Gre za svobodo sprejemanja gospodarskih odločitev na podjetniški ravni oziroma za podjetniško svoboda ravnanja. Kako naj bi sprememba podporne sheme posegla v tožnikovo svobodno gospodarsko pobudo iz tožbe ni razvidno, tako tudi ne, na kakšen način naj bi spremenjena Uredba spremenila obstoječe pogoje za opravljanje njegove dejavnosti. Tožba namreč spornost spremembe predpisa in uporabo tako spremenjenega predpisa pri odločanju utemeljuje na nastali neekonomičnosti poslovne odločitve o postavitvi sončne elektrarne, v kateri bo tožnik proizvajal električno energijo in jo prodajal (tedaj je upravičen do finančne pomoči za tekoče poslovanje – peti odstavek 64.n člena EZ).

Tudi sicer po presoji sodišča v obravnavani zadevi poseg v svobodno gospodarsko pobudo, kot jo zagotavlja 74. člen Ustave, ni mogoč, saj je podpora glede na njeno zakonsko opredelitev (prvi dostavek 64.n člena EZ) namenjena pokrivanju razlike, kadar stroški proizvodnje električne energije presegajo ceno te energije na trgu. To pomeni, da podpora nima pridobitnega značaja, temveč da je njen namen vzpodbujati pridobivanje električne energije iz obnovljivih virov kljub višjim stroškom. Ker EZ ne daje pravice do podpore, če stroški proizvodnje ne presegajo cene električne energije na trgu, so neutemeljeni tudi pavšalni tožbeni ugovori o precejšnjem znižanju višine podpore in tožbene navedbe, da se podpore znižujejo le za sončno energijo. Da podpora, določena na podlagi veljavne Uredbe, ne bi pomenila razlike med stroški proizvodnje in ceno na trgu, pa tožnik argumentirano ne zatrjuje. Zato tudi dejstvo, da bo zaradi nižje podpore v naslednjih 15 letih prejel manj, kot bi prejel, če se Uredba ne bi spremenila, samo po sebi še ne utemeljuje zatrjevane škode.

Na podlagi 44. člena Ustave ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Ta pravica nima samostojne zakonske ureditve, uresničuje pa se v okviru zakonodaje, ki ureja lokalno samoupravo, referendum, ljudsko iniciativo in volitve. Zgolj dejstvo, da predlog sprememb Uredbe ni bil predhodno objavljen na svetovnem spletu in da javnost ni bila vključena v pripravo teh sprememb, pa ne pomeni kršitve te pravice. Noben zakon namreč ne predvideva neposrednega sodelovanja javnosti pri sprejemanju vladnih uredb, s katerimi vlada podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa (prvi odstavek 21. člena Zakona o vladi Republike Slovenije – ZVRS). Isti zakon v tretjem odstavku 16. člena določa, da lahko način dela in odločanja vlade za posamezne vrste vprašanj določi njen poslovnik. Ta v 9. členu predvideva, da predlagatelj predpisa povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa s splošnim vabilom, kateremu je priložen osnutek predpisa, na spletnih straneh (drugi odstavek). Po šestem dostavku istega člena pa se javnosti ne povabi k sodelovanju pri pripravi predlogov v primerih, ko po naravi stvari to ni mogoče (ukrepi, ki se sprejemajo po nujnem postopku, ukrepi, ki morajo biti sprejeti in uveljavljeni nemudoma, z določenim začetkom veljavnosti brez predhodne seznanitve javnosti). V naslednjem odstavku so določene še nadaljnje izjeme, ko se javnosti ne povabi k sodelovanju.

Iz navedenega je razvidno, da je vlada celo sama predvidela, da v določenih primerih javnosti ne bo povabila k sodelovanju. Zato ni mogoče slediti tožbeni trditvi, da bi moral biti osnutek spornih sprememb Uredbe v vsakem primeru objavljen. Komu in na kateri pravni podlagi bi morala vlada obrazložiti, zakaj javnost ni bila povabljena k sodelovanju, v tožbi ni pojasnjeno, zato te okoliščine in njenega morebitnega vpliva na odločitev v tej zadevi ni mogoče preizkusiti. Ne glede na vse pa niti poslovnik niti resolucija, na katero se sklicuje tožnik, nista predpisa, ki bi dajala podlago za odločanje o pravicah in obveznostih posameznikov.

Pravica iz 10. člena ZDIJZ, ki sicer določa, da so predlogi predpisov informacije javnega značaja, ne zagotavlja pravice iz 44. člena Ustave temveč iz drugega odstavka 39. člena Ustave. Ta pravica, tj. pravica do informacije javnega značaja, pa ni predmet odločbe, ki jo tožnik izpodbija v tem upravnem sporu. Iz enakega razloga je neutemeljeno tudi tožbeno sklicevanje na določbe Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja.

Na drugačno odločitev v tej zadevi ne more vplivati niti sklicevanje na Direktivo 2009/72/ES (o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo) in Direktivo 2009/28/ES (o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov). Iz njunih določb namreč ne izhaja, da bi bilo odločanje o podporah odvisno od vnaprejšnje objave predloga sprememb izvršilnega predpisa vlade.

Ker je prvostopenjska odločba v izpodbijanem delu zakonita in temelji na veljavnem predpisu, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. lena ZUS-1). O zadevi je odločilo na seji, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.